CC BY
7DOI 10.47643/1815-1337_2022_12_149 УДК 349.4
ПЕРЕРАСПРЕДЕЛЕНИЕ ПО ПРИНЦИПАМ - И ТОЧКА! Redistribution according to the principles. And that's it!
ТУЛУПОВА Юлия Геннадьевна,
кандидат юридических наук,
отдел архитектуры и градостроительства управления по имуществу и градостроительству администрации муниципального образования Оренбургский район Оренбургский области, главный специалист отдела архитектуры и градостроительства. 460000, Россия, Оренбургская обл., г. Оренбург, ул. Степана Разина, 209. E-mail: y.tu7@mail.ru;
TULUPOVA Yulia Gennadyevna,
Candidate of Law, Department of Architecture and Urban Planning of the Property and Urban Planning Administration of the Orenburg District Municipality of the Orenburg Region, Chief Specialist of the Department of Architecture and Urban Planning. 460000, Russia, Orenburg region, Orenburg, Stepan Razin str., 209. E-mail: y.tu7@mail.ru
Краткая аннотация: Статья посвящена исследованию неоднозначной интерпретации нормативного содержания некоторых положений Земельного кодекса Российской Федерации. Внимание автора уделено выявлению определенной общности подходов, использованных законодателем при формировании единого нормативно-правового каркаса земельного законодательства и законодательства о градостроительной деятельности. Исходя из консолидации, основанной на правильно выбранных приоритетах в использовании и охране земельных ресурсов, обеспечении устойчивого развития территорий, создании комфортных и благоприятных условий проживания, автор приходит к убеждению о необходимости оперативного реформирования отдельных норм кодифицированного правового акта. В статье рассматриваются теоретико-правовые вопросы и спорные аспекты релевантной правоприменительной практики. Автор выявляет правовую природу перераспределения земель и (или) земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и земел ь-ных участков, находящихся в частной собственности, в механизме реализации права собственности, концептуально определяет влияние изучаемого и предусмотренного ЗК РФ института на «жизнестойкость» населенного пункта в долгосрочной перспективе. В статье впервые предложено актуальное законодательное решение эффективного правового регулирования исследуемой проблематики.
Abstract: The article is devoted to research on ambiguous interpretation of the legal content of certain provisions of the Land Code of the Russian Federation. The author pays attention to identification of common approaches used by the legislator in the formation of unified legal framework of the land legislation and the urban planning ones. Based on consolidation on currently chosen priorities in the use and protection of land resources, ensuring sustainable development of the territory, creating comfortable and favorable living conditions, the author comes to the conclusion about the need for prompt reform of certain norms of a codified legal act. This paper concentrates on the theoretically legal issues and controversial aspects of relevant judicial practice. The author reveals a legal nature of institute of redistribution of state-owned land and land plots or land plots in municipal ownership and land plots in private ownership in the mechanism of realization of property rights, conceptually defines the impact of the institution under study provided for by the RF Land Code over the long term. First proposed in the article current legislative decision of effective legal regulation of the studied issues.
Ключевые слова: принципы земельного законодательства и законодательства о градостроительной деятельности, существующие и планируемые для размещения объекты, местные нормативы градостроительного проектирования, земли общего пользования, долгосрочная перспектива, перераспределение земель и (или) земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и земельных участков, находящихся в частной собственности
Keywords: land law principles, principles of the legislation on urban planning, existing and planned facilities, local regulations of the urban design, land common use, long-term perspective, redistribution of state-owned land and land plots or land plots in municipal ownership and land plots in private ownership
Для цитирования: Тулупова Ю.Г. Перераспределение по принципам - и точка! // Право и государство: теория и практика. 2022. № 12(216). С. 149-152. http://doi.org/10.47643/1815-1337_2022_12_149.
For citation: Tulupova Yu.G. Redistribution according to the principles. And that's it! // Law and state: theory and practice. 2022. No. 12(216). pp. 149-152. http://doi.org/10.47643/1815-1337_2022_12_149.
