CC BY
50
УДК 34 doi: 10.20310/1819-8813-2017-12-4-96-109
НОРМАТИВНО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ФОРМИРОВАНИЯ И ДЕЯТЕЛЬНОСТИ СОВЕТСКОГО ГОСУДАРСТВЕННОГО АППАРАТА В НАЧАЛЬНЫЙ ПЕРИОД НОВОЙ ЭКОНОМИЧЕСКОЙ ПОЛИТИКИ
ВЕТРОВ ПАВЕЛ ВАЛЕРЬЕВИЧ
Тамбовский государственный университет имени Г. Р. Державина, г. Тамбов, Российская Федерация, e-mail: tetzvil@yandex.ru
КРАСНИКОВ ВИКТОР ВИКТОРОВИЧ
Тамбовский государственный университет имени Г. Р. Державина, г. Тамбов, Российская Федерация, e-mail: viktor_krasnikov@list.ru
В статье на основе архивных данных дается анализ деятельности партийных и государственных органов власти Тамбовской губернии в начале 1920-х гг. Рассматриваются первые шаги партийного руководства по восстановлению партийно-советской системы власти, приемы и методы, использованные в процессе ее воссоздания после гражданской войны и Антоновского восстания. Актуальность изучения процесса формирования управленческого аппарата определяется возможностью обобщения как негативного, так и позитивного опыта. Появляется возможность использования исторического опыта управления и функционирования местных органов власти. В статье выделяются причины кризисного состояния местного управленческого аппарата, а также попытки поиска путей преодоления сложившихся проблем. Изучение организационно-правовых проблем основ деятельности местных органов власти позволяет также выявить и уточнить положительные и отрицательные черты советской государственной системы. Использованные в статье материалы помогли воссоздать практику деятельности органов партийной и государственной власти губернии в начале 1920-х гг., проследить процесс создания и юридического оформления механизма политической власти. Авторы приходят к выводам о том, что в результате после различных попыток выхода из кризиса происходит коренное изменение сложившейся ситуации в управлении. Властями принимается решение об отказе от «военного коммунизма» и переходе к новой экономической политике в начале 1920-х гг.
Ключевые слова: власть, выборы, губерния, губернский комитет, закон, исполнительный комитет, кадры, партийно-государственный аппарат, партия, конференция, советы
Рост негативных явлений внутри партийно-государственного аппарата, связанный со слабостью внутренней структуры партии и ее бюрократизацией, особенно отчетливо проявился в местных организациях. Конфликты, возникавшие по различным причинам, тяжелый кадровый дефицит и отсутствие потенциала для его восполнения, склоки, из-за которых многие губкомы и губис-полкомы были заняты не конкретными делами, а различными дрязгами и борьбой групповых интересов, сделали необходимым укрепление партийно-государственного аппарата. Кризис, переживаемый аппаратом, был связан со сложившейся в военный период системой внутрипартийных отношений. Центр жестко проводил свои решения, требуя от местных властей беспрекословного их выполнения, что, безусловно, было оправдано условиями гражданской войны. С переходом к ново-
му этапу государственного строительства ЦК и Политбюро не хотели выпускать из своих рук реальной власти, и сложившиеся методы управления давали им такую возможность. Можно говорить, что к 1921 г. внутренняя структура партии в основном сформировалась и в дальнейшем практически не менялась. Главная задача состояла не в поиске новых методов управления, а в придании действенности старым «военным» методам. В основе этих методов лежали дисциплина, жесткий порядок в управлении, строгое подчинение вышестоящим инстанциям.
