ПРАВОВЫЕ РЕАЛИИ И ТЕНДЕНЦИИ РАЗВИТИЯ ЗЕМЕЛЬНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА В 2022 ГОДУ Текст научной статьи по специальности «Право»

DOI 10.47643/1815-1337_2022_4_140 УДК 349.4

ПРАВОВЫЕ РЕАЛИИ И ТЕНДЕНЦИИ РАЗВИТИЯ ЗЕМЕЛЬНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА В 2022 ГОДУ Legal realities and development trends of the land legislation in 2022

ТУЛУПОВА Юлия Геннадьевна,

кандидат юридических наук, главный специалист отдела архитектуры и градостроительства, отдел архитектуры и градостроительства управления по имуществу и градостроительству Администрации муниципального образования, Оренбургский район, Оренбургская область. 460000, Россия, Оренбургская обл., г. Оренбург, ул. Степана Разина, 211. E-mail: y.tu7@mail.ru;

TULUPOVA Yulia Gennadievna,

Candidate of Legal Sciences, Chief Specialist of the Department of Architecture and Urban Planning, Department of Architecture and Urban Planning of the Property and Urban Planning Administration Municipal administration, Orenburg district, Orenburg region. 460000, Russia, Orenburg region, Orenburg, Stepan Razin str., 211. E-mail: y.tu7@mail.ru

Краткая аннотация: В статье освещены проблемные вопросы, связанные с перераспределением земель и (или) земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности и земельных участков, находящихся в частной собственности. Автор констатирует, что правовыми нормами во взаимосвязи установлено, что самостоятельным основанием для отказа в перераспределении земель и (или) земельных участков является нарушение любых требований, установленных Земельным кодексом Российской Федерации и другими законами. В исследовании обращается внимание на разницу между сущностью понятий «территория общего пользования» и «земли общего пользования», последние в соответствии с п. 12 ст. 85 ЗК РФ не подлежат приватизации. Автор впервые предлагает законопроект «О внесении изменений в п. 1 ст. 39.28 Земельного кодекса Российской Федерации» следующего содержания «Статья 1. 1) подпункт третий признать утратившим силу.».

Abstract: The article highlights problem questions about redistribution of state-owned land and land plots or land plots in municipal ownership and land plots in private ownership. The author states that legal norms in interconnection establish separate grounds for refusal in redistribution of state-owned land and land plots or land plots in municipal ownership and land plots in private ownership for any violation of the law established by the Land code of the Russian Federation and other laws. The study focuses on the difference between essence of concepts "common area" and "land common use", the last are not subject to privatization in accordance with section 12 of article 85 LC RF. At the first time the author offers attention to the legislative proposal "About amending in the section 1 of the article 39.28 LC RF following "Article 1. 1) subparagraph 3 has been repealed".

Ключевые слова: образование земельных участков, возникновение прав на землю, проект межевания территории, конкурентные процедуры, территория общего пользования, земли общего пользования.

Keywords: formation of land plots, emergence of land rights, the land surveying project, competitive procedures, common area, land common use.

Дата направления статьи в редакцию: 16.04.2022

Современное земельное законодательство занимает существенное положение в части активно реформируемого диапазона современной правовой системы Российской Федерации. При этом возникновение прав на землю по-прежнему остается актуальной и востребованной темой для изучения, базирующейся на отношениях, требующих дифференцированного нормативного правового регулирования в рамках отрасли российского земельного права при тесном взаимодействии с нормами иных отраслей российского права. На сегодняшний день глубинная структура правового феномена перераспределения земель и (или) земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и земельных участков, находящихся в частной собственности, все больше привлекает внимание в научном мире. Безусловно, правовые проблемы, организационные и правоприменительные аспекты подтверждают необходимость актуализации и корректировки отдельных норм российского права. Представляется, что именно изучаемые отношения обладают некоторой спецификой при применении земельного законодательства, поскольку, во-первых, глава I.1 Земельного кодекса Российской Федерации от 25.10.2001 г. № 136-Ф3 (далее - ЗК РФ) [1] предусматривает перераспределение земельных участков как один из способов образования земельных участков, а, с другой стороны, глава V.4 ЗК РФ относит перераспределение земель и (или) земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, между собой и таких земель и (или) земельных участков и земельных участков, находящихся в частной собственности, к одному из способов возникновения прав на землю, следующих за главой V ЗК РФ [1].