Статья поступила в редакцию: 01.12.2022
Спорные вопросы перераспределения земель и (или) земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и земельных участков, находящихся в частной собственности (далее - перераспределение земли), неоднократно рассматривались в научной литературе и крайне неоднозначно разрешались при отправлении правосудия. Безусловно, имущественные земельные отношения должны развиваться, земля должна активно включаться в гражданский оборот, но только производно от природоохранной сущности и стратегического планирования. Теоретики права, представители органов публичной власти, иные правоприменители уже достаточно долго обсуждают вопрос о целесообразности и истинном назначении института перераспределения земли. На наш взгляд, несмотря на наличие проблем современной правовой действительности, неоднозначное толкование эффективности некоторых государственных механизмов по обеспечению высокого и устойчивого уровня качества жизни, законотворчество по-прежнему является первостепенной. При этом мониторинг результатов современного использования застроенных территорий, благоустройства и привлечения инвестиций для формирования комфортной среды населенных пунктов, планового и перспективного развития незастроенных территорий и территорий реорганизации свидетельствует о существовании первоочередного вопроса законотворчества - своевременности.
Напомним, что мы оцениваем актуальность специальных исследований в контексте озвученной проблемы, а также считаем необходимым дополнить высказанные нами ранее предложения [1]. Именно в таком ракурсе, по нашему мнению, будет дополнительно гарантирована реализация основных положений, регулирующих вопросы защиты права собственности и реализации законных интересов неограниченного круга
лиц, установленные Конституцией Российской Федерации (далее - Конституция РФ), провозглашающих свободу владения, пользования и распоряжения землей и другими природными ресурсами их собственниками, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц (ч. 2 ст. 36 Конституции РФ)[2]. В то же время, п. «е.5» Конституции РФ, приведенный в соответствии с Законом Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации от 14 марта 2020 г. № 1-ФКЗ «О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти» указывает, что Правительство Российской Федерации осуществляет меры, направленные на создание благоприятных условий жизнедеятельности населения, снижение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду[3].
При таком подходе законодателя можно сделать вывод, что прямым отражением позитивной тенденции совершенствования земельного законодательства на современном этапе является, в том числе, позиционируемая нами ранее редакция ст. 39.28 Земельного кодекса Российской Федерации от 25.10.2001 № 136-Ф3 (далее - ЗК РФ) [4] с предложением признать утратившим силу пп. 3 п. 1 ст. 39.28 ЗК РФ[1], допускающий перераспределение земель и (или) земельных участков, при условии, что площадь земельных участков, находящихся в собственности граждан, увеличивается в результате этого перераспределения не более чем до установленных предельных максимальных размеров земельных участков.
Представляется целесообразным учесть исключительный подход законодателя на текущий год, закрепивший, что особенности правового регулирования земельных отношений в 2022 году, в том числе, по возникающим вопросам перераспределения земли согласно ст. 20 Федерального закона от 25.10.2001 № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации»[5], установлены в значительной мере федеральными законами. А также, на наш взгляд, некоторые тенденции отражены в практике Конституционного Суда Российской Федерации (далее - Конституционный Суд РФ) и Верховного Суда Российской Федерации (далее - Верховный Суд РФ).
В качестве интересного обстоятельства, заслуживающего особого внимания, следует отметить все чаще встречаемую судебную практику с указанием на обязанность органов местного самоуправления утвердить схему расположения земельного участка или земельных участков на кадастровом плане территории и заключить соглашение о перераспределении земли. При этом согласно постановлению Пленума Верховного суда РФ от 19.12.2003 г. № 23 «О судебном решении» решение является законным в том случае, когда оно принято при точном соблюдении норм процессуального права и в полном соответствии с нормами материального права, которые подлежат применению к данному правоотношению, или основано на применении в необходимых случаях аналогии закона или аналогии права[6]. Продолжая исследование, следует упомянуть ст. 10 Конституции РФ, устанавливающую, что государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны[2]. С учетом того обстоятельства, что принятие решения об утверждении схемы расположения земельного участка на кадастровом плане территории и заключении соглашения о перераспределении земли относятся к компетенции исполнительных органов власти, суды не вправе подменять деятельность органов законодательной и исполнительной власти, так как иное означало бы нарушение закрепленного Конституцией РФ принципа разделения властей, самостоятельности отдельных уполномоченных органов (ст. 10 и ст. 132 Конституции РФ)[2].
