CC BY
5ПОСТРОИМ ВМЕСТЕ КОНСТИТУЦИЮ РОССИИ
ТУЛУПОВА Юлия Геннадьевна, кандидат юридических наук. E-mail: y.tu7@mail.ru
Краткая аннотация: Статья посвящена проблемам формирования эффективного института градостроительной деятельности в Российской Федерации на фоне стремительно развивающихся в новом ключе рыночных отношений. В статье подняты актуальные проблемы взаимодействия земельного и градостроительного законодательства и их принципов. Автор рассматривает и анализирует сложившуюся судебную практику. В исследовании обращается внимание на необходимость пересмотра отдельных положений главы 2 Конституции РФ, предлагается законодательное решение проблемы правового регулирования градостроительных отношений. Автор впервые выявляет необходимость определения конституционно-правового статуса градостроительной деятельности и предлагает свое решение дискуссионного вопроса.
Abstract: The article dedicates to the problems of forming an effective city-building in the Russian Federation against the background of rapidly developing market relations. In the article are indicated actual problems of the land and the urban planning legislations and their principles. The author considers and analyzes the prevailing judicial practice. In the research the attention is paid to the need for review of some provisions of the chapter 2 of the Constitution of the Russian Federation. The legislation decision of regulation an urban relations is proposed in the article.
Ключевые слова: градостроительная деятельность, принципы земельного и градостроительного законодательства, территориальная зона, частные и публичные интересы, ответственность, градостроительное право.
Keywords: the land legislation, the urban planning legislation, city-building, market relations, to deal with a problem, timely, problem of today, an urban relations, the Constitution of the Russian Federation, legal rules.
Знание права - существенное и основополагающее средство для успешного развития гражданского общества и его ценностей, построения правового государства. Система права для своего функционирования с целью сохранения и достижения оптимального состояния при изменении внешних условий не должна быть статической, существующей в отрыве от действительности и развития или автоматически изменяющей данные некогда выработанного алгоритма. Право не должно быть самоприспосабливающимся, только надлежащее и своевременное правотворчество призвано защищать личность, охранять права и свободы человека и гражданина.
Президент РФ согласно положениям главы 9 Конституции РФ может вносить предложения о поправках и пересмотре Конституции [1, с. 41]. Основным законом предусмотрено обращение главы России с ежегодным посланием к Федеральному Собранию о положении в стране, об основных направлениях внутренней и внешней политики государства[1, с. 25]. Послание является весомым и значимым политическим и программным событием, обращенным по своей сути не только к парламенту, но и к другим органам власти всех уровней, их должностным лицам и, безусловно, к обществу в целом, к каждому человеку и гражданину. Поправки к Конституции России, предложенные Президентом РФ в послании Федеральному Собранию 15 января 2020 г., предполагают всенародное голосование граждан Российской Федерации, но не затрагивают фундаментальных основ Конституции. 14 марта 2020 года был подписан закон, а Конституционный Суд РФ приступил к его проверке на соответствие Конституции РФ, которое подтвердил 16 марта 2020 года. Важно учитывать, что 14 марта 2020 года - дата начала действия документа только в части отдельных положений [2].
По нашему глубокому убеждению, возрастание общности интересов и ценностей порождает целостный комплекс идей и взглядов, формирующий актуальную повестку предложений о пересмотре некоторых положений Конституции РФ. Социальный аспект изменений зависит от того, насколько происходящие процессы поддерживаются гражданами страны. Заинтересованность и одобрение изменений членами гражданского общества проявляется в обсуждении, рассмотрении, анализе собственных инициатив, возникающих на фоне повседневных вопросов и затруднений. Федеральная политика базируется на основополагающих нормах главы 2 Конституции РФ. Связующим звеном для оперативного и безотлагательного решения основной проблемы назревших и остро стоящих вопросов действительности, проявляющихся в жизни россиян, является ст. 135 Конституции РФ [1, с. 41].
Одна из основных проблем современного положения дел заключается в необходимости пересмотра отдельных положений главы 2 Конституции. Необходимость созыва Конституционного Собрания согласуется с основными целями и задачами правового государства. Одновременно важно учитывать, что речь идет не о формальностях, а об очевидных плюсах такого подхода, четком соответствии Основному закону страны, детальном регулировании и соблюдении всех предусмотренных процедур.