Вместе с тем согласно абз. 2 п. 1 ст. 11.7 ЗК РФ при перераспределении земель и земельного участка существование исходного земельного участка прекращается и образуется новый земельный участок. В то же время при перераспределении земельных участков, находящихся в частной собственности, у их собственников возникает право собственности на соответствующие образуемые земельные участки в соответствии с соглашениями об образовании земельных участков между такими собственниками и уполномоченным органом. При этом п. 3 ст. 11. 7 ЗК РФ устанавливает, что перераспределение земель и (или) земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, между собой и таких земель и (или) земельных участков и земельных участков, находящихся в частной собственности, осуществляется в случаях и порядке, которые предусмотрены главой V.4 Особенной части ЗК РФ [1]. Подобное всеобъемлющее отношение законодателя к институту перераспределения земельных участков и земель, на наш взгляд, заслуживает особого внимания, что подтверждается многочисленными исследованиями теоретиков права и неоднозначной судебной практикой.

На наш взгляд, в целях эффективного распоряжения земельными участками с учетом актуальности и значимости вопроса их предо-

ставления, т.е. фактической реализации полномочий собственника по распоряжению земельными ресурсами, государственная собственность на которые не разграничена, автором выявлены нижеследующие обстоятельства, послужившие основанием для проведения настоящего исследования.

Следует отметить, что правовое регулирование, установленное главой У.4 ЗК РФ, по вопросам перераспределения земель и (или) земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, между собой и таких земель и (или) земельных участков и земельных участков, находящихся в частной собственности, введено Федеральным законом от 23.06.2014 г. № 171-ФЗ «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» [2], и, в первую очередь, ориентировано на перераспределение земель и (или) земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, между собой. Между тем повторим неоднократно высказанное ранее плеядой теоретиков мнение, что вопросы перераспределения земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и земельных участков, находящихся в частной собственности, стало предметом регулирования в исключительных случаях, с предварительным обязательным проведением общественных обсуждений или публичных слушаний при утверждении проекта межевания территории в целях соблюдения права человека на благоприятные условия жизнедеятельности, прав и законных интересов правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства.

В контексте изучаемого нами вопроса и особой значимости прав человека и гражданина для повышения социально-эконмического благополучия и стабильности в государстве, выделим предметом исследования перераспределение земель и (или) земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и земельных участков, находящихся в собственности граждан и предназначенных для ведения личного подсобного хозяйства, огородничества, садоводства, индивидуального жилищного строительства.

Поставленный нами вопрос неоднократно решался в правоприменительной практике. Отметим, что без единообразия и последовательности законодателя поддерживать на желаемом уровне экономику невозможно, ввиду чего ее стабильность ориентирована на повсеместное оправданное правовое регулирование, в том числе, в земельной сфере.

Согласно единой позиции федеральных органов исполнительной власти, уполномоченных на выработку государственной политики и нормативно-правовое регулирование в сфере исследуемых отношений на разных этапах, изложенной в письме Росреестра России от 19.09.2018 г. №14-09458-ГЕ/18 «О перераспределении земель и нескольких земельных участков» (вместе с письмом Росреестра от 16.07.2018 г. № 14 -07286-ГЕ/18, письмом Минэкономразвития России от 24.08.2018 г. № Д23и-4640 «О перераспределении земель и нескольких земельных участков») [3], перераспределение земель или земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и земельных участков, находящихся в частной собственности, и предоставление земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности либо образуемых из земель или земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, регулируется разными главами ЗК РФ. Такое разделение было введено не только в связи с разным порядком осуществления указанных процедур, но и в связи с тем, что перераспределение земель или земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и земельных участков, находящихся в частной собственности, не должно приводить к значительному увеличению площади земельного участка, находящегося в частной собственности, а призвано помочь устранить недостатки в землепользовании. В этом случае увеличение площади земельного участка является лишь побочным следствием, а не целью перераспределения. Иное толкование положений ЗК РФ о перераспределении земель или земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и земельных участков, находящихся в частной собственности, обесценивает требования ЗК РФ о предоставлении земельных участков на торгах [3].

При этом заметим, что в силу особой значимости земельных ресурсов произвольная передача земель (земельного участка) без проведения торгов ЗК РФ не предусмотрена.