Можно безусловно утверждать, что новеллы федерального законодательства в свете активно реформируемого правового пространства России отражены в Федеральном законе от 21.12.2021 № 414-ФЗ «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации» (далее - ФЗ № 414-ФЗ)[7]. Положениями ст. 1 ФЗ № 414-ФЗ установлено, что в соответствии с Конституцией РФ органы государственной власти, иные государственные органы, органы местного самоуправления в их совокупности входят в единую систему публичной власти в Российской Федерации и осуществляют взаимодействие для наиболее эффективного решения задач в интересах населения, проживающего на соответствующей территории, с разделением государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную [7].
Вместе с тем в контексте изучаемой нами проблематики и реализации гарантий устойчивого развития территории уместно будет, на наш взгляд, упомянуть, что положениями ст. 2 ЗК РФ регламентировано, что земельное законодательство состоит из ЗК РФ, федеральных законов и принимаемых в соответствии с ними законов субъектов Российской Федерации. Нормы земельного права, содержащиеся в других федеральных законах, законах субъектов Российской Федерации, должны соответствовать ЗК РФ[4], земельные отношения также регулируются подзаконными актами, принятыми уполномоченными органами в пределах их компетенции. На основании вышеупомянутого мы приходим к выводу, на уровне регионального законодательства субъекты Российской Федерации могут фактически только конкретизировать реализацию норм федерального законодательства или регулировать те правоотношения, которые напрямую не затронуты на федеральном уровне. Согласно нормативным положениям субъекты Российской Федерации также не вправе устанавливать собственную систему принципов.
Сущностным и системообразующим элементом механизма реализации права собственности в земельной сфере является перечень принципов земельного законодательства. Целесообразно, на наш взгляд, учитывать, что особое место в системе принципов земельного законодательства занимает п. 2 ст. 1 ЗК РФ, устанавливающий, что федеральными законами могут быть установлены и другие принципы земельного законодательства, не противоречащие установленным п. 1 ст. 1 ЗК РФ принципам [4]. Поддержим точку зрения, что сравнительный анализ содержания других статей ЗК РФ позволяет сформулировать ряд принципов земельного права, так или иначе нашедших также отражение в других актах земельного законодательства и в юридической литературе по этому вопросу[8].
В реальности на современном этапе вышеназванный вопрос разрешен также нормами законодательства о градостроительной деятельности, но эффективность этого решения остается низкой из-за его ограниченного понимания не только населением, но и некоторыми представителями органов публичной власти. Несомненно, что первостепенно необходим не только действенный механизм правового регулирования,
но и его однозначное применение, что позволит исключить все чаще упоминаемое сомнительное и необъяснимое в юриспруденции явление «техника юридического чтения».
В целях проведения оценки необходимости внесения изменений в положения федерального законодательства, регулирующего правоотношения по вопросам использования земель и земельных участков общего пользования, представляет интерес системный анализ п. 12 ст. 85 ЗК РФ[4]. Трудно согласиться с мнением, что возникновение прав собственности на хаотично образуемые земельные участки и стихийные необоснованные изменения в документы градостроительного зонирования предусмотрены законом, в том числе пп. 3 п. 1 ст. 39.28 ЗК РФ, который из-за сложившейся в реальности неперспективной ситуации в предшествующих исследованиях мы предлагали признать утратившим силу[1].
