CC BY
15
Вестник Института экономики Российской академии наук
2/2012
Ю. МИЛЬШИНА аспирантка факультета государственного управления МГУ им. М.В. Ломоносова
ПАРТНЕРСТВО ГОСУДАРСТВА И БИЗНЕСА В УСЛОВИЯХ ГЛОБАЛЬНОГО ФИНАНСОВОГО
КРИЗИСА
В статье подробно анализируются изменения в сфере государственно-частного партнерства, произошедшие в мире и в России в результате глобального финансового кризиса. Описаны новые финансовые инструменты развития ГЧП - инфраструктурные облигации и контракты жизненного цикла, а также возможности их применения в РФ. Показано, что ГЧП может послужить эффективным инструментом выхода из кризиса и дальнейшего развития экономики.
Ключевые слова; государственно-частное партнерство, финансовый кризис, новые финансовые инструменты, экономический рост
Результатами мирового финансово-экономического кризиса явились не только его очевидные негативные последствия, но и активный поиск новых путей преодоления экономического неблагополучия, в частности, за счет укрепления партнерства между государством и бизнесом. В условиях кризиса идет активный поиск управленческих решений, которые позволили бы частному сектору продолжать развитие долгосрочных проектов. Государство же в период кризиса концентрирует свои усилия на поддержании внутренней социальной и экономической стабильности, на реализации важных инфраструктурных проектов, на поиске новых эффективных форм поддержки национального производителя.
На сегодняшний день, когда растущие государственные расходы воспринимаются как негативное явление, развитые государства стали стремиться к активному партнерскому взаимодействию с бизнесом. Одной из современных форм такого взаимодействия стало государственно-частное партнерство (ГЧП). Зарубежный опыт показывает, что реализация проектов в рамках государственно-частного партнерства может обеспечить значительную экономию бюджетных средств1.
После изучения множества трактовок понятия ГЧП у нас сформировалось мнение, что государственно-частное партнерство целесооб-
1 Фильченков В.А. Формирование ГЧП в социальной сфере // Автореф. дисс. ... д.э.н. // М., 2008 // http://ceninauku.ru/info/page_15177.htm
разно рассматривать как институт, призванный привлекать в экономику дополнительные ресурсы и перераспределять риски между государством и предпринимательским сектором, направлять усилия предпринимателей на решение значимых для общества социально-экономических целей и задач при сохранении за государством его неотъемлемых полномочий и функций.
Как известно, в десятилетие, предшествующее мировому финансовому кризису 2008-2009 гг., наблюдался активный рост рынка ГЧП в мире, и происходил этот рост на фоне относительно дешевых заемных средств. В 2006-2007 гг. доля заемных средств в ГЧП достигала 80-90%. Однако кризис 2008-2010 гг. так же, как и предыдущие кризисы, в частности, кризис 1997-1998 гг., достаточно сильно и противоречиво повлиял на основные движущие факторы развития рынка проектов ГЧП.
В результате финансово-экономических кризисов существенно увеличиваются экономические и политические риски: как правило, дорожают долговые обязательства, сокращаются сроки кредитования. Инфляция и рыночная нестабильность приводят к сужению горизонтов кредитования важных социальных и инфраструктурных проектов, которые вынуждены реализоваться в условиях резко истощившихся денежных ресурсов.
Несмотря на все сложности кризисного периода, система государственно-частного партнерства продолжает развиваться. Заключаются новые договоры и завершаются ранее начатые проекты (хотя и гораздо медленней, чем в докризисный период). Если сравнивать с проектами, не предполагающими участия государства, для ГЧП ситуация оказывается не такой критичной по двум причинам:
- проекты ГЧП представляют собой относительно стабильные активы, генерирующие даже в условиях кризиса предсказуемые денежные потоки;
- ГЧП применяется в основном в проектах, связанных с развитием инфраструктуры, что является признанным во всем мире способом стимулирования и поддержания экономического роста. Это делает осуществление проектов в данной области выгодным для государства.
Остановимся ниже на основных изменениях, произошедших с государственно-частным партнерством и проектами ГЧП по всему миру и в России в связи с финансовым кризисом 2008-2009 гг. Среди наиболее значимых из них необходимо выделить следующие.