Необходимо констатировать, что в условиях системного кризиса российского общества важное значение приобретает обеспечение стабильности и надежности правового регулирования. Учеными неоднократно отмечалось, что для решения вопроса о правомерности перераспределения земельных участков необходимо не только установить наличие оснований для перераспределения, указанных в п. 1 ст. 39.28 ЗК РФ, но и отсутствие оснований для отказа, перечисленных в п. 9 ст. 39.29 ЗК РФ [1]. Так, на основании пп. 11 п. 9 ст. 39.29 ЗК РФ уполномоченный орган принимает решение об отказе в заключении соглашения о перераспределении земельных участков в случае, если имеются основания для отказа в утверждении схемы расположения земельного участка, предусмотренные п. 16 ст. 11.10 ЗК РФ. Согласно пп. 3 п. 16 ст. 11.10 ЗК РФ основанием для отказа в утверждении схемы расположения земельного участка является, в том числе, разработка схемы расположения земельного участка с нарушением предусмотренных ст. 11.9 ЗК РФ требований к образуемым земельным участкам. В свою очередь, п. 6 ст. 11.9 ЗК РФ устанавливает, что образование земельных участков не должно приводить к вклиниванию, вкрапливанию, изломанности границ, чересполосице, невозможности размещения объектов недвижимости и другим препятствующим рациональному использованию и охране земель недостаткам, а также нарушать требования, установленные ЗК РФ, другими федеральными законами [1]. Кроме того, пп. 12 п. 9 ст. 39.29 ЗК РФ в качестве самостоятельного основания для принятия решение об отказе в заключении соглашения о перераспределении земельных участков при их наличии, устанавливает, что приложенная к заявлению о перераспределении земельных участков схема расположения земельного участка не должна быть разработана с нарушением требований к образуемым земельным участкам [1].

Несомненно, что правовыми нормами во взаимосвязи регламентировано, что нарушение любых требований, установленных ЗК РФ, другими федеральными законами является основанием для принятия решение об отказе в заключении соглашения о перераспределении. Необходимо подчеркнуть, что права за земельные участки приобретаются гражданами в общем порядке и не могут нарушать или ограничивать права

неопределенного круга лиц. При этом планируемые правообладателями действия по потенциальному перераспределению распространяются, как правило, на земельные участки, имеющие уточненную площадь, четкие границы и принадлежащие им на праве собственности с внесением сведений в ЕГРН.

По нашему мнению, представляет уместный интерес регламентация прав собственников земельных участков на использование земельных участков, установленная ст. 40 ЗК РФ [1]. Однако, в то же время п. 3 ст. 3 ЗК РФ устанавливает, что имущественные отношения по владению, пользованию и распоряжению земельными участками, а также по совершению сделок с ними регулируются гражданским законодательством, устанавливающим необходимость защиты законных интересов неограниченного круга лиц, в том числе, путем проведения конкурентных процедур по вопросам приобретения прав. Законом не установлено ограничение конкуренции в результате необоснованного отсутствия конкурсных процедур по предоставлению земельных участков в собственность в предусмотренных случаях. По нашему мнению, в случаях отказа в рамках предоставления муниципальных услуг по вопросам перераспределения земельных участков на основании необоснованных обращений заявителей, права таких граждан и неограниченного круга лиц на свободное владение, пользование и распоряжение земельными участками не нарушаются. Кроме того, со стороны уполномоченных органов не создаются препятствия к их добросовестному осуществлению.

В контексте рассмотрения изучаемого вопроса актуальным является изучение правоприменительной практики, в частности, в Оренбургской области. На наш взгляд, в исследуемой области отношений суды в некоторых случаях неправильно применяют и истолковал нормы материального права, регулирующие спорные отношения.

Для приоритета закона большое значение имеет законодательство о градостроительной деятельности, одним из принципов которого является обеспечение комплексного и устойчивого развития территории на основе территориального планирования, градостроительного зонирования и планировки территории. Согласно ч. 1 ст. 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации от 29.12.2004 № 190-ФЗ (далее - ГрК РФ) территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований [4]. Генеральный план является документом территориального планирования муниципального образования и утверждаются на срок не менее чем двадцать лет [4]. Тем самым подготовка генерального плана направлена не только на отражение существующей территории, но и на планируемое развитие этой территории, в то время как п. 8 ст. 1 ГрК РФ устанавливает, что правила землепользования и застройки являются документом градостроительного зонирования, в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений относительно текущих и фактических обстоятельств [4].

На наш взгляд, заслуживает внимание апелляционное определение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда РФ от 25.05.2017 г. № 83-АПГ17-7 [5]. Судебные органы отклонили доводы административных истцов о противоречии оспариваемой части Генерального плана города Брянска положениям ст. 209 Гражданского кодекса Российской Федерации, поскольку Генеральный план города Брянска в оспариваемой части не содержит положений, ограничивающих права административных истцов, как правообладателей спорных земельных участков. При этом Судебная коллегия учитывает правовые позиции Европейского Суда по правам человека, согласно которым политика городского планирования, обустройства территории предоставляет государству более широкую свободу усмотрения, чем это имеет место при регулировании исключительно гражданских прав, в частности, посредством контролирования правового режима собственности в целях публичной пользы и всеобщего интереса [5].