Обращаясь к анализу ст. 2 Градостроительного кодекса Российской Федерации от 29.12.2004 № 190-ФЗ (далее - ГрК РФ) отметим, что, в первую очередь, законодательство о градостроительной деятельности и изданные в соответствии с ним нормативные правовые акты основываются, в том числе, на принципе обеспечения комплексного и устойчивого развития территории на основе территориального планирования, градостроительного зонирования и планировки территории, а также обеспечения сбалансированного учета экологических, экономических, социальных и иных факторов при осуществлении градостроительной деятельности [10]. Следуя указанной логике, мы должны признать, что данные положения нашли отражение в п. 2 ст. 11.10 ЗК РФ, предусматривающим, что подготовка схемы расположения земельного участка осуществляется с учетом утвержденных документов территориального планирования, правил землепользования и застройки, проекта планировки территории, землеустроительной документации, положения об особо охраняемой природной территории, наличия зон с особыми условиями использования территорий, земельных участков общего пользования, территорий общего пользования, красных линий, местоположения границ земельных участков, местоположения зданий, сооружений (в том числе размещение которых предусмотрено государственными программами Российской Федерации, государственными программами субъекта Российской Федерации, адресными инвестиционными программами), объектов незавершенного строительства[4]. В то же время как п. 23 и п. 27 ст. 1 ГрК РФ указывают суть программ комплексного развития систем коммунальной и транспортной инфраструктур поселения, городского округа, обеспечивающих сбалансированное и перспективное развитие муниципального образования на долгосрочный период [10].
Уместно отметить, что адаптация существующих инженерных сетей под нужды будущих поколений представляет собой организационно-сложную задачу, поскольку не должна нарушать текущие ресурсообеспеченность и свободу передвижения, и может быть обеспечена надлежащим образом только путем обдуманных решений органов публичной власти в земельной и градостроительной сферах, а также разработки стратегий социально-экономического и пространственного развития с сохранением параметров планируемого развития территорий. Кроме того, п. 2 ч. 2 ст. 36 ГрК РФ устанавливает, что градостроительные регламенты, определяющие правовой режим, устанавливаются, в том числе, с учетом возможности сочетания в пределах одной территориальной зоны различных видов существующего и планируемого использования земельных участков и объектов капитального строительства. Систематическое толкование положений п. п. 2, 5, 6, 7, 8 ст. 1, п. п. 1, 2 ч. 1 ст. 34, ст. 35 ГрК РФ свидетельствует, что установление территориальных зон конкретизирует положения документов территориального планирования в целях установления правового режима использования земельных участков, не изменяя при этом параметры планируемого развития территорий, предусмотренных для соответствующей функциональной зоны[10].
Поэтому весьма актуальным становится вопрос о вторичности документов градостроительного зонирования и однозначного следования их положений документам территориального планирования всех уровней. Поддерживая и приветствуя точку зрения законодателя, хотелось бы в ее обоснование привести мнение О.С. Колбасова, который считает, что право как регулятор человеческого поведения тем эффективнее выполняет свою роль, чем более верно концептуально и лингвистически выражены его констатации, предписания, дозволения и запреты [11]. Однако, на практике хаотично вносимые изменения в правила землепользования и застройки на основании поступивших в уполномоченный орган инициатив третьих лиц, не подтверждают соблюдения вышеназванных требований закона.
Вопреки буквальному прочтению норм ГрК РФ уполномоченные органы власти несколько раз в год вносят изменения в упомянутый ранее документ. Выскажем мнение, что вышеназванные нами императивные веления адресованы, прежде всего, представителям органов публичной власти при принятии решений и являются гарантией создания оправданной градостроительной концепции и сплошного стабильного фронта застройки, обеспечивающих жизнестойкость населенного пункта в долгосрочной перспективе, более оперативные и менее затратные корректировки физически и морально устаревших объектов недвижимости и территорий, находящихся в хороших и адекватных локациях, возможную оптимальную реализацию в перспективе, с учетом реального состояния бюджетов бюджетной системы Российской Федерации по ограниченной возможности освоения новых территории и колоссальных вложений по формированию «с чистого листа» транспортной, инженерной и социальной инфраструктур.