Слабой была и работа советских органов власти. Тамбовский губком неоднократно пытался исправить существующее положение. Нарекания в работе вызывали не только местные советские органы, но и городской совет Тамбова. Так, в марте 1922 г., на заседании президиума Тамбовского
губкома слушался доклад о работе горсовета, который отчетливо проявил картину существующего в нем положения. Горсовет состоял преимущественно из ответственных работников, которые все свое время были заняты по своей прямой занимаемой должности, и поэтому мало внимания уделяли работе горсовета. Работа горсовета была признана слабой и одной из мер по ее исправлению было предложено переизбрание горсовета с целью «вливания в него рабочих масс от станков и рядовых коммунистов», а также выработка инструкции по практиканству, для привлечения широких рабочих масс к работе горсовета [1].
В практике организации исполнительных органов власти на местах также встречались нарушения. Так, в июле 1922 г. губисполком распространил циркуляр, в котором предписывал всем уис-полкомам соблюдать «Положения о советах», дабы избежать ситуации, сложившейся в Кирсанове, где президиум горсовета являлся обособленным от президиума уисполкома, что противоречило «Положениям», в которых было указано, что горсоветы в уездных городах самостоятельных органов не образуют. Президиумы уисполкомов должны были одновременно являться и президиумами горсоветов [2].
Ситуация, сложившаяся с горсоветами в начале 1920-х гг. характеризовалась самим губиспол-комом как «явное замирание деятельности». Причем такому положению отчасти способствовали сами уисполкомы, некоторые из которых считали, что организация горсоветов в уездных центрах нецелесообразна, так как они «нежизнеспособны». В уездах установилось мнение о горсоветах, как о ненужных надстройках при уисполкомах, которые кроме лишних рассуждений не приносят никакой пользы. В губисполком поступали предложения о дополнении и изменении существующего «Положения об уисполкомах и горсоветах», суть которых сводилась к следующему: горсоветы в губернских и уездных городах, согласно существовавшим положениям, своих исполнительных органов не организовывали, а обслуживались в своей работе президиумом губернского или уездного исполнительного комитета, что безусловно приводило к тому, что горсовету не могло быть уделено достаточного внимания, так как они были заняты работой по руководству всем уездом. Поэтому предлагалось изменить «Положение о горсоветах», предоставив им возможность иметь свой президиум и свой технический аппарат. Такая конструкция горсоветов, по мнению ряда уисполкомов, была бы более жизненна и подняла бы авторитет горсовета в глазах городского населения [3]. Наряду с этим предлагалось увеличить количество членов уис-полкомов, вместо 11 членов и 5 кандидатов избирать 15 членов и 5 кандидатов (9 заведующих от-
делами и 3 запасных). Для организационного руководства отделами и улучшения работы волиспол-комов было предложено избирать президиум уис-полкома в составе трех членов уисполкома свободных от совместительства, таким образом свободный президиум мог бы уделять больше времени непосредственному руководству всей работой уезда и осуществлять для этого поездки на места [4]. Все высказанные предложения по организации работы горсоветов и уисполкомов доказывали, что существующее положение в этих органах власти в значительной мере не устраивало многие уезды.
В частности, такое мнение высказывали Ела-томский, Шацкий и Липецкий уисполкомы, где работа горсоветов практически не велась. За период с 1 января по 12 июля 1922 г. из этих уездов не поступило ни одного протокола горсовета. Из других уездов протоколов так же не поступало за исключением Кирсановского (7 протоколов), Борисоглебского (2) и Спасского (1) горсоветов. Это подтверждает тот факт, что в даже созданных согласно «Положению» горсоветах работа практически не велась, но зато в Кирсановском горсовете, действовавшем самостоятельной единицей, работа осуществлялась [5]. В августе 1922 г. Липецкий уисполком даже издал постановление об упразднении в городе горсовета, на что губернский отдел управления возразил: «в Липецке насчитывается 13 тысяч жителей, имеются рабочие и служащие, как учреждений, так и заводов и мастерских, которые должны дать вполне достаточное количество представителей в горсовет, поэтому ГОУ просит постановление отменить и предложить организовать горсовет, который должен работать по последнему положению ВЦИК» [6]. Таким образом, в начале 1920-х гг. работа советских органов власти в губернии еще не была организована должным образом. В губернии предпринимались различные попытки по ее реорганизации, которые часто вызывали неоднозначные оценки, а иногда и приводили к прямо противоположным действиям со стороны местного руководства.
