CC BY
161Земельное право; природоресурсное право; экологическое право; аграрное право
ПЕРЕРАСПРЕДЕЛЕНИЕ ЗЕМЕЛЬНЫХ УЧАСТКОВ: ОСОБЕННОСТИ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ И СУДЕБНАЯ ПРАКТИКА
ШИРОКОВ Кирилл Михайлович,
кандидат юридических наук, старший преподаватель кафедры земельного и экологического права ФГБОУ ВО «Российский государственный университет правосудия» (г. Москва). E-mail: shirokov_kirill@mail.ru
Краткая аннотация: В данной статье рассматриваются особенности перераспределения земельных участков как одной из форм образования земельных участков. Анализируются требования, предъявляемые земельным законодательством к перераспределению земельных участков с учетом особенностей судебной практики. Раскрывается порядок применения механизма перераспределения земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности и земельных участков, находящихся в частной собственности.
Abstract: This article discusses the features of the redistribution of land as a form of land formation. The requirements of land legislation for the redistribution of land plots are analyzed, taking into account the peculiarities of judicial practice. It's disclosed the procedure for applying the mechanism of redistribution of land plots that are in state or municipal ownership and land plots that are privately owned.
Ключевые слова: земельный участок, образование, перераспределение земельных участков, требование, соглашение.
Keywords: land plot, formation, redistribution of land plots, requirement, agreement.
Одной из форм образования земельных участков является их перераспределение, в результате которого согласно ст. 11.2 Земельного кодекса Российской Федерации [1] (далее - ЗК РФ) образуются несколько новых земельных участков, а исходные (преобразуемые) прекращают существование.
В обобщенном виде перераспределение можно охарактеризовать как совокупность действий, направленных на преобразование смежных земельных участков, осуществляемых на основании соглашения между правообладателями данных объектов, в результате которых образуются один или несколько других смежных земельных участков, но с иными индивидуализирующими признаками (площадью, границами) [2].
Согласно п. 2 ст. 11.2 ЗК РФ земельные участки, из которых при перераспределении образуются новые участки (исходные земельные участки), прекращают свое существование с даты государственной регистрации права собственности и иных вещных прав на все образуемые из них земельные участки. При этом, согласно п. 2 ст. 41 Федерального закона от 13.07.2015 № 218-ФЗ «О государственной регистрации недвижимости» [3] (далее - Закон о регистрации недвижимости) в случае образования двух и более земельных участков в результате перераспределения земельных участков государственный кадастровый учет и государственная регистрация прав осуществляются одновременно в отношении всех образуемых
земельных участков.
Исходя из анализа ст. 11.7 ЗК РФ и гл. У.4 ЗК РФ можно выделить следующие виды перераспределения земельных участков в зависимости от формы собственности: перераспределение земельных участков, находящихся в частной собственности; перераспределение земельных участков, находящихся в государственной и муниципальной собственности; перераспределение земельных участков, находящихся в публичной собственности (государственной или муниципальной) и частной собственности.
Анализирую судебную практику по вопросам перераспределения земельных участков, находящихся в частной собственности и перераспределения земельных участков, находящихся в публичной собственности и частной собственности можно выделить ряд особенностей применения механизма перераспределения.
Согласно пп. 6 п. 8 ст. 41 Закона о регистрации недвижимости основаниями для осуществления государственного кадастрового учета и государственной регистрации прав на преобразуемые земельные участки является соглашение или решение о перераспределении земельных участков (в том случае, если все земельные участки находятся в собственности одного лица). Несмотря на отсутствие регламентированного законодательством порядка подготовки и заключения соглашения о перераспределении земельных участков, на практике возникает не так много вопросов
к форме и содержанию данного рода соглашения. При этом, в правовой доктрине, указывается, что соглашение о перераспределении нельзя отнести не к одному из поименованных договоров гражданского законодательства, а представляет собой частное обязательство. Однако в Апелляционном определении Ростовского областного суда от 23.03.2016 по делу № 334685/2016 [4] указывается, что «соглашение о перераспределении заключается по правилам гражданского законодательства Российской Федерации. Текст соглашения может быть оформлен в виде отдельного договора, заключенного в письменной форме, либо содержаться в ином гражданско-правовом договоре (например, в договорах мены, дарения или купли-продажи земельных участков)». При этом, право собственности на образуемые в результате перераспределения новые земельные участки возникает у собственников исходных (преобразуемых) в соответствии с теми условиями, которые указанные собственники установят в соглашении об образовании земельных участков.