1. Снизилось количество новых проектов ГЧП. Резкий рост неопределенности на рынке и внутри компаний, а также кризис кредитования, заставил многие фирмы отказаться от участия в ГЧП-проектах. По исследованиям компании КПМГ, в первой половине 2009 г. объем проектов ГЧП с успешным финансовым закрытием составил 25,92 млрд долл. ( 72 проекта), что соответственно на 6% и 32% меньше, чем в первом и втором полугодии 2008 г.
2. Произошло общее замедление развития ГЧП проектов в развивающихся странах. По данным Всемирного банка, с июля 2008 г. по март 2009 г. на 30% упало число контрактов, подписанных в сфере ГЧП, и на 15% уменьшился объем инвестиций2. При этом важно подчеркнуть, что такое падение показателей случилось за счет отмены или задержки реализации сравнительно небольших проектов ГЧП. Крупные проекты, имеющие высокий приоритет с точки зрения социально-экономического развития государства, хотя и испытывали финансовые трудности, но продолжали реализовываться.
3. Повысилась роль государственной поддержки проектов ГЧП и поддержки за счет международных финансовых институтов (МФИ). Так, объем средств государственной поддержки и тех средств, что выделяются международными финансовыми институтами, вырос в 2008 г. на 20,7% по сравнению с уровнем 2007 г. Основные средства были направлены на поддержку государственной инфраструктуры (строительство жилья, больниц, поликлиник, школ).
По мнению специалистов Банка развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк, ВЭБ), в условиях финансовой нестабильности государственно-частное партнерство должно иметь более высокий потенциал и привлекательность. Если раньше многие проекты можно было развивать внутри частных корпораций, частных холдингов, используя инструменты финансового рынка в условиях рыночного доверия и доступности кредитного финансирования, то сейчас, в условиях кризиса, задачей государства становится поддержание определенного уровня доверия, выдача гарантий и поддержка определенной платежеспособности.
4. Приоритетным стало финансирование инфраструктурных проектов. Главной целью социальной политики государства в период нестабильности становится поддержка граждан. Это определяет направление государственных средств преимущественно на осуществление мер по созданию новых рабочих мест, осуществление социальной защиты населения, инвестирование в проекты социальной инфраструктуры и здравоохранения. Правительства большинства стран рассматривают такие инфраструктурные проекты как способ стимулирования экономической активности. В некоторых странах, например в США, выделяются дополнительные денежные средства на финансирование инфраструктурных проектов3.
В других государствах, к примеру, в Великобритании, пытаются видоизменить модель финансирования инфраструктурных проектов, включая
2 World Bank Group. PPIF 2009. Assessment of the impact of the crisis on new PPI projects. Update 3, 4, 5, б // www.worldbank.com
3 Варнавский В.Г., Клименко А.В., Королев В.А., Баженов А.В., Воротников А.М. ГЧП в России: теория и практика. М.: Издательский дом ГУ-ВШЭ, 2010.
бюджетную поддержку. Но речь идет не о прямом бюджетном финансировании, т.е. не о превращении проектов в госзакупки, а о финансировании через вновь создаваемый инфраструктурный банк - Infrastructure UK (аналог в США - National Infrastructure Bank). Предполагается, что банк будет давать средства на те проекты, за которые в конечном счете будут расплачиваться в рассрочку местные бюджеты и потребители. Другими словами, поиски выхода из бюджетного дефицита и средств на финансовых рынках идут за счет расширения возможностей и развития инструментов самого рынка, а не замены рынка государством.
5. Произошел переход от очень крупных проектов к менее крупным. Высокая ликвидность, быстрые темпы развития, «агрессивность», динамичность, наблюдавшиеся на рынке ГЧП на протяжении последнего докризисного десятилетия, способствовали инициированию множества очень крупных проектов ГЧП с капитальной стоимостью более 1 млрд долл. Трудности и риски реализации таких проектов часто недооценивались. Современные тенденции заключаются в том, что все меньше становится сверхкрупных и сверхдорогих проектов, так как проект свыше 500 млн долл. оказывается очень дорогим по сравнению с более мелкими проектами. Однако изменение масштабов уже существующих крупных проектов проблематично из-за экономических, психологических (общественные ожидания и оценки) и политических причин. Дробление крупного проекта не всегда осуществимо или занимает слишком много времени и денежных средств.
