CC BY
84УДК 1
Потес Т.А.
Красноярский государственный аграрный университет
Мужайло Д.В.
Красноярский государственный аграрный университет
Власов В.А.
к.ю.н., доцент Красноярский государственный аграрный университет
ПЕРЕРАСПРЕДЕЛЕНИЕ ЗЕМЕЛЬ КАК ОДНА ИЗ ФУНКЦИЙ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ ЗЕМЕЛЬНЫМ ФОНДОМ: НЕКОТОРЫЕ ВОПРОСЫ ТЕОРИИ И ПРАКТИКИ
Аннотация: в статье рассматривается перераспределение земель как одна из функций Государственного управления земельным фондом.
Ключевые слова: земельный фонд, перераспределение земли, земля.
В настоящее время Российская Федерация стремится к совершенствованию национального законодательства, отвечающего современным потребностям общества, активно развивая и дополняя его. Но, как показывает практический опыт, в течение времени возникают проблемы, которые требуют особой специфики их разрешения. Одной из таких проблем являются вопросы, связанные с перераспределением земель и (или) земельных участков на территории Российской Федерации.
С вступлением в силу с 01.03.2015 г. Федерального закона «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» от 23.06.2014 г. № 171-ФЗ [1] обозначился новый этап реформы земельного права России. Так, с 01.03.2015 г. стало возможным осуществлять
перераспределение земель и (или) земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и участков в частной собственности. Пункт 1 статьи 39.28 Земельного кодекса РФ (далее - ЗК РФ) [2] содержит исчерпывающий перечень оснований, при которых допускается перераспределение земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и земельных участков, находящихся в частной собственности. Но особое внимание хотелось бы обратить на подпункт 2 пункта 1 указанной статьи ЗК РФ. В нем допускается перераспределение в целях приведения границ земельных участков в соответствие с утвержденным проектом межевания территории для исключения вклинивания, изломанности границ, чересполосицы.
Основой правового регулирования отношений возникающих при переводе земель или земельных участков из одной категории в другую является Федеральный закон от 21.12.2004 № 172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую», который регулирует отношения, возникающие в связи с переводом земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую, осуществляется Земельным кодексом Российской Федерации, настоящим Федеральным законом, иными федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации. [3]
ЗК РФ детально регламентирует процедуру перераспределения земельных участков. Так, в частности, установлено, что уполномоченный орган, рассматривая заявление заинтересованного в перераспределении лица, принимает решение о формировании нового участка с целью устранить вкрапливания и заключает с собственником земельного участка соглашение о перераспределении или принимает решение об отказе в таком перераспределении.
К сожалению, вышеуказанная процедура на практике воспринимается в ряде
случаев как способ приобретения публичных земель на более выгодных условиях без
торгов. Вместе с тем законодатель при разработке данного правового института
исходил из других целей. И прежде всего из того, чтобы устранить неровности границ,
задействовать небольшие участки, которые находятся в государственной или
175
муниципальной собственности. В этой связи не должно быть злоупотреблений правом со стороны заинтересованных лиц. Поэтому суд находится на стороне законодателя.
Проведенный анализ судебной практики по спорам о перераспределении земельных участков показал, что большинство обращений собственников земельных участков о признании незаконными отказов органов исполнительной власти местного самоуправления подлежат удовлетворению. Так, например, в деле № 2а-829/2016 от 2 марта 2016 года Пермский районный суд Пермского края решил исковые требования истца удовлетворить, а также признать незаконным отказ Администрации сельского поселения в перераспределении земельного участка в силу отсутствия оснований отказа. Причины, по которым, как правило, отказывают исполнительные органы власти, связаны с тем, что муниципальные и государственные представители боятся брать на себя ответственность за применение данных правовых норм.
Вместе с тем во многом это зависит и от расположения земельного участка на территории Российской Федерации. Так, анализ судебной практики позволяет утверждать, что в Московской области с органами местного самоуправления решить вопрос о перераспределении достаточно проблематично, поскольку каждый земельный участок «оценивается» и рассматривается ими в перспективе будущих инвестиций. Однако органы местного самоуправления в регионах гораздо легче заключают вышеуказанные соглашения о перераспределении, так как они в большей степени заинтересованы в этом, поскольку за счет перераспределения устраняются мелкие недостатки земельных участков на территории того или иного муниципального образования, увеличивается их площадь, а, следовательно, налоги и арендные платежи в соответствующий бюджет [4].
Также анализ судебной практики по спорам о перераспределении дает основания
утверждать о существовании правовой неопределенности в отношении
перераспределения по основанию наличия вклинивания публичной земли в границы
участков в собственности. Частные собственники довольно часто ссылаются на пункт 3
статьи 39.28 ЗК РФ, по которому перераспределение осуществляется в соответствии с
утвержденным проектом межевания территории либо при отсутствии такого проекта в
соответствии с утвержденной схемой расположения земельного участка. Пользуясь
176
указанной нормой, в отсутствие распространяющего свое действие на участок проекта межевания территории собственники оформляют схему расположения участка через уполномоченные органы местного самоуправления и подают заявление на перераспределение по основанию, предусмотренному подпунктом 2 пункта 1 статьи 39.28 ЗК РФ. Между тем, ЗК РФ содержит прямое указание на цель перераспределения в таких случаях - приведение границ в соответствие с утвержденным проектом межевания территории. А.Л. Корнеев, верно, указывает на необходимость наличия особых обстоятельств для перераспределения участков в государственной и частной собственности [7. С. 53-56]. Исходя из анализа норм, о перераспределении следует, что подпункт 2 пункта 1 статьи 39.28 ЗК РФ в части установления специальной цели перераспределения должен рассматриваться как обладающий преимущественной силой перед нормой, изложенной в пункте 3 статьи 39.28 ЗК РФ.