Структура же партийных органов состояла из созданного в 1919 г. Политбюро, которое осуществляло общее политическое руководство РКП(б), Организационного бюро для назначения и наблюдения за руководящими кадрами. Также был сформирован Секретариат, ведавший партийными кадрами. На местах действовали губернские, уездные и волостные комитеты РКП(б). Низшей партийной единицей была ячейка. Ячейки организовывались по территориальному (деревня, село) и производственному (фабрика, завод) принципу. Такая структура определяла строгую иерархичность партийных звеньев. Сверху вниз спускались инструкции и директивы, а снизу вверх поступали отчеты о работе. Все контак-
ты между собой губкомы и укомы могли осуществлять только через ЦК.
Партийный аппарат на местах дублировал общепартийную структуру. Высшим партийным органом губернии являлась губернская партконференция, которая избирала губернский комитет РКП(б), осуществлявший в период между ее созывами высшее партийное руководство губернией. Очередная губпартконференция созывалась губ-комом один раз в четыре месяца, экстренная - по решению губкома, по постановлению пленума или одной трети общего числа членов организации, входящих в губернию. Губком должен был направлять и руководить всей деятельностью уездных комитетов партии, разрешать принципиальные и практические вопросы в пределах партийной программы и постановлений ЦК и губпартконфе-ренции. Губком также руководил фракциями губернских учреждений и проводил в жизнь постановления ЦК и губпартконференции. Возглавлял губком секретарь и президиум. Губком в Тамбовской губернии до XII созыва избирался преимущественно в составе 9 человек. На XII губпартконфе-ренции (август 1921 г.) губком был избран в составе 15 членов «в целях осуществления наиболее тесной и органической связи с местами». Большинство членов губкома были из числа местных уездных работников и, продолжая оставаться работать на местах, вызывались на заседания губкома два раза в месяц. До XII губпартконференции созывались пленумы губкома, носившие совещательный характер. Они созывались один раз в полтора месяца и состояли из членов губкома и представителей укомов, избираемых укомами на каждый пленум. Губком делал доклад пленуму о своей работе и представлял ему на согласование дальнейший план действий, учитывая все особенности работы в уездах. Пленум следил за проведением в жизнь постановлений губпартконференции, рассматривал намечал план дальнейшей работы губ-кома. В случае расхождения губкома и пленума, по постановлению последнего созывалась внеочередная губпартконференция [7]. После избрания губ-кома в расширенном составе пленумы были отменены. Рабочий аппарат губкома составлял президиум из 5 человек. Постоянными работниками являлись секретарь и заведующий организационным отделом. С точки зрения демократии, такая структура формально позволяла создать эффективно действующий аппарат управления губернией, который мог бы организовать работу управленческих структур всех уровней. Но на практике же все складывалось не так гладко, как было задумано.
Конструкция отделов Тамбовского губкома фактически имела отклонения от положения ЦК РКП(б) «из-за недостатка технических сил». Основными отделами губкома являлись: организационно -
инструкторский, агитационно-пропагандистский. Организационно-инструкторский отдел состоял не из трех, положенных по инструкции, а из двух подотделов. Отсутствовал инструкторский подотдел, так как губком «не имел возможности выделить постоянного кадра инструкторов». Поэтому функции этого подотдела были объединены с информационным подотделом, названным информационно-инструкторским. Вторым подотделом организационного отдела был учетно-статистический, реорганизованный из учетного, согласно указу ЦК. Ему были переданы функции учета партийной работы внутри губернии, ранее принадлежавшие информационному подотделу. Агитационно-пропагандистский отдел практически не существовал как отдел губкома, так как его рабочий аппарат не был создан даже в течение 1921 г. Никаких подотделов также не существовало, и всю работу выполнял заведующий отделом, который часто менялся. Поэтому всю работу отдела фактически выполнял губпо-литпросвет. В целом агитационно-пропагандистская работа была слабой и выражалась лишь в общих директивах губкома [8]. Ни в одном городе губернии не существовало райкомов.