Некоторые трудности в правоприменении возникают в связи с реализацией требований ст. 11.9 ЗК РФ. Так, например, одним из требований, указанных в п. 7 ст. 11.9 ЗК РФ является требование о невозможности перераспределения земельных участков, границы которых пересекают границы территориальных зон. В соответствии с п.4 ст. 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации [5] (далее -ГрК РФ) границы территориальных зон устанавливаются на карте градостроительного зонирования, которая в свою очередь является составным разделом правил землепользования и застройки муниципального образования. Однако, в Апелляционном Определении Московского областного суда от 2 марта 2016 г. по делу № 33-5606/2016 [6] дается расширительное толкование п. 7 ст. 11.9 ЗК РФ о том, что границы образуемых земельных участков не могут пересекать также границы функциональных зон, предусмотренных Генеральным планом муниципального образования. Как указывается в решении суда «доводы в апелляционной жалобе Б. о том, что Генеральный план городского округа Долгопрудный, утвержденный Советом депутатов г. Долгопрудного от 30 июня 2004 г. № 70, был разработан и утвержден лишь на период до 2010 г., не может служить основанием для отмены решения суда. Данный документ не признавался утратившим силу, новый Генеральный план городского округа Долгопрудный не разработан. Иные документы
территориального планирования в городском округе отсутствуют».
В соответствии с п. 3 ст. 11.7 ЗК РФ перераспределение земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности и частной собственности регулируется специальной гл. V.4 ЗК РФ. Как указано в Определении Верховного Суда РФ от 10 апреля 2017 г. № 303-КГ17-2496 [7] «нормы главы V.4 ЗК РФ являются специальными по отношению к положениям пунктов 1 и 2 статьи 11.7 ЗК РФ, именно они обладают приоритетом и подлежат применению при разрешении спорных ситуаций».
Данной главой ЗК РФ предусмотрены случаи, основания перераспределения и порядок взаимодействия заинтересованного лица с уполномоченным органом государственной или муниципальной власти для осуществления перераспределения земельных участков.
При этом инициатором перераспределения может являться только физическое или юридическое лицо - собственник земельного участка в исключительных случаях, предусмотренных п. 1 ст. 39.28 ЗК РФ. Органы государственной или муниципальной власти не могут являться инициаторами принятия решения о перераспределении земельных участков, несмотря на наличие пп. 4 п. 1 ст. 39.28 ЗК РФ, когда инициатива, напротив, могла бы исходить и от публичных образований.
Перечень случаев, установленный п. 1 ст. 39.28 ЗК РФ, определяющий возможность осуществления перераспределение земельных участков из публичной собственности и частной собственности, носит исчерпывающий характер, что подтверждается пп. 1 п. 9 ст. 39.29 ЗК РФ.
Отдельные случаи перераспределения, предусмотренные пп. 2 и 3 п.1 ст. 39.28 ЗК РФ, в законодательстве не нашли должной конкретизации, и как следствие в правоприменении возникает ряд ошибок. Так, в Апелляционном определении Нижегородского областного суда от 25.01.2017 по делу № 33-865/2017 [8] установлено, что перераспределение земель государственной собственности и земельного участка, принадлежащего Ч.Е.М. и Б., в результате которого были приведены в соответствие границы земель общего пользования и границы земельного участка Ч.Е.М. и Б., после чего образовался новый земельный, площадь которого не превысила максимальных размеров земельных участков, подпадает под действие пп. 2 ч. 2 ст. 39.28 ЗК РФ, а вывод суда первой инстан-
Земельное право; природоресурсное право; экологическое
право; аграрное право
ции о том, что применительно к настоящему спору подлежат применению положения пп. 3 ч. 1 ст. 39.28 ЗК РФ является ошибочным, поскольку эта норма права предусматривает другой, самостоятельный случай перераспределения земель с участием земель государственной или муниципальной собственности.