В связи с чем следующим немаловажным вопросом является изучение возможности и надлежащего обоснования внесения изменений в документы территориального планирования. Согласно ч. 6 ст. 9 подготовка документов территориального планирования осуществляется с учетом положений о территориальном планировании, содержащихся в документах территориального планирования иных порогов. Именно в этой части на практике, как правило, рассматриваются только инициативы и предложения заинтересованных лиц без учета установленных законом требований. В частности, ч. 3ст. 24 ГрК РФ регламентирует, что подготовка проекта генерального плана осуществляется в соответствии с требованиями ст. 9 ГрК РФ и с учетом, не только заключения о результатах общественных обсуждений или публичных слушаний по проекту генерального плана и предложений заинтересованных лиц, но и в первую очередь, региональных и местных нормативов градостроительного проектирования, что на практике остается без учета и внимания должностных лиц.
Действующие земельное и градостроительное законодательство и системный анализ правовых норм позволяет нам предложить законопроект «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации». Внести в Земельный кодекс Российской Федерации следующие изменения: 1) пункт 1 статьи 3 дополнить абзацем 2 следующего содержания: К земельным отношениям применяется законодательство о градостроительной деятельности, если эти отношения не урегулированы земельным законодательством; 2) в пункте 12 статьи 85 слова «Земельные участки общего пользования, занятые» заменить словами «Земли и земельные участки общего пользования, занятые существующими и планируемыми для размещения».
Учитывая значимость вышеизложенного, полагаем, что российскому законодателю с целью создания перспективной платформы в интересах настоящего и будущего поколений надлежит выделить обоснованный и тщательно продуманный механизм правового регулирования земельных и градостроительных отношений во взаимосвязи, учитывая особенности их развития на текущий период и в долгосрочной перспективе. По нашему мнению, с целью исключения сомнительного применения закона и поддержания правопорядка, надлежащего регулирования и однозначного применения закона новеллы должны найти отражение в утрированной правовой регламентации. Обобщая вышеизложенное, констатируем, что подобный подход и предложенные изменения необходимы для согласования государственных, общественных и частных интересов на текущий период и в долгосрочной перспективе.
Библиогра фия:
1. Тулупова Ю. Г. Правовые реалии и тенденции развития земельного законодательства в 2022 году // ПРАВО И ГОСУДАРСТВО: теория и практика. - 2022. - № 4. - С. 140-143.
2. Конституция Российской Федерации, принятая всенародным голосованием 12.12.1993 с изменениями, одобренными в ходе общероссийского голосования 01.07.2020 [Электронный ресурс] // Режим доступа: URL: http://kremlin.ru/acts/constitution - (Дата обращения 30.11.2022 г.).
3. Закон Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации от 14 марта 2020 г. № 1 -ФКЗ «О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти» [Электронный ресурс] // Режим доступа: URL: http://pravo.gov.ru/proxy/ips/?docbody=&firstDoc=1&lastDoc=1 &nd=102693962 - (Дата обращения 30.11.2022 г.).
4. Земельный кодекс Российской Федерации от 25.10.2001 № 136-Фз [Электронный ресурс] // Режим доступа: URL: http://pravo.gov.ru/proxy/ips/?docbody=&nd=102073184 - (Дата обращения 30.11.2022 г.).
5. Федеральный закон от 25.10.2001 N 137-ФЗ (ред. от 05.12.2022) «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» [Электронный ресурс] // Режим доступа: URL: http://pravo.gov.ru/proxy/ips/?docbody=&nd=102073185 - (Дата обращения 30.11.2022 г.).
6. Постановление Пленума Верховного суда РФ от 19.12.2003 г. № 23 «О судебном решении» // Режим доступа: URL: https://sudact.ru/law/postanovlenie-plenuma-verkhovnogo-suda-rf-ot-19122003/ - (Дата обращения 30.11.2022 г.).