В конце 1920 г. в Тамбове было созвано специальное совещание по выработке плана организации в городе городского районного бюро. Бюро должно было помочь Тамбовскому уездному комитету партии организовать общую агитационно-пропагандистскую работу в городе и наладить связь укома с городскими ячейками. Городское районное бюро состояло из трех человек, возглавлял его один из членов укомпарта. В связи с созданием бюро агитационно-пропагандистскому отделу укомпарта предписывалось осуществлять свою работу в городе только через него. Бюро имело следующие функции: 1) подготавливало повестку дня общегородского собрания, утверждаемую укомом; 2) организовывало с ведома и утверждения укома рабочие и красноармейские городские конференции; 3) организовывало митинги, лекции, концерты и т. д. по заданиям агитационно-пропагандистского отдела уком-парта; 4) созывало не менее двух раз в месяц общегородские собрания всех членов ячеек, входящих в городской район. Вся работа бюро в городском районе была сосредоточена в организованном клубе, который должен был стать центром всей партийной работы в городе [9].
Отсутствие четкой организации работы и разграничения функций между партийными комитетами различных уровней вызывали конфликты и пересечения полномочий между партийными работниками. Поэтому вскоре была предпринята попытка перестройки Тамбовской городской и уездной организации РКП(б), так как состояние ее было признано неудовлетворительным. Причинами этого было наличие в городе трех независимых
друг от друга и организационно не связанных, хотя формально и объединенных губкомом административных органов партии - созданных в Тамбове первого и второго райкомов и уездной секции. В результате между ними практически отсутствовал контакт между собой, а, следовательно, не было и согласованности в работе. Кроме того, не хватало кадров, которые могли обеспечить полноценную работу трех сложных партийных аппаратов. Губ-ком также не мог руководить работой в городе «из-за перегруженности губернской работой». Поэтому был принят проект решения о создании в Тамбове и уезде «единого административного партийного аппарата, который бы согласовал и объединил всю партийную работу в городе и уезде - Тамбовский горуездкомпарт». Необходимость создания единого комитета вызывалась еще и тем, что предстояла всеобщая партийная перерегистрация, и руководство понимало, что она «несомненно значительно сократит нынешний численный состав Тамбовской городской и уездной организации (с 5800 до 35004000 членов), что все же составит почти треть всей губернской организации» [10]. Но данная попытка реорганизации так и осталась в стадии проекта.
Постепенно аппарат губкома расширялся. Уже в 1923 г. Тамбовский губком имел в своем составе следующие отделы: общий, организационно -инструкторский, агитационный, по работе среди женщин, а также губернское бюро по изучению истории партии и губернскую контрольную комиссию. Кроме того, в Тамбове действовали два райкома. Также существовало 7 укомов и 263 вол-кома (в конце 1922 - начале 1923 гг. по административной реформе от Тамбовской губернии отделилось 5 уездов). Центральный аппарат, опираясь на такую разветвленную сеть партийных комитетов, имел в их лице прямых проводников решений ЦК. Губкомы стали основной опорой власти на местах. «Без губкомов мы не сможем провести ни натурналога, ни регулировать заработную плату, ни руководить хозяйством. Без них действительно руководящей роли, подлинную диктатуру проводить невозможно, чуточку устранить губкомы -это значит растрясти все», - говорил на XII съезде РКП(б) Зиновьев [11]. В декабре 1920 г. вышла инструкция ЦК по организации губкома и порядке его функционирования. Инструкция подробно регламентировала структуру губкомов и форму их работы. Рабочий аппарат губкома состоял из секретариата и отделов. Во главе секретариата - секретарь губкома, также являвшийся членом президиума. По инструкции секретарь наделялся обширными властными полномочиями.