Необходимо обратить внимание, что перераспределение земельных участков в случаях, указанных в пп.1 и 2 п.1 ст. 39.28 ЗК РФ возможно осуществить исключительно при наличии и в соответствии с утвержденным проектом межевания территории, а перераспределение земельных участков в случаях, предусмотренных пп.3 и 4 п.1 ст. 39.28 ЗК РФ, также при наличии и в соответствии с утвержденной схемой расположения земельного участка. Данный вывод подтверждается Определением Верховного Суда РФ от 31.03.2017 № 307-КГ17-2072 [9], Постановлением Арбитражного суда Северо-Западного округа от 14.12.2016 № Ф07-9684/2016 по делу № А13-1488/2016 [10], Постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 13.04.2017 № 15АП-4235/2017 по делу № А53-31076/2016 [11] в которых указано, в частности, что до утверждения для спорной территории проекта межевания не подлежит применению предусмотренный пп. 2 п. 1 ст. 39.28 ЗК РФ порядок перераспределения земель, а п. 3 ст. 39.28 ЗК РФ, допускающий использование при перераспределении схемы расположения земельного участка, подлежит применению к перераспределению земель и (или) земельных участков, указанных в пп. 3 и 4 пп. 1 ст. 39.28 ЗК РФ, которые предусматривают иные случаи перераспределения земель и не направлены на приведение границ земельных участков в соответствие с утвержденным проектом межевания территории. Расширительное толкование п. 3 ст. 39.28 ЗК РФ в данном случае недопустимо, поскольку оно противоречит буквальному толкованию пп. 2 п. 1 ст. 39.28 ЗК РФ.
Исходя из анализа стст. 39.28-39.29 ЗК РФ можно выделить следующие стадии перераспределения земельных участков, находящихся в публичной собственности и в частной собственности:
- обращение заинтересованного лица с заявлением о перераспределении земельных участков,
- принятие органом государственной или муниципальной власти одного из решений предусмотренных ст. 39.29 ЗК РФ (решение о возврате в случае, если заявление не соответствует требованиям п. 2 ст. 39.29 или не приложены необходимые документы, предусмотренные п. 3 ст. 39.29 ЗК РФ; решение об
утверждении схемы расположения земельного участка или решение о согласии на заключение соглашение о перераспределении земельных участков в соответствии с утвержденным проектом межевания; решения об отказе в заключении соглашения о перераспределении земельных участков при наличии оснований, указанных в п. 9 ст. 39.29 ЗК РФ),
- выполнение заинтересованным лицом кадастровых работ в целях государственного кадастрового учета земельных участков, которые образуются в результате перераспределения, и обращение с заявлением о государственном кадастровом учете таких земельных участков (согласно пп. 10 п. 5 ст. 14 ФЗ «О государственной регистрации недвижимости» в данном случае государственный кадастровый учет осуществляется без одновременной государственной регистрации прав на перераспределяемые земельные участки),
- направление заинтересованным лицом документов, удостоверяющих кадастровый учет перераспределяемых земельных участков, в уполномоченный орган государственной или муниципальной власти,
- подписание уполномоченным орган государственной или муниципальной власти и заинтересованным лицом соглашение о перераспределении земельных участков, находящихся в публичной собственности и в частной собственности.
Особый интерес вызывает стадия принятие органом государственной или муниципальной власти решения об отказе в заключении соглашения о перераспределении земельных участков при наличии оснований, указанных в п. 9 ст. 39.29 ЗК РФ и судебная практика, складывающиеся по данному вопросу.
В качестве примера, можно привести Апелляционное определение Тамбовского областного суда от 24.02.2016 по делу № 33-529/2016 [12], в котором уточняется, что согласно пп.2 п.9 ст. 39.29 ЗК РФ предоставление в письменной форме согласие на перераспределение земельных участков, обремененных правами третьих лиц, требуется исключительно от тех правообладателей, которые указаны в п. 4 ст. 11.2 ЗКРФ, при этом не учитывается мнение иных субъектов земельных отношений, в том числе правообладателей соседних земельных участков.
В Апелляционном определении Верховного суда Республики Башкортостан от 26.10.2016 по делу № 33а-21782/2016 [13] конкретизируется положения пп.3 п. 9 ст. 39.28 ЗК РФ о том, что факт отсутствия регистрации прав на здание, сооружения не является
основанием для отказа в перераспределение земельного участка.