Вместе с тем, исходя из опыта работы по предоставлению муниципальных услуг в исследуемой области общественных отношений, считаем необходимым обратить внимание, что п. 12 ст. 1 ГрК РФ содержит легальное определение и понимает под территориями общего пользования территории, которыми беспрепятственно пользуется неограниченный круг лиц (в том числе площади, улицы, проезды, набережные, береговые полосы водных объектов общего пользования, скверы, бульвары) [4]. В свою очередь, п. 12 ст. 85 ЗК РФ регламентирует, что земельные участки общего пользования, занятые площадями, улицами, проездами, автомобильными дорогами, набережными, скверами, бульварами, водными объектами, пляжами и другими объектами, могут включаться в состав различных территориальных зон и не подлежат приватизации [1]. Как следствие, мы приходим к выводу, что законодатель различает такие понятия как «территория общего пользования» и «земельные участки общего пользования», а также устанавливает невозможность возмездного отчуждения последних в собственность физических и (или) юридических лиц. Однако, спорные отношения в рамках исследуемой сферы регулируются нормами ЗК РФ и земельным законодательством. В связи с чем, мы приходим к глубокому убеждению, что возможность перераспределения земель и земельных участков общего пользования законом не предусмотрена.

На основании проведенного анализа некоторых правовых положений и правоприменительной практики можно констатировать, что некоторые положения ЗК РФ нуждаются в доработке и требуют исключительной регламентации. С нашей точки зрения, пп. 2 п. 1 ст. 39.28 ЗК РФ включает в полной мере конкретные условия для перераспределения земельных участков независимо от целевого назначения и вида разрешенного использования.

С нашей точки зрения, в случае отмены пп. 3 п. 1 ст. 39.28 ЗК РФ, устанавливающего специальное регулирование для земельных участков, находящихся в собственности граждан и предназначенных для ведения личного подсобного хозяйства, огородничества, садоводства, индивидуального жилищного строительства, пп. 2 п. 1 ст. 39.28 ЗК РФ станет в глобальном отношении эффективной нормой права, учитывая

значимость и потенциально всеобъемлющее влияние на распространение обоснованного регулирования только с учетом утвержденного проекта межевания территории на практике.

В то же время учитывая непрерывно формирующейся в России рынок недвижимости, как совокупность социально-экономических и правовых отношений, возникающих и функционирующих в земельной сфере, выйдем с инициативой по предоставлению вниманию читателя проекта Федерального закона «О внесении изменений в статью 39.28 Земельного кодекса Российской Федерации», и изложением его в следующей редакции: «Статья 1. Внести в пункт 1 статьи 39.28 Земельного кодекса Российской Федерации следующие изменения: 1) подпункт третий признать утратившим силу.».

Подводя итог вышеизложенному, сопоставив фактическую ситуацию с проводимыми земельными и градостроительными реформами современной России, можно сделать вывод, что в оперативном порядке необходимо проработать отдельные вопросы и актуализировать некоторые положения ЗК РФ относительно перераспределения земель и земельных участков, находящихся в государственной или муниципальн ой собственности и земельных участков, находящихся в частной собственности., с учетом ст. 20 Федерального закона от 25 октября 2001 года № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» [6], регламентирующей, что особенности регулирования земельных отношений в 2022 году устанавливаются федеральными законами, а также положений Федерального закона от 14.03.2022 г. № 58 -ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»[7], Постановления Правительства РФ от 09.04.2022 г. № 629 «Об особенностях регулирования земельных отношений в Российской Федерации в 2022 году»[8].

Библиогра фия:

1. Земельный кодекс Российской Федерации от 25.10.2001 г. № 136-ФЭ - [Электронный ресурс] // Режим доступа: URL: https://pravo.gov.ru/proxy/ips/?docbody=&nd=102073184 - (Дата обращения: 15.04.2022 г.).

2. Федеральный закон от 23.06.2014 г. № 171-ФЗ «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации». - [Электронный ресурс] // Режим доступа: URL: http://kremlin.ru/acts/bank/38627 - (Дата обращения: 15.04.2022 г.).