С самого начала складывания партийно-государственного аппарата управления его неотъемлемой частью стали такие свойства, которые в целом можно определить как «диктатуру аппара-
та». И в этом случае структура губкома, предложенная инструкцией должна была в полной мере отражать сложившееся стремление. Поэтому особую роль в ней играли председатель губкома и президиум. Председатель являлся исполнителем всех постановлений губкома и его президиума, объединял работу всех отделов, давал распоряжения по исполнению решений губкома и его президиума и центральных партийных учреждений. Также он наделялся правом давать разъяснения по всем вопросам жизни организации [12]. То есть он практически мог толковать все решения, таким образом предопределяя их. К 1921 г. структура губкомов в основном сформировалась, а в дальнейшем подвергалась лишь незначительным изменениям.
Следующим звеном партийной структуры являлись уездные комитеты. Они состояли из 5-9 членов, из которых выбирался президиум в количестве 3 человек. Пленумы укомов созывались не реже одного раза в один - полтора месяца, причем в состав пленумов входили кроме членов укомов, представители волкомпартов, а также пропорциональное количество представителей от городских организаций и промышленных районов. Взаимоотношения между укомом и его пленумом были аналогичны взаимоотношениям губкома и его пленума [13]. Рабочим отделом укома являлся секретариат, состоящий из нескольких отделов. Во главе секретариата находился секретарь укома, являющийся также членом президиума и несшим ответственность за всю работу секретариата. В обязанности секретаря входило исполнение всех постановлений укома и его президиума, объединение работы всех отделов укома. Секретарь также давал распоряжение отделам по исполнению всех решений укома и центральных партийных учреждений, осуществлял связь с центральными и местными партийными организациями и советскими учреждениями. Он подготавливал материал к заседаниям укома, вел протоколы этих заседаний, делал и представлял президиуму укома общие сводки по материалам, представляемым отделами. Вся переписка укома проходила только через секретаря, подпись которого была необходимой на каждом виде корреспонденции. В секретариат укома входили два отдела: организационно-инструкторский и общий. Кроме того, самостоятельно существовали следующие отделы: учетно-информационно-статистический, агитационно-пропагандистский, городской, а также отделы по работе в деревне, среди женщин, в Красной Армии [15].
В 1924 г. XV губпартконференция, учитывая расширившиеся составы пленумов и президиумов укомов, высказалась за необходимость создания бюро в составе секретаря укома и заведующих организационным и агитационно-пропагандистским
отделами. Задачами бюро являлись: разрешение более мелких, непринципиальных вопросов, требующих быстрого рассмотрения, но в то же время, не могущих быть разрешенными руководителями отделов единолично; разрешение вопросов, не требующих отлагательств, при условии невозможности созыва укома или его президиума. Все решения бюро должны были без обсуждений утверждаться президиумом укома [16]. Почти во всех уездах существовали райкомы и волкомы. Райкомы образовывались по территориальному признаку, а также там, где находились рабочие или производственные предприятия. Основой территориального принципа было стремление объединения разбросанных по уездам волостных парторганизаций и сельских ячеек вокруг укома. Руководство волкомами уком осуществлял напрямую, а также через райкомы (где они существовали). Там, где не было райкомов, волкомы и сельские ячейки обслуживались через райорганизаторов.