Для убедительности выразим мнение, что однозначно прослеживается предложение о введении единого пространства законотворчества. Исходя из вышеуказанного отметим, что таким образом будет избран грамотный и демократичный режим законотворчества, а в рассматриваемом нами аспекте - режим народного правотворчества.
Анализируя положения Конституции РФ как Основного закона, обладающего высшей юридической силой,
мы приходим к выводу, что ст. 36 корреспондирует ст.17, которая разделяет закрепленные Конституцией права и свободы человека и права гражданина. В отличие от ст. 35 Конституции РФ ст. 36 дает право не человеку, а именно гражданину, объединениям граждан иметь в собственности земельные участки [1, с. 10-11]. Длительная дискуссия на научном и законодательном уровнях по вопросам соотношения норм гражданского и земельного законодательства была успешно пройдена и разрешена. Сегодня все чаще стремительно развивающиеся в новом ключе рыночные отношения неизбежно и вполне оправданно на первый план ставят вопрос взаимодействия земельного и градостроительного законодательства.
По этой причине возникает необходимость системного анализа и определения статической и динамической структур соотношения правовых норм Градостроительного кодекса РФ (далее - ГрК РФ) [3] и Земельного кодекса РФ (далее - ЗК РФ) [4].
Законодательное решение вопроса о четком правовом регулировании градостроительных отношений и взаимообусловленного действия норм исследуемых отраслей российского права находит ответ в существующей необходимости определения конституционно-правового статуса градостроительной деятельности.
Дальнейшее достижение полезного эффекта и соответствия по своему содержанию действительному смыслу нормативных положений заключается в том, что градостроительные отношения призваны на федеральном уровне регулироваться также нормами земельного права, на что прямо указывает п. 3 ст. 4 ГрК РФ [3]. В качестве главенствующего принципа земельного законодательства назван учет значения земли как основы жизни и деятельности человека исходя из представлений о земле не только как о природном объекте, но и одновременно как о недвижимом имуществе, как об объекте права собственности и иных прав на землю, при обеспечении гарантий каждого гражданина на свободное владение, пользование и распоряжение [4]. При этом стоит согласиться с необходимостью последовательно воплотить в законе правило, что имущество делает богаче не только гражданина или конкретное корпоративное юридическое лицо, но и в конечном счете страну: Россию.
Вместе с тем для сочетания в пределах одной территориальной зоны различных видов существующего и планируемого использования земельных участков и объектов капитального строительства важно руководствоваться первостепенно конституционно признанным и защищаемым правом собственности, а также иными вещными и обязательственными правами, сведения о которых внесены в
Единый государственный реестр недвижимости на законных основаниях. Ст. 1 Конституции РФ закрепляет за Россией статус правового государства, которое выступает «хранителем» ценностей граждан. Современное гражданское общество стремится к созданию такого государства, деятельность которого будет подчинена нормам права, а также фундаментальным принципам, направленным на защиту прав человека и гражданина.
Изучение актуальной судебной практики высшей инстанции по исследуемому вопросу оставляет для обсуждения дискуссионный вопрос. К примеру, в мотивировочной части апелляционного определения Верховного Суда РФ от 29.05.2019 г. № 78-АПА19-8 [5] указано, что генеральный план является обязательным для органов государственной власти, органов местного самоуправления при принятии ими решений и реализации таких решений, в том числе при разработке правил землепользования и застройки. Из системного толкования положений пп. 2, 5 - 8 ст. 1 , п. 1 ч. 2 ст. 33 ГрК РФ следует, что установление территориальных зон конкретизирует положения документов территориального планирования в целях установления правового режима использования земельных участков, не изменяя при этом параметры планируемого развития территорий, предусмотренных для соответствующей функциональной зоны. Верховный Суд РФ указывает, что ГрК РФ не содержит норм, обязывающих определять территориальные зоны в документах градостроительного зонирования в соответствии с фактическим использованием территории. А приоритет публичной цели устойчивого развития территории обусловливает возможность ограничения в ходе градостроительной деятельности прав собственников, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков, расположенных на территории, правовой режим использования которой планируется к изменению в соответствии с документами территориального планирования.