6. Появились новые финансовые инструменты управления ГЧП-проек-тами. Одним из таких новых инструментов для российской практики стали инфраструктурные облигации, выпускаемые частными или государственными компаниями для финансирования строительства инфраструктурного объекта (автомобильной дороги, порта, железной дороги, аэровокзала). Эмитент таких бумаг после окончания строительства объекта получает его в концессию на длительное время (несколько десятков лет), и поэтому пользование данным объектом инфраструктуры для третьих лиц может быть платным (к примеру, платная дорога). Достаточно часто государство (или несколько государств), на территории которого строится данный объект, предоставляет гарантии по выпускаемым облигациям. Гарантии государства делают инфраструктурные облигации привлекательными для большего числа участников рынка, так как снижается риск. По мнению аналитиков, выпуск инфраструктурных облигаций позволил бы объединить потребность в инвестиционных ресурсах и предложить рынку длинную и доходную бумагу4. Также, инфра-
4 Внешэкономбанк и проекты ГЧП в России: новые задачи и возможности в условиях экономического спада. Концептуальные предложения ВЭБ и Deloitte. М., 2009 // http: //www.anspa.ru/files/sem2009/bazhenov/bazhenov.pdf.
структурные объекты, которые планируется создавать с помощью такого финансирования (дороги, объекты ЖКХ), поможет генерировать денежные потоки защищенные от инфляции в долгосрочной перспективе, поскольку тарифы таких организаций обычно корректируются вместе с инфляцией.
Обратимся еще к одному достаточно новому для современной российской экономики финансовому инструменту - так называемому контракту жизненного цикла. Это контракт, согласно условиям которого одна сторона (исполнитель инфраструктурного проекта) за свой счет и с использованием собственных материалов возводит инфраструктурный объект и эксплуатирует его в течение расчетного срока (жизненного цикла). Другая сторона (государство или муниципальное образование) оплачивает за счет бюджета соответствующего уровня услуги по предоставлению объекта в пользование (к примеру, предоставление в общее пользование бесплатных автодорог). Это могут быть также публичные услуги, оказываемые с помощью такого объекта (обучение в вузе, лечение в медицинском учреждении). В период экономической нестабильности и невозможности масштабных бюджетных инвестиций контракты жизненного цикла могут стать эффективным альтернативным инструментом развития социально-экономической инфраструктуры. Схема КЖЦ в мире была хорошо отработана за последние 15 лет. Множество крупнейших проектов в мире строятся по КЖЦ (в Великобритании - до 900 проектов в год).
7. Изменились кредитные реалии в сфере ГЧП. Источниками финансирования ГЧП-проектов являются теперь не только государство и частные фирмы, но также банки и другие инвесторы. Кризис кредитования означает, что банки и кредиторы оказались практически неспособны предоставлять финансовые ресурсы компаниям.
Непростая ситуация на мировом кредитном рынке оказала заметное влияние на ГЧП-проекты в условиях кризиса 2008 г.: произошел коллапс межбанковского кредитного рынка, что вызвало значительное падение ликвидности; существенно выросла банковская маржа; некоторые крупные банки частично или полностью ушли с рынка проектного финансирования и ГЧП-проектов.
Следует отдельно отметить, что в периоды кризисов существенные изменения претерпевает соотношение частного и заемного капитала в части финансирования проектов. Так, господствующее в докризисные годы соотношение «90% заемных средств - 10% акционерного капитала» в связи с финансовой нестабильностью потеряло свою актуальность. Структуры финансирования проектов становятся более консервативными - 80% на 20% и 70% на 30%, хотя доля заемных средств остается немалой. Также стало гораздо меньше возможностей профинансировать проект ГЧП через выпуск облигаций. По оценкам экспертов, из 157 про-
ектов только 9 в 2008 г. получили денежное обеспечение за счет выпуска облигаций на сумму в 1,6 млрд долл. В 2007 г. таких проектов было 19, и общая сумма средств от выпуска облигаций составляла 6,7 млрд долл. Основная роль в финансировании через банки переходит к стандартным долгосрочным кредитам, которых в 2008 г. по сравнению с 2007 г. стало на 48% больше5. Снизился и срок долгового финансирования с 25-30 лет до 12-20 лет6.