Состояние укомов к концу гражданской войны было плачевным. В большинстве своем они практически отсутствовали, а в сохранившихся не было организационного единства. Чрезвычайную слабость и развал многих провинциальных партийных организаций можно выделить в качестве одной из определяющих черт повседневности в начале 1920-х гг. на местном уровне. Уездные организации представляли собой довольно жалкое зрелище, о чем свидетельствуют отчеты с мест, присылаемые в ЦК партии. Они пестрят многочисленными фактами разложения и бездействия местных организаций, что и вынуждало ЦК непосредственно вмешиваться в сложившуюся ситуацию. Так, из отчета Липецкого укома, ЦК стало известно, что «везде не ведется никакой партийной работы, дисциплина среди членов партии и ответственных работников отсутствует». В отчете Кирсановского укома рисуется картина полного развала местной парторганизации, где «уездная конференция не избрала укома благодаря демагогии некоторых лиц и сведением ими личных счетов, существует борьба между уездным и городским комитетом, организации на местах совершенно распались, вследствие местничества и бюрократизации ответственных работников, в частности уполномоченного по Кирсановскому уезду» [17].
Характеристикой состояния других уездных парторганизаций является заключение Тамбовского губкома, данное им в мае 1921 г. «Отсутствие единства и сплоченности внутри организации, отсутствие партийной дисциплины, склока между работниками на почве личных трений, подсиживания. Деревенские организации разваливаются» [18]. Сложившаяся ситуация напоминала цепную реакцию. Трения внутри парторганизации, а так же между комитетами партии и исполкомами не мог-
ли не сказаться на низовых организациях - ячейках. Сельские и волостные ячейки, не получая инструкций и не видя работы уездных комитетов, окончательно разваливались. И до этого, находясь порой на достаточном расстоянии (иногда более 100 верст) от уездного центра, не всегда получая все директивы и указания по управлению парторганизациями, ячейки теперь вообще теряли руководящую и направляющую линию в работе и бездействовали, иногда не проводя никаких собраний в течение нескольких месяцев [19].
Ситуация характеризовалась расколом в местных партийных организациях, носившим массовый характер. В основном его причинами были не политические разногласия, а личная неприязнь враждующих сторон, усугубленная их низким моральным и культурным уровнем. В Тамбовской губернии личные счеты и интриги между различными группировками, находившихся у власти партийных и советских работников, распространились и на губернский уровень. Ряд членов губкома пошли на прямой конфликт с председателем губисполкома А. Г. Шлихтером. Дошло до того, что на VII губернском съезде Советов член губкома Н. М. Немцов прилюдно оскорбил Шлихтера: «Ты барином был, барином и сдохнешь! Я раздавлю тебя этим каблуком! Ты сгниешь под пятой демократии!» [20]. Позже, чтобы как-то смягчить ситуацию, Немцов сослался на свое нервное расстройство. А вскоре конфликтующие стороны и вовсе были «разведены по углам». Шлихтера отозвали из губернии в распоряжение ЦК. Сложившаяся ситуация показывает, что в 1920-е гг. местные партийные органы больше интересовала не работа, а личное положение партийных работников, их борьба за власть и сведение личных счетов всеми возможными способами. Часто вину за сложившуюся нездоровую обстановку в парторганизациях местные работники перекладывали на НЭП. «Даже на ряде ответственных работников ощущается мелкомещанский налет, как-то: сплетня, недовольство обойденных чином, обогащение и другие уклоны, вызванные НЭПом» [21].
