CC BY
111
Юлия БОРИСОВА
ПАРТИЙНЫЕ КОМИТЕТЫ КАК ОРГАНЫ ПОЛИТИЧЕСКОЙ ВЛАСТИ В 20-30-Х ГГ. ХХ ВЕКА: РЕГИОНАЛЬНЫЙ АСПЕКТ
Одной из наиболее острых проблем, стоящих перед обществом на любом этапе исторического развития, является спектр вопросов, касающихся политической власти: кому принадлежат властные полномочия, кто реально управляет, какова технология власти. Как правило, эти вопросы сконцентрированы в рамках изучения политической системы конкретного общества, основным звеном которой является государство.
Поэтому, исследуя власть в том или ином обществе, историки и политологи занимаются прежде всего изучением механизмов ее реализации в рамках государственных структур. Однако в исторической действительности теоретическая структура власти не всегда совпадает с реальной структурой. Ярким примером может послужить советская политическая система.
20-30-е гг. XX в. — это переломный период в истории советского государства, когда были заложены основные принципы политического управления, характерные для дальнейшего его развития. Истоки многих современных политических проблем большинство историков и политологов относят именно к этому периоду. Именно тогда осуществился переход от советско-партийной власти с приматом советских органов к чисто партийной. Советские органы перестали оказывать какое-либо существенное влияние на управление государством. ВКП(б) и ее местные партийные комитеты открыто заявили себя как органы политической (но не государственной) власти.
После Октябрьской революции Россия встала на путь построения качественно нового — коммунистического общества. Исходя из марксистской концепции, государство, по мере приближения к заданной цели, должно было постепенно отмирать. Однако реальный механизм власти, сложившийся в Советском государстве, не только не привел к построению коммунизма, но, более того, не стал предпосылкой формирования в политической сфере особой системы управления обществом — партии-государства. Само название «партия-государство» говорит о сращивании двух элементов политической системы в сфере властных отношений и поглощении партией государства.
Исследование специфики реализации политической власти в 20-30-е гг. позволяет понять и многие современные политические проблемы. Органы власти, реализующие на практике политический курс, в любой исторический период имеют общие закономерности в формировании структуры, методах подбора и распределения кадров. Особенно когда речь идет о переходных периодах. Современный этап развития России, как и 20-30-е гг., является переходным.
Для переходных этапов характерен поиск наиболее оптимальных механизмов, форм и методов управления, становление на месте прежних, как правило, уничтоженных, новых структур власти. Переходный этап — это время экспериментов в области управления, зачастую авантюристских и болезненных для общества. Начиная с 90-х гг. XX в. и до настоящего времени Россия находится на пути
БОРИСОВА
Юлия
Анатольевна — аспирантка кафедры истории и политологии Государственного университета управления — ГУУ (Москва)
построения гражданского общества и правового государства. Дальнейшее развитие Российского государства зависит не только от общественно-политических сил, которые будут руководить им, но и от работоспособности и эффективности самого механизма политической власти и органов, ее реализующих.
Для современных политиков является актуальным анализ положительных и отрицательных сторон, которые проявились в механизме политической власти и управлении Советским государством почти век назад. Это поможет избежать ошибок в нынешний переходный период при формировании в России гражданского общества и правового государства. В то же время необходимо помнить, что сложившийся в 1920—1930 гг. механизм власти, несмотря на свои недостатки, сохранялся и функционировал достаточно продолжительное время, обеспечивая стране престиж сверхдержавы и влияние на многие мировые процессы.
На протяжении периода 1920—1930-х гг. в РСФСР шел процесс становления системы политической власти, как на центральном, так и на местном уровне. Особенностью данной системы стало параллельное развитие ее двух компонентов — советских органов и комитетов РКП(б)/ВКП(б). При этом на протяжении 1920-х гг. сохранялась устойчивая тенденция приоритета партийных органов перед советскими, которая в 1930-х гг. привела к становлению партийной власти в качестве основной.