Между тем суд для обоснования своих выводов делает оговорку, что градостроительное законодательство основывается на принципе обеспечения участия граждан и их объединений в осуществлении градостроительной деятельности и предусматривает правовые средства по согласованию частных и публичных интересов на всех этапах ведения такой деятельности. Однако, здесь можно возразить, что в действительности механизмов, обеспечивающих реализацию предполагаемых судом правовых средств не существует, как по своей сути и самих средств. Данная позиция кажется необоснованной, поскольку на практике действенным образом не отражается в решениях и действиях органов власти и оставляет право собственности без надлежащей защиты.
Возможно, вышеизложенное является основной причиной коллективного недовольства населения некоторых территориальных зон, а иногда и в целом всего муниципального образования, остающегося неравнодушным не только к чужим проблемам, но и к собственным.
В большинстве случаев в расчетные сроки генеральный план не реализуется, программы комплексного развития различных систем муниципального образования отсутствуют, не соответствуют фактической ситуации или не выполняются, в то время как законные права длительный период времени остаются ограниченными. В исследовании мы отражаем позицию, что ни ЗК РФ, ни ГрК РФ не устанавливают приоритета интересов. Напротив, п. 11 ст. 1 ЗК РФ регламентирует сочетание интересов общества и законных интересов граждан, согласно которому регулирование использования и охраны земель осуществляется в интересах всего общества при обеспечении гарантий каждого гражданина на свободное владение, пользование и распоряжение принадлежащим ему земельным участком [4]. Данное положение свидетельствует не о приоритете, а о равноправном положении частных и публичных интересов. ГрК РФ также не отдает приоритета частным и публичным началам при осуществлении градостроительной деятельности. Более того в то время, когда п. 9 ст. 2 ГрК РФ предполагает осуществление градостроительной деятельности с соблюдением требований охраны окружающей среды и экологической безопасности, п. 2 вышеназванной статьи указывает на обеспечение сбалансированного учета экологических, экономических, социальных и иных факторов при осуществлении градостроительной деятельности.
Дискуссия как основополагающий элемент публичной сферы приводит ученых к выводу, что своеобразное переплетение «частных» и «публичных» начал можно обнаружить в отраслях так называемого социального права, предназначенного для реализации и защиты не только индивидуальных прав граждан, но и их совокупной охраны. Теоретики современного права выделяют право социального обеспечения, земельное, экологическое, трудовое, предпринимательское и другие отрасли социального права, которые содержат своеобразный баланс этих начал.
Уместно констатировать, что на современном этапе сформировалась крайне важная и актуальная потребность для разрешения многочисленных градостроительных вопросов. Многие процедуры носят межотраслевой характер, предполагающий субсидиарное применение норм земельного, экологического, лесного, водного и иных отраслей законодательства РФ. При этом заметим, что на сегодняшний день для решения данной проблемы российского законодательства представляет определенный инте-
рес динамичность деятельности субъектов градостроительных отношений, что и порождает необходимость проведения соответствующих уточнений, а также ставит проблему надлежащего правового регулирования градостроительных отношений.
По нашему глубокому убеждению необходимо дополнить вышеуказанный перечень градостроительным правом, поскольку ранее данный вопрос был упущен, а существующая потребность в его решении назрела на фоне как никогда актуальной необходимости оперативного решения стремительно растущего числа жилищных вопросов и проблем россиян, зачастую связанных со стихийно развивающимися в этой связи девелопментом и редевелопментом.
Правовая наука стремится глубже проникнуть в структуру права, выявить соотношение ее компонентов. Руководствуясь критерием своевременности при принятии решений и осуществлении действий субъектами земельных и градостроительных отношений, возникает проблема, требующая от правообладателей и законодателя особого внимания и взвешенного правового регулирования. В связи с чем все чаще возникает вопрос о причинах, способствующих повторяющимся нарушениям права частной собственности. К примеру, органы местного самоуправления, принимая решение об образовании земельного участка, могут не указывать в качестве одной их обязательных характеристик территориальную зону, а в дальнейшем предоставлять такие земельные участки в собственность или же на ином виде прав.