Иное прочтение повлекло бы за собой допущение обхода закона, прежде всего, порядка предоставления земель из публичной собственности. На текущий момент формируется судебная практика, признающая указанное перераспределение в отсутствие утвержденного проекта межевания территории незаконным [4]. Об этом свидетельствует вынесенное постановление от 9 сентября 2016 г. по делу № А13-1488/2016 четырнадцатого арбитражного апелляционного суда об отмене решения арбитражного суда Вологодской области и в отказе удовлетворения заявления индивидуального предпринимателя [8].
Проведенный анализ судебной практики по вопросам перераспределения земель и (или) земельных участков на территории Российской Федерации, предполагает, что в целях дополнительной защиты целесообразно инициировать издание официальных разъяснений Министерства экономического развития либо Росреестра (для предотвращения злоупотреблений на этапе регистрации права собственности на новый участок) для формирования единообразной практики, исключающей возможность обхода закона при проведении перераспределения. Что в свою очередь так же приведет к более эффективному использованию и охране земель на территории Российской Федерации.
Одной из актуальнейших проблем современной действительности является неиспользование земель сельскохозяйственного назначения. Минсельхоз ставит себе серьезную задачу - вовлечь в оборот неиспользуемые земли сельскохозяйственного назначения. И ключевую роль в решении указанной задачи предстоит решить такому институту как «контроль» за распределением, перераспределением, использованием и гражданским оборотом земель сельскохозяйственного назначения.
В соответствии с п.13 Доктрины продовольственной безопасности РФ В области производства сельскохозяйственной и рыбной продукции, сырья и продовольствия усилия должны концентрироваться среди прочих и на направлении повышения почвенного плодородия и урожайности, расширение посевов сельскохозяйственных культур за счет неиспользуемых пахотных земель, реконструкция и строительство мелиоративных систем.[9] Таким образом, Доктрина четко закрепляет задачу возвращения неиспользуемых земель в гражданский оборот. Для выполнения данной задачи необходимо четко понимать, какие земли сельскохозяйственного назначения не используются. Это можно сделать посредством контроля за распределением, перераспределением, использованием и гражданским оборотом сельскохозяйственных земель.
Если проанализировать: наличие органов, осуществляющих земельный надзор
(контроль), их полномочия, порядок проведения, виды и сроки проверок, порядок
обжалования и т.д, можно прийти к выводу о том, что правовое регулирование данной
государственной функции является достаточным. Однако, несмотря на все
вышеизложенное, земельный контроль нельзя признать эффективным. На наш взгляд,
эффективность контроля сдерживается в связи с тем, что существует проблема по
передаче невостребованных земельных долей в ту или иную форму публичной
собственности. Проблема заключается в разных подходах судов при решении данного
вопроса. Одни суды принимают решения, основываясь на специальной норме Закона об
обороте (ч. 8, ст.12.1), предусматривающей правомочие органов местного
самоуправления обратиться в суды о передаче невостребованных земельных долей в
муниципальную собственность, суды других регионов передают земельные доли
своими решениями в государственную собственность принимая во внимание п.50
178
Постановления Пленума ВС РФ «О судебной практике по делам о наследовании» от 29.05.2012г. №9 [10], прямо указывающий на переход невостребованных земельных долей, как выморочного имущества, при наследовании которого отказ от наследства не допускается, со дня открытия наследства в собственность Российской Федерации без акта принятия наследства, а также вне зависимости от оформления наследственных прав и их государственной регистрации.[11]
В качестве решения данной проблемы необходимы изменения в нормативное регулирование невостребованных земельных долей, включая нормы наследственного законодательства.
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ
Федеральный закон от 23.06.2014 № 171-ФЗ «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации»
Земельный кодекс Российской Федерации от 25.10.2001 № 1Э6-ФЗ (ред. от 18.03.2020) // Консультант Плюс: Законодательство.
Федеральный закон от 21.12.2004 № 172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую» // Консультант Плюс: Законодательство.
Доклад о состоянии местного самоуправления в Российской Федерации: Изменение баланса интересов государственной власти и местного самоуправления / Под ред. Е. С. Шугриной. — М: Изд-во «Проспект», 2017.
Апелляционное определение Верховного суда Республики Коми от 17.03.2016 г. по делу № 33а-1791/2016. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
Индисова Т.В. Перераспределение государственных земель и земельных участков в частной собственности: об отдельных вопросах правоприменения // Отечественная юриспруденция. 2016. № 11 (13). С. 11- 12.
Корнеев А.Л. Вопросы перераспределения земель в контексте изменений земельного законодательства // Юридический мир. 2016. № 8. С. 53-56.
Постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 09.09.2016 г. по делу № А13-1488/2016. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
Постановление Арбитражного суда Северо-Западного округа от 08.09.2016 г. по делу № А13-13229/2015. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
Указ Президента РФ от 21.01.2020г. №20 «Об утверждении Доктрины продовольственной безопасности» // Российская газета, №21, 03.02.2020 г.
Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 29.05.2012 № 9 (ред. от 23.04.2019) «О судебной практике по делам о наследовании» // Консультант Плюс: Судебная практика.
Румянцев Ф.П. Проблемы нормативного регулирования управления невостребованными земельными долями сельскохозяйственного назначения // Тенденции и проблемы развития земельного законодательства. Материалы к Парламентским слушаниям Совета Федерации Федерального Собрания РФ и к Столыпинским чтениям в Государственном университете по землеустройству 19 апреля 2018г. Москва, 2018, С. 205.