Механизм превращения советской власти в партийную власть целесообразно рассмотреть на региональном уровне. Рассмотрим формирование системы региональной партийной власти в 20—30-е гг. на примере Западного региона. Под Западным регионом в данном исследовании понимается территория, включающая до 1929 г. Смоленскую губернию, и в 1929—1937 гг. преобразованная в Западную область, состоящую из территорий Смоленской, Брянской губерний, Великолуцкого округа, частей Калужской, Тверской и Московской губерний. В Западном регионе процесс формирования механизма партийной власти происходил в рамках общероссийского, но при этом имел свою специфику.
Любой орган политической власти характеризуется структурой, наиболее
приспособленной для решения политических задач, кадровым составом, а также технологией власти. Рассматривая партийный комитет в его типичном качестве, необходимо отметить, что его организационное строение должно отвечать задачам, которые ставит перед собой партия. Как правило, эти задачи сводятся прежде всего к приобретению политической власти посредством избрания членов партии в соответствующие органы исполнительной, законодательной ветвей государственной власти. Реализация партийных программных установок должна происходить уже в рамках государственного механизма, посредством государственных органов.
В советской политической системе дело происходило иначе. Планомерное организационное формирование местных партийных комитетов началось уже после захвата власти большевиками. На региональном уровне партийные комитеты должны были играть роль проводников политики партии. Специфика заключалась в самой роли партии, которую она для себя установила. Дело в том, что партия возложила на себя ответственную миссию, которая заключалась в «руководящей роли» в деле построения уникального коммунистического общества, априори определяя свое преимущественное положение по отношению к государственным, общественным и профессиональным организациям. Для реализации столь важной задачи партийным комитетам потребовалась соответствующая структура. Для партийного комитета в Западном регионе в 1920-е гг. характерно стремление максимально приспособить свою структуру для выполнения задач. Вообще губернский партийный комитет создавался как исполнительный орган даже в рамках партии. Однако уже в начале 1920-х гг. происходит становление иерархической модели управления с приматом исполнительных органов, партийного аппарата. Партийный аппарат Смоленского губкома делился на ответственный (президиум, бюро) и рабочий (отделы партийного комитета). В 1920-х гг. еще не было строго унифицированной системы местных партийных комитетов. На местах коллегиальным органам давались часто разные названия. Например, в первой половине 1920-х гг. в качестве ответственных коллегиальных органов
в составе губкома выделялось бюро (как показало исследование, так именовался весь партийный комитет) и президиум (коллегиальный орган в составе бюро, который проводил в жизнь его решения)1. Кроме того, в структуре Смоленского губкома (затем Западного обкома) выделялся также секретариат.
К середине 1920-х гг. ЦК провел унификацию организационной структуры партийных комитетов. Ответственный аппарат губкома стал состоять из бюро и пленума. При этом на протяжении 1920-х гг. выявилась устойчивая тенденция к увеличению численного состава данных органов. Так, в 1921 г. в состав Смоленского губкома входили 13 членов губкома и 5 кандидатов. С 1924 г. на конференциях стали избирать уже не комитет (бюро), а пленум губкома, который увеличивается в численном составе с 29 членов и 15 кандидатов в 1924 г. до 61 члена и 25 кандидатов в 1928 г.2
В 1920-е гг. сосредоточение власти происходило в рамках ответственного аппарата, бюро губкома. Одновременно набирал силу секретариат. Созданный изначально в качестве подразделения для реализации сугубо партийных функций, к концу 1920-х гг. он оказывает все большее влияние на проводимую политику в губернии, принимает управленческие решения по существу. В этом в Западном регионе проявилась общероссийская тенденция. Практически все исследователи, занимавшиеся изучением центрального партийного аппарата, связывают становление тоталитаризма и режима личной власти И. В. Сталина в советском государстве, с изменением фактического положения Секретариата ЦК по отношению не только к государственным, но и к ключевым партийным органам — Политбюро, Оргбюро ЦК, съездам партии.
Однако на центральном уровне проявилась тенденция к установлению единоначалия, режима личной власти И. В. Сталина. На местах в ряде регионов уже к концу 1920-х гг. власть полностью сосредоточилась в руках первых секретарей партийных комитетов. По нашим данным, в Смоленском губкоме коллективное начало преобладало вплоть до 1929 г. Это можно характеризовать как элемент
1 ГАНИСО. Ф. 3. Оп. 1. Д. 9. Л. 15
2 Там же. Д. 243. Л. 300; Д. 13. Л. 7; Д. 2296. Л. 5
демократизма в деятельности партийного комитета.