На практике с течением времени это ведет к большому количеству земельных, градостроительных, жилищных, гражданских, административных споров и порождает многочисленные нарушения прав и законных интересов, убытки и финансовые потери для всех участников отношений.
В настоящее время наличие территориальных зон в правилах землепользования и застройки муниципальных образований является объективным и неотъемлемым явлением. Концепция публичной сферы отражается в том, что для каждой разновидности этих зон в правилах землепользования и застройки устанавливается цель выделения зоны.
Обратим особое внимание на то, что ГрК РФ в качестве основного и самостоятельного принципа законодательства о градостроительной деятельности, включая изданные в соответствии с ним нормативные правовые акты, трижды указывает ответственность. Градостроительный закон выделяет ответственность за нарушение законодательства о градостроительной деятельности; возмещение вреда, причиненного физическим и юридическим лицам в
результате нарушений требований законодательства о градостроительной деятельности в полном объеме. Помимо этого выделена ответственность органов государственной власти РФ, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления за обеспечение благоприятных условий жизнедеятельности человека. Постатейный комментарий к ГрК РФ отражает идею о правовой позитивной ответственности, нацеленной на будущие обязанности органов публичной власти по надлежащему осуществлению полномочий в целях обеспечения благоприятных условий жизнедеятельности человека, соблюдения прав и законных интересов [6].
Законодателем должен быть найден механизм действенного правового регулирования. Как следствие, правовая оценка оснований возникновения градостроительного права должна быть основана на Конституции РФ. В связи с возрастанием общности интересов и ценностей ключевое значение для функционирования оправданной и объективной градостроительной деятельности заключается в необходимости построения целостной системы взаимодействия градостроительного и земельного законодательства.
Учитывая динамику изменений современной внутренней политики, крайне нестабильную и противоречивую внешнеполитическую обстановку, на сегодняшний день можно утверждать о наличии совокупности политических, экономических и социальных условий для пересмотра отдельных положений Конституции Российской Федерации. По нашему мнению, особый интерес в связи с этим вызывает глава 2 о правах и свободах человека и гражданина, которая позволяет убедиться в значимости института права собственности, учитывая его важность для последующего активного участия в гражданском обороте. Этот вопрос до сих пор не нашел однозначного отражения в Конституции РФ. В последние годы наметилась тенденция и предпосылки к регламентации градостроительной деятельности в качестве комплексного конституционно-правового института. Законодателю необходимо своевременно решить данную задачу, поскольку от этого зависят «интересы настоящего и будущего поколений» [3].
Для продвижения идей о полноценном функционировании гражданского оборота объектов недвижимого имущества более целесообразным видится дополнить главу 2 Конституции РФ статьей следующего содержания:
«1. Граждане и их объединения вправе иметь в частной собственности предприятия, единые недвижимые комплексы, здания, сооружения, объекты незавершенного строительства, помещения, машиноместа.
2. Условия, порядок создания и пользования недвижимым имуществом определяется на основе федераль-
ного закона.
3. Каждому при осуществлении градостроительной деятельности гарантируется безопасность и благоприятные условия жизнедеятельности, возможность сочетания в пределах одной территориальной зоны различных видов существующего и планируемого использования земельных участков и объектов капитального строительства.
4. Владение, пользование и распоряжение объектами недвижимого имущества осуществляется их собственниками свободно.
5. Каждый обязан ограничивать негативное воздействие на окружающую среду, не нарушать прав и законных интересов других лиц, обеспечивать охрану и рациональное использование природных ресурсов в интересах настоящего и будущего поколений».
Из анализа вышепредложенных положений заметим, что уместно дополнить ст. 72 Конституции РФ следующим содержанием.
П. «в» изложить в следующей редакции: «вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными, другими природными ресурсами и иным недвижимым имуществом»;
п. «д» изложить в следующей редакции: «природопользование; охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности; особо охраняемые природные территории; охрана памятников истории и культуры; градостроительная деятельность»;
п. «к» изложить в следующей редакции: «административное, административно-процессуальное, трудовое, семейное, жилищное, земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об окружающей среде, о градостроительной деятельности».