3. Письмо Росреестра России от 19.09.2018 г. №14-09458-ГЕ/18 «О перераспределении земель и нескольких земельных участков» (вместе с письмом Росреестра от 16.07.2018 г. № 14-07286-ГЕ/18, письмом Минэкономразвития России от 24.08.2018 г. № Д23и-4640 «О перераспределении земель и нескольких земельных участков» - [Электронный ресурс] // Режим доступа: URL: https://legalacts.ru/doc/pismo-rosreestra-rossii-ot-19092018-n-14-09458-ge18-o-pereraspredelenii/ - (Дата обращения: 15.04.2022 г.).

4. Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29.12.2004 № 190-ФЗ - [Электронный ресурс] // Режим доступа: URL: http://pravo.gov.ru/proxy/ips/?docbody&nd=102090643 - (Дата обращения: 15.04.2022 г.).

5. Апелляционное определение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда РФ от 25.05.2017 г. № 83-АПГ17-7 - [Электронный ресурс] // Режим доступа: URL: https://legalacts.ru/sud/apelliatsionnoe-opredelenie-verkhovnogo-suda-rf-ot-25052017-n-83-apg17-7/ - (Дата обращения: 15.04.2022 г.).

6. Федеральный закон от 25.10.2001 г. № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» - [Электронный ресурс] // Режим доступа: URL: http://www.kremlin.ru/acts/bank/17479 - (Дата обращения: 15.04.2022 г.).

7. Федеральный закон от 14.03.2022 г. № 58-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» - [Электронный ресурс] // Режим доступа: URL: http://publication.pravo.gov.ru/Document/View/0001202203140011 - (Дата обращения: 15.04.2022 г.).

8. Постановление Правительства РФ от 09.04.2022 г. № 629 «Об особенностях регулирования земельных отношений в Российской Федерации в 2022 году» - [Электронный ресурс] // Режим доступа: URL: http://publication.pravo.gov.ru/Document/View/0001202204120006 - (Дата обращения: 15.04.2022 г.).

References:

1. Land Code of the Russian Federation No. 136-FZ dated 25.10.2001 - [Electronic resource] // Access mode: URL: https://pravo.gov.ru/proxy/ips/?docbody=&nd=102073184 - (Date of application: 04/15/2022).

2. Federal Law No. 171-FZ dated 06/23/2014 "On Amendments to the Land Code of the Russian Federation and Certain Legislative Acts of the Russian Fed eration". -[Electronic resource] // Access mode: URL: http://kremlin.ru/acts/bank/38627 - (Date of application: 04/15/2022).

3. Letter of the Rosreestr of Russia dated 09/19/2018 No. 14-09458-GE/18 "On the redistribution of lands and several land plots" (together with the letter of the Rosreestr dated 07/16/2018 No. 14-07286-GE/18, letter of the Ministry of Economic Development of Russia dated 08/24/2018 No. D23i-4640 "On the Redistribution of lands and several land plots" - [Electronic resource] // Access mode: URL: https://legalacts.ru/doc/pismo-rosreestra-rossii-ot-19092018-n-14-09458-ge18-o-pereraspredelenii / - (Accessed: 04/15/2022).

4. Town-planning Code of the Russian Federation No. 190-FZ dated 29.12.2004 - [Electronic resource] // Access mode: URL: http://pravo.gov.ru/proxy/ips/?docbody&nd=102090643 - (Date of appeal: 04/15/2022).

5. Appeal Ruling of the Judicial Board for Administrative Cases of the Supreme Court of the Russian Federation dated 05/25/2017 No. 83-APG17-7 - [Electronic resource] // Access mode: URL: https://legalacts.ru/sud/apelliatsionnoe-opredelenie-verkhovnogo-suda-rf-ot-25052017-n-83-apg17-7 / - (Accessed: 04/15/2022).

6. Federal Law No. 137-Fz dated 25.10.2001 "On the Entry into Force of the Land Code of the Russian Federation" - [Electronic resource] // Access mode: URL: http://www.kremlin.ru/acts/bank/17479 - (Date of appeal: 15.04.2022).

7. Federal Law No. 58-FZ of 14.03.2022 "On Amendments to Certain Legislative Acts of the Russian Federation" - [Electronic resource] // Access mode: URL: http://publication.pravo.gov.ru/Document/View/0001202203140011 - (Date of application: 04/15/2022).

8. Decree of the Government of the Russian Federation of 09.04.2022 No. 629 "On the specifics of regulating land relations in the Russian Federation in 2022" - [Electronic resource] // Access mode: URL: http://publication.pravo.gov.ru/Document/View/0001202204120006 - (Date of application: 04/15/2022).