С образованием огромной Западной области был значительно увеличен численный состав пленума областного партийного комитета. В состав пленума западного обкома в 1929 г. был избран 91 человек, в 1932 г. — 115 чел, а в 1934 г. — 123 чел. В 1937 г. состав Пленума уменьшился до 86 чел. При этом кадровый состав бюро, как правило, едва достигал 20 чел.3
Тем самым проявилась олигархизация властных полномочий внутри самого партийного комитета. Во главе области стал так называемый триумвират — первый и второй секретари обкома и председатель облисполкома, который также входил в бюро обкома. В этом заметна не только концентрация властных полномочий в руках незначительного количества лиц, но и складывание особого механизма управления обществом — «партии-государства».
На протяжении 1920—30-х гг. роль коллективных органов управления — конференций и пленумов — неуклонно падала. Сами их заседания превращались в своеобразные представления, на котором слушались вопросы, определяемые бюро, утверждались резолюции, подготовленные бюро, ратифицировался состав будущего парткома, подготовленный все тем же бюро. С 1934 г. по 1937 г. конференции не созывались вообще. Тем самым власть оказалась сосредоточена в руках исполнительных структур партии, которые не были подотчетны никому.
Рабочий аппарат партийного комитета менялся на протяжении рассматриваемого периода достаточно часто, в первой половине 1920-х гг. даже по несколько раз в год. Помимо общих отделов, которые присутствовали во всех партийных комитетах, были отделы, которые отражали основные направления партийной работы: организационную, учет и распределение кадров, агитацию и пропаганду. Так, в 1920 г. рабочий аппарат Смоленского губкома включал Агитационно-пропагандистский отдел (подотдел агитации и пропаганды, подотдел работы среди национальных меньшинств, отражавший специфику губернии, губернскую комиссию по проведению недели фронта и транспорта), Организационно-инструкторский
3 ГАНИСО. Ф. 5. Оп. 2. Д. 1589. Л. 34
(подотдел информации, подотдел учетно-статистический), Отдел по работе в деревне, Отдел по работе среди женщин, Финансово-хозяйственный отдел1. В 1927 г. рабочий аппарат губкома включал: Общий отдел (в нем выделялся финансовый подотдел), Организационно-распределительный отдел (подотдел информации, комиссию по работе в деревне, комиссию по приему в ряды ВКП(б)), Агитационно-пропагандистский отдел (подотдел агитации, подотдел пропаганды, подотдел печати, латышская секция, еврейская секция), Отдел по работе среди работниц и крестьянок.
На протяжении рассматриваемого периода менялись принципы построения рабочего аппарата. Осуществился переход от функционального принципа построения отделов к производственно-отраслевому. Структура аппарата Западного обкома в 1931 г. включала: Секретную часть, Организационно-инструкторский отдел (подотдел информационный, подотдел статистический, комиссия по приему в ВКП(б), сектор промышленных районов, сектор транспорта, сектор животноводческих районов, сектор местных хозяйств, сектор льняных районов, сектор коноплеводческих районов), Отдел кадров (сектор партийных кадров, сектор сельскохозяйственных кадров, сектор административно-торговых кадров), Агитационно-массовый отдел (сектор по агитационно-массовой работе в деревне, женсектор), Отдел культуры и пропаганды (сектор пропаганды, сектор печати, сектор культуры, сектор народного образования).
После очередной реорганизации, в 1935—1937 гг. рабочий аппарат обкома включал отделы: руководящих партийных органов, промышленно-транспортный, сельскохозяйственный, советской торговли, партийной пропаганды, агитации и печати, школ и научных учреждений, культурной и воспитательной работы. Тем самым в своем развитии рабочий аппарат партии приспосабливался к выполнению управленческих функций, далеко выходящих за рамки партийных.