Основной Закон в главе 2 о правах и свободах человека и гражданина содержит правовую норму о том, что каждый имеет право на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (или бездействием) органов государственной власти или их должностными лицами [1, с. 14]. Существенным пробелом является отсутствие правовой нормы, регулирующей сходные отношения на местном уровне. Здесь уместно вспомнить о проведенном нами анализе взаимодействия и взаимообусловленности земельного и градостроительного законодательства, а также их принципов. В связи с этим целесообразно дополнить главу 8 Конституции РФ о местном самоуправлении статьей нижеследующего содержания: «Каждый имеет право на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (или бездействием) органов местного самоуправления или их должностными лицами».
На протяжении столетий проблема защиты права
собственности была одним из основных вопросов построения правового государства и развития рыночных отношений в России. Представляется, что нормы градостроительного законодательства не должны противоречить Конституции РФ в предложенной нами редакции. На основании ГрК РФ и ЗК РФ обязательное наличие территориальной зоны, соответствующей требованиям закона, в качестве одной из характеристик земельного участка предопределяет правовую судьбу и объектов недвижимого имущества, и их правообладателей.
В заключение следует напомнить, что многочисленные противоречивые нормы законов о внесении изменений в ГрК РФ и отдельные законодательные акты РФ, спешно принимаемые в последнее время, по-прежнему ос-
Библиография:
1. Конституция Российской Федерации: текст с изменениями и дополнениями на 2015 год. - Екатеринбург: Издательский дом «Автограф», 2015. - 48 с.
2. Закон Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации от 14.03.2020 г. № 1-ФКЗ «О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти» - [Электронный ресурс] // Режим доступа: -URL:https//publication.pravo.gov.ru/Document/View/0001202003140001 - (Дата обращения: 15.05.2020 г.).
3. Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29.12.2004 г. № 190-ФЗ - [Электронный ресурс] // Режим доступа: - URL: https//pravo.gov.ru/proxy/ips/?docbody=&nd=102073184 - (Дата обращения: 15.05.2020 г.).
4. Земельный кодекс Российской Федерации от 25.10.2001 г. № 136-ФЗ - [Электронный ресурс] // Режим доступа: - URL: https//pravo.gov.ru/proxy/ips/?docbody=&nd=102073184 - (Дата обращения: 15.05.2020 г.).
5. Апелляционное определение Верховного Суда РФ от 29.05.2019 г. № 78-АПА19-8 - [Электронный ресурс] // Режим доступа: - URL: https://legalacts.ru/sud/apelliatsionnoe-opredelenie-sudebnoi-kollegii-po-administrativnym-delam-verkhovnogo-suda-rossiiskoi-federatsii-ot-29052019-n-78-apa19-8/ - (Дата обращения: 15.05.2020 г.).
6. Постатейный комментарий к Градостроительному кодексу РФ от 29 декабря 2004 г. под ред. Н.Н. Мельникова - [Электронный ресурс] // Режим доступа: - URL: https//www.gradkod.ru/comment-statya-44-grk-rf - (Дата обращения: 15.05.2020 г.).
7. Вдовенко А.В., Гладкая О.Я., Третьяков С.В. Внесение сведений о территориальных зонах и зонах с особыми условиями использования в государственный кадастр недвижимости // Дальний Восток: проблемы развития архитектурно-строительного комплекса. - 2016. -№ 1. - С. 179-182.
тавляют необходимость комплексного анализа действующего законодательства в изучаемой области с целью создания правовой определенности и единства.
Безусловно, стремительно движется вперед не только время, но и социум в своем развитии, возможностях и потребностях. Полагаем целесообразным указать, что вышеуказанные предложения призваны интегрировать различные проблемные аспекты градостроительной деятельности и разрешить множество вопросов. На современном этапе только своевременное, динамичное, поступательное развитие общества и верховенство закона навсегда оставит за страной место равноправного, востребованного участника мировых событий и ключевого партнера на международной арене.