Для полноты анализа необходимо отметить противоречивое, двойственное влияние мирового финансово-экономического кризиса 20082010 гг. на ГЧП в России. С одной стороны, кризис негативно сказался на развитии ГЧП. В результате кризиса в России объем предполагаемых к реализации инфраструктурных проектов уменьшился с 382 млрд долл. в 2008 г. до 56 млрд долл. в 2009 г.7. В реальности ни один из проектов до сих пор не реализован.
Возникли большие трудности с привлечением заемного капитала. Исследования финансового рынка в России выявили, что маржа российских банков по кредитам в долларах для проектов ГЧП существенно выше текущих уровней в развитых странах, а индикативные ставки по рублевым кредитам в 2009 г. повысились в 1,5-2 раза по сравнению с 2008 г. При этом максимальный теоретический срок кредитования в рублях значительно (в 3-4 раза) меньше, чем в иностранной валюте. Такие невыгодные условия рублевого кредитования вынуждают потенциальных заемщиков обращаться к валютным займам. Здесь возникает вопрос валютного риска, управление которым государство берет на себя, а частный сектор не может его снизить, хеджировать должным образом из-за неразвитости российского рынка производных финансовых инс-трументов8.
С другой стороны, у России появляется уникальный шанс внедрить новые подходы и финансовые инструменты для реализации проектов ГЧП. В условиях нестабильности инвесторы предпочитают сверхприбылям гарантированную маржу с приемлемым уровнем риска, что характерно для проектов государственно-частного партнерства. Стабильность спроса со стороны государства является важнейшим инструментом снижения рисков инвестиций и укрепления доверия кредитных организа-
5 Шабашевич М., Лузан С. Условия финансирования проектов ГЧП: кризисные реалии // Рынок ценных бумаг. М., октябрь 2009.
6 Делмон Дж. Государственно-частное партнерство в инфраструктуре: практическое руководство для органов государственной власти // Всемирный банк (TheWorldBank), Консультативный офис по участию частного сектора в инфраструтуре (PPIAF). 2010.
7 RenaissanceCapital, Deloitte, публичная информация.
8 Внешэкономбанк и проекты ГЧП в России: новые задачи и возможности в условиях экономического спада. Концептуальные предложения ВЭБ и Deloitte. М., 2009 // http:// www.anspa.ru/files/sem2009/bazhenov/bazhenov.pdf.
ций. ГЧП может стать надежным и эффективным механизмом экономического роста, который, помимо прочего, будет способствовать привнесению более высоких управленческих стандартов частного сектора в социальные услуги.
Таким образом, перспективы развития отношений государства и частных компаний в России зависят от решения вопросов, связанных с созданием привлекательного инвестиционного климата внутри страны, с защитой инвестиций, с созданием положительного имиджа государственно-частного партнерства как такового и с готовностью государства на передачу определенных прав на инфраструктурные объекты бизнесу. Для регионального развития принципиальное значение получает комплексное развитие территории, где механизмы ГЧП играют одну из ключевых ролей при условии разрешения организационно-правовых и финансовых проблем на уровне регионов.
ГЧП обретает особую значимость во время финансово-экономической нестабильности по ряду причин:
Во-первых, в рамках проектов государственно-частного партнерства появляется возможность привлекать долгосрочные средства. Это в условиях кризиса чрезвычайно важно, так как бизнес будет продолжать свои инвестиционные программы, а государство будет реализовывать социально значимые, не терпящие отсрочки проекты.
Во-вторых, проекты ГЧП позволяют подготовиться к переходу в новую восходящую фазу после кризисного дна - в фазу экономического роста, за счет подготовки инфраструктуры и начала новых инновационных проектов, которые лягут в основу будущего развития.
Несмотря на серьезные финансовые трудности, государственно-частное партнерство не теряет свою актуальность и свои позиции по сравнению с другими схемами проектного финансирования. Заинтересованность в ГЧП как со стороны государства, так и со стороны бизнеса делает его одним из важных инструментов преодоления кризисных явлений в экономике, обеспечения стабильности и роста.