Обращая внимание на приведенные факты, ЦК не раз указывал Тамбовскому губкому партии на необходимость принятия мер к искоренению существующих явлений. Однако методы, которыми разрешались противоречия были неэффективны. Отзывы в ЦК, переброски на другую работу внутри губернии сглаживали лишь существующие конфликты, но тем самым подготавливали почву для новых. Персонально руководящий кадровый состав практически не менялся, менялось только место его работы. Ситуация повторялась из года в год. Так, осенью 1922 г. в губернии произошел инцидент, также дошедший до ЦК. Комиссия ЦК РКП(б) во главе с М. И. Калининым, занимавшаяся выяснением при-
чин возникновения разногласий в Тамбовской парторганизации, отметила отсутствие единодушия в губкоме, что привело к конфликту между ним и горрайкомом Тамбова. В результате ЦК констатировал отсутствие ясного и твердого плана партийной работы, как всей организации в целом, так и у отдельных ее работников. Из-за отсутствия сплоченности и единства, губком, по мнению комиссии, не являлся авторитетным руководящим органом, как в партийной, так и в советской работе [22]. Весной 1923 г. губком РКП(б) перед созывом очередной партконференции подводил итоги работы парторганизации за предыдущий год, они оказались неутешительными. «Губпарторганизация в течение года переносила довольно трудные моменты. Сильно сказался недостаток подготовленных партработников, недостаточный подбор ответственных руководителей, а вследствие этого, неналаженность всего работающего партаппарата. Эту непрочность партийного дела усугубила начавшаяся к концу лета склока, не давшая возможности вовремя созвать партконференцию. В результате произошло замирание партработы в губернии, переходящее в некоторых более отдаленных уездах (Елатомском, Спасском, Шацком, Усманском) в разложение. Даже в лучших уездах еще и теперь мы наблюдаем выходы из партии, пьянство деревенских ячеек, обрастание коммунистов и др. Октябрьским пленумом и губсо-вещанием было постановлено принять меры к восстановлению партийной работы и оздоровлению организации. Лучшей гарантией успешности работы является достаточно хорошо подобранный кадр партработников и работоспособный партаппарат, чего у нас до сих пор не было» - писал в своем отчете секретарь Тамбовского губкома И. Г. Бирн. Инцидент закончился отзывом из губернии секретаря губкома, заведующих организационным и агитационно-пропагандистским отделами [23].
Повседневная обстановка постоянных конфликтов отвлекла партийных работников от их основных обязанностей. Стремление к личной выгоде перевешивало все партийные установки о дисциплине и никакой другой мотивации, кроме как улучшение личного материального положения и продвижения по службе у руководящего партийного звена всех уровней не было. Методы же для этого избирались самые разнообразные и, в условиях того времени, сопровождались многочисленными личными конфликтами между работниками, скрытой враждебностью и даже должностными преступлениями. Такой характер взаимоотношений в деятельности аппарата определял характер массового политического сознания и поведения номенклатуры и рядовых членов партии, отношение к партийным обязанностям и нормам, взаимоотношения между партийцами, существовавшие в реальной, будничной жизни.
Партийные комитеты претендовали на полное руководство всеми делами, стараясь охватить все стороны жизни. Попросту вводилось жесткое ди-ректирование. Циркуляры, приказы просто спускались в низовые парторганизации. То или иное негативное явление не изучалось детально, а просто принималась директива по его искоренению. При таком порядке управления бюрократизм проявлялся в наиболее ярком виде. Тенденция подтверждалась и на самом высшем уровне. «Хорошая политика, которая была у нас, испорчена плохой системой управления... Система управления осталась той же бюрократической и до известной меры военной, какой она была во время войны» - говорил на XI съезде РКП(б) В. Касиор [24]. Такие методы управления стали преобладающими. Ячейки порой просто не успевали следить за всеми указаниями партруководства. Характерный пример - Кирсановский уком, который обратился в губком с просьбой «сгруппировать в одно целое и отпечатать в отдельных изданиях все руководящие циркуляры ЦК РКП(б) и губкома, имеющие идейно-практические указания принципиального характера, по годам, практикуя и в будущем этот порядок» [25].
Циркуляры и инструкции стали для местных партийных руководителей единственным ориентиром в принятии решений, без них они уже не могли руководить работой комитета. По любому вопросу наводились справки, есть ли соответствующий циркуляр и, если такового не находилось, руководители оставались беспомощными. Часто укомпарты при отсутствии выходных данных не всегда могли отыскать необходимую директиву и плохо ориентировались в «растолкованных» уже ЦК и губкомом вопросах партийной жизни, принимая порой решения, противоречащие постановлениям ЦК. Директивный метод управления в 1920-е гг. стал основным в работе партийного аппарата. В год партийные ячейки Тамбовской губернии получали в среднем 79 циркуляров и других распоряжений, то есть больше чем раз в неделю [26].