7. Федеральный закон от 21.12.2021 № 414-ФЗ «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации» [Электронный ресурс] // Режим доступа: URL: http://pravo.gov.ru/proxy/ips/?docbody=&firstDoc=1&lastDoc=1&nd=602663034 - (Дата обращения 30.11.2022 г.).
8. Конституционно-правовое регулирование земельных отношений в Российской Федерации: Монография (Аверьянова Н.Н.) (под ред. Г.Н. Комко-вой) ("Юстицинформ", 2017) С. 4
9. Волков Г.А. Принципы земельного права России. М.: Городец, 2005. С. 65; Жариков Ю.Г. Земельное право России. М.: Кнорус, 2006. С. 13.
10. Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29.12.2004 № 190-ФЗ [Электронный ресурс] // Режим доступа: URL: http://pravo.gov.ru/proxy/ips/?docbody&nd=102090643 - (Дата обращения 30.11.2022 г.).
11. Колбасов О.С. Терминологические блуждания в экологии // Государство и право. 1999. № 10. С. 27.
References:
1. Tulupova Yu. G. Legal realities and trends in the development of land legislation in 2022 // LAW AND THE STATE: theory and practice. - 2022. - No. 4. - pp. 140143.
2. The Constitution of the Russian Federation, adopted by popular vote on 12.12.1993 with amendments approved during the All-Russian vote on 01.07.2020 [Electronic resource] // Access mode: URL: http://kremlin.ru/acts/constitution - (Accessed 30.11.2022).
3. The Law of the Russian Federation on the Amendment to the Constitution of the Russian Federation dated March 14, 2020 No. 1 -FKZ "On improving the regulation of certain issues of the organization and functioning of public power" [Electronic resource] // Access mode: URL: http://pravo.gov.ru/proxy/ips/?docbody=&firstDoc=1&lastDoc=1 &nd=102693962 - (Accessed 30.11.2022).
4. Land Code of the Russian Federation No. 136-FZ dated 25.10.2001 [Electronic resource] // Access mode: URL: http://pravo.gov.ru/proxy/ips/?docbody=&nd=102073184 - (Accessed 30.11.2022).
5. Federal Law No. 137-FZ of 25.10.2001 (as amended on 05.12.2022) "On the Entry into Force of the Land Code of the Russian Federation" [Electronic resource] // Access mode: URL: http://pravo.gov.ru/proxy/ips/?docbody=&nd=102073185 - (Date of appeal 30.11.2022).
6. Resolution of the Plenum of the Supreme Court of the Russian Federation dated 19.12.2003 No. 23 "On the court decision" // Access mode: URL: https://sudact.ru/law/postanovlenie-plenuma-verkhovnogo-suda-rf-ot-19122003 / - (Accessed 30.11.2022).
7. Federal Law No. 414-FZ of 12/21/2021 "On the General Principles of the Organization of Public Power in the Subjects of the Russian Federation" [Electronic resource] // Access mode: URL: http://pravo.gov.ru/proxy/ips/?docbody=&firstDoc=1&lastDoc=1&nd=602663034 - (Accessed 30.11.2022).
8. Constitutional and legal regulation of land relations in the Russian Federation: Monograph (Averyanova N.N.) (edited by G.N. Komkova) (Justicinform, 2017) p. 4
9. Volkov G.A. Principles of Land Law of Russia. M.: Gorodets, 2005. P. 65; Zharikov Yu.G. Land law of Russia. M.: Knorus, 2006. P. 13.
10. Town-Planning Code of the Russian Federation No. 190-FZ dated 29.12.2004 [Electronic resource] // Access mode: URL: http://pravo.gov.ru/proxy/ips/?docbody&nd=102090643 - (Accessed 30.11.2022).
11. Kolbasov O.S. Terminological wanderings in ecology // State and Law. 1999. No. 10. p. 27.