Одним из противоречивых оснований отказа является, согласно пп. 9 п.9 ст.39.29 ЗК РФ, возможность образования самостоятельного земельного участка из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности. В Апелляционном определении Верховного суда республики Мордовии от 3 ноября 2016 г. по делу № 33а-2559/2016 [14] указывается, что согласно градостроительному регламенту, установленному Правилами землепользования и застройки городского округа Саранск, утвержденными решением Совета депутатов городского округа Саранск от 06 мая 2016 г. № 516 для территориальной зоны Ж4.2, возможно образование из испрашиваемого для перераспределения земельного участка площадью 172 кв. м самостоятельного земельного участка без нарушения требований, предусмотренных статьей 11.9 настоящего ЗК РФ, с соблюдением предельных минимальных размеров земельного участка, установленных в статье 11 Правил землепользования и застройки городского округа Саранск.
Так, например, в соответствии с требованиями вышеприведенных норм возможно образование земельного участка с условным видом разрешенного использования - связь, для размещения антенны сотовой радиорелейной и спутниковой связи; с условным видом разрешенного использования -коммунальное обслуживание, для размещения объектов (сетей, сооружений) инженерно-технического
Библиография:
1. Земельный кодекс Российской Федерации // СЗ РФ, 2001, № 44, ст. 4147.
2. Гряда Э.А. Правовая природа соглашения о перераспределении земельных участков // Юрист. 2013. N 18. С. 19 - 23.
3. Федеральный закон от 13.07.2015 № 218-ФЗ «О государственной регистрации недвижимости» // СЗ РФ, 2015, N 29 (часть I), ст. 4344.
4. Апелляционное определение Ростовского областного суда от 23.03.2016 по делу № 33-4685/2016 // СПС Консультант
плюс.
5. Градостроительный кодекс Российской Федерации // СЗ РФ, 2005, № 1 (часть 1), ст. 16.
6. Апелляционное определение Московского областного суда от 2 марта 2016 г. по делу № 33-5606/2016 // СПС Консультант Плюс.
7. Определение Верховного Суда РФ от 10 апреля 2017 г. № 303-КГ17-2496 // СПС Консультант Плюс.
8. Апелляционное определение Нижегородского областного суда от 25.01.2017 по делу № 33-865/2017 // СПС Консультант Плюс.
9. Определение Верховного Суда РФ от 31.03.2017 № 307-КГ17-2072 // СПС Консультант Плюс.
10. Постановление Арбитражного суда Северо-Западного округа от 14.12.2016 № Ф07-9684/2016 по делу № А13-148 // СПС Консультант Плюс.
11. Постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 13.04.2017 № 15АП-4235/2017 по делу № А53-31076/2016 // СПС Консультант Плюс.
12. Апелляционное определение Тамбовского областного суда от 24.02.2016 по делу № 33-529/2016 // СПС Консультант
Плюс.
13. Апелляционное определение Верховного суда Республики Башкортостан от 26.10.2016 по делу № 33а-21782/2016 // СПС Консультант Плюс.
14. Апелляционное определение Верховного суда республики Мордовии от 3 ноября 2016 г. по делу № 33а-2559/2016 // СПС Консультант Плюс.
обеспечения (газо-, тепло-, водо-, электрообеспечения; канализации и связи), для размещения которых требуются отдельные земельные участки). Для объектов (сооружений) инженерно-технического обеспечения, для которых требуется отдельный земельный участок, во всех территориальных зонах минимальный размер земельного участка не нормируется.
Исходя из вышеизложенного, учитывая, что градостроительный регламент для территориальной зоны Ж4.2, в которой расположен испрашиваемый для перераспределения земельный участок площадью 172 кв. м помимо основных видов разрешенного использования земельных участков предусматривает условные виды разрешенного использования земельных участков, не связанные с размещением на них объектов капитального строительства, в том числе объектов связи, коммунального обслуживания. Однако, это не исключает возможность образования самостоятельного земельного участка путем проведения публичных слушаний в соответствии со ст. 39 ГрК РФ с установлением условно разрешенного вида использования земельного участка.
Таким образом, подводя итог проведенному исследованию, можно сделать вывод, что перераспределение земельных участков является важной формой преобразования земельных участков, позволяющей, с одной стороны, урегулировать возможные споры относительно границ земельных участков, с другой стороны, изменить размеры земельных участков для более эффективного землепользования и решения частных или публичных задач.