Таким образом, в организационном строении партийного комитета проявилась тенденция превращения ответственного аппарата из исполнительного в рас-
1 ГАНИСО. Ф. 3. Оп. 1. Д. 13. Л. 7
порядительный орган, а рабочего аппарата — в механизм реализации партийных решений. Такая структура позволяла контролировать все сферы жизни региона, все государственные органы.
По масштабу охвата сфер жизни общества партийный комитет вышел даже за рамки государства. Экономическая, политико-правовая, духовная и иные сферы были поставлены под его непосредственный контроль. Основным методом технологии партийной власти стала кадровая политика, включающая учет и распределение партийных кадров по всем отраслям, выдвиженчество как способ формирования кадрового потенциала, непосредственное назначение и смещение работников на ключевых постах.
Важное место занимали непосредственные партийные указания по тем или иным вопросам, прямое вмешательство партийного комитета в деятельность государственных, хозяйственных, правоохранительных органов, в том числе и на центральном уровне. Однако для всей технологии власти в рассматриваемый период характерно стремление завуалировать прямое руководство под так называемые «рекомендации», которые носили практически обязательный характер. На наш взгляд, это было вызвано стремлением придать легитимность партийным решениям.
Для реализации своих решений партийный комитет использовал свои фракции в различных органах, а также непосредственно государственный аппарат, прежде всего исполком. На протяжении 1920— 1930-х гг. происходило усиление руководящей роли партии по отношению к Советам. Постепенно эта роль стала распространяться от контроля над выборами (с установлением сроков, качественного состава съезда Советов, «примерного» состава исполкома) до дачи непременных директивных указаний как самому исполкому, так и его отделам, чем нарушалась вся субординация в построении системы местных органов2. В итоге государственный аппарат, по существу, превратился в исполнительный механизм для реализации партийных решений. Это привело к созданию механизма «партии-государства», где законодательные, рас-
2 Там же. Ф. 3. Оп. 1. Д. 4019. Л. 87; Ф. 5. Оп. 1. Д. 108. Л. 2
пределительные и контрольные функции принадлежали партийным органам, а исполнительные — государственным.
Для выполнения столь значительных функций потребовалось создание и соответствующего кадрового корпуса. Согласно теоретическим установкам большевиков, основными характеристиками должны быть социальное положение и партийный стаж. Именно эти параметры, с точки зрения партийных вождей, априори определяли способности человека как управленца при построении коммунистического общества. Таким образом, лучшим управленцем был рабочий, имевший дореволюционный партийный стаж. Однако, как показало наше исследование на материалах Западного региона, на практике у власти оказались люди, далекие от этих характеристик. В рассматриваемый период произошла так называемая «смена элит», которую можно было наблюдать и на центральном уровне. Век управленцев из рабочей среды оказался недолгим. Рабочие и крестьяне в Смоленском губ-коме уже к середине 1920-х гг. оказались вытеснены новой социальной группой, которая набирала влияние на протяжении всего рассматриваемого периода и к концу 1930-х гг. полностью заняла управленческую нишу1.
Как правило, это были молодые люди, которые представляли собой деклассированную массу. Единственной профес-
1 Там же. Ф. 3. Оп. 1. Д. 2810. Л. 24; Д. 3787. Л. 212
сией, которую они знали, была конторская. При этом они, в подавляющем большинстве, имели низшее образование, вступили в партию после революции. Единственное, что они умели делать, — это управлять (не всегда профессионально). Они явились порождением самой тоталитарной системы и стали послушными проводниками политики партии. Низкий уровень политической культуры новых управленцев способствовал становлению директивных методов управления в качестве основных и привел к многочисленным экспериментам в области управления.
В целом в Западном регионе, как и в других территориях, в 1920—1930-е гг. произошло складывание особого слоя управленцев — номенклатуры.
Анализ положения партийного комитета как органа политической власти в Западном регионе позволяет сделать вывод, что именно партийный комитет был реальной властью в регионе. Фактически объединяя в своем лице законодательную, судебную, исполнительную, распорядительную, контрольную функции, партийный комитет оставался подотчетен в своей деятельности только Центральному Комитету. Реальная власть сосредоточилась в руках исполнительных структур партии, которые в своей практической деятельности все более отчуждались не только от рядовых партийных работников, но и от всего общества в целом.