Партийные ячейки были опорой власти на местах и проводником ее политики в массы. По данным на 1 января 1923 г. в Тамбовской губпар-торганизации насчитывалось 422 ячейки. Из них 100 находилось в городах, а остальные 322 в деревнях. Численный состав ячеек выглядел следующим образом. В городах ячейки насчитывали 2288 коммунистов и 253 кандидата партии, в деревнях 2178 коммунистов и 509 кандидатов. Основная масса городских ячеек - 77 были созданы в учреждениях, а в деревнях наибольшее количество ячеек были крестьянскими - 297. Именно количество и состояние деревенских ячеек позволяет судить о местном партийном аппарате. На 1 апреля 1923 г. в губернии насчитывалась 231 деревенская
ячейка. Коммунистов - 878 человек, кандидатов -339. В среднем на одну ячейку приходилось 4 члена партии и 1 кандидат. Рост числа ячеек был медленным и незначительным, но количество коммунистов и кандидатов в партию в ячейках росло. Так, на 1 февраля 1924 г. ячеек в деревне насчитывалось 232, но коммунистов в них уже было 1578, а кандидатов - 442. В среднем на одну ячейку приходилось 7 членов партии и 2 кандидата [27].
Уменьшение количества ячеек в губернии было связано с кампанией по пересмотру партийных сил в деревне, в связи с которой на уездную работу было выдвинуто 86 человек. Деревенские ячейки периодически подвергались проверкам со стороны контрольной комиссии. Большая часть коммунистов после проверок исключалась из партии, причем основными причинами исключений были пороки, характерные именно для низовых парторганизаций. Так в период с 1 января 1923 г. по 1 января 1924 г. в Тамбовской губернии контрольной комиссией было исключено из партии 144 деревенских коммуниста. Из них за пьянство - 39, за религиозные обряды - 27, за преступления по должности - 25, за уголовные преступления - 24, за нарушение партдисциплины - 12 и только 6 человек за спекуляцию и 11 - как чуждый элемент. В 61 ячейке были заменены секретари в силу их слабой работы [28]. На работе ячеек отражалось стремление партийных руководителей оживить их деятельность различными способами. Для укрепления состава ячейки часто реорганизовывались. Не имеющие достаточного количества коммунистов распускались, а некоторые сливались в одну.
Более подробно состояние и качественный состав местных ячеек показали итоги комплексного обследования 181 деревенской ячейки, проведенный в Тамбовской губернии в 1924 г. Основная масса ячеек губернии была образована в 1918 г., было создано 99 ячеек. В дальнейшем динамика создания ячеек заметно снизилась: 1919 г. - 20, 1920 г. - 13, 1921 г. - 12, 1922-23 гг. - 26 ячеек. На момент возникновения в исследуемых ячейках состояло 1281 член РКП(б) и 64 кандидата. Ряд ячеек - 44 - распалось, причинами распада послужили: «антоновщина», поход Мамонтова, уход ряда коммунистов в Красную Армию и др. В количественном же отношении численность коммунистов в ячейках практически не изменилось, возросло лишь количество кандидатов. На момент обследования в ячейках состояло 1364 коммуниста и 552 кандидата. Уровень грамотности деревенских коммунистов был очень низок. Высшее образование имели 2 человека, среднее - 127, низшее -1460, малограмотных - 303 и неграмотных -24 человека[29].
Организационная структура ячеек была неоднородна. Так, например, бюро имелось только в 90
ячейках. Возглавляли ячейки секретари, они были или из местных жителей - 105 чел., или работали на платной основе - 50 чел. Уровень их образования также не был высоким, лишь 15 чел. имели среднее образование, а 140 - низшее (данные по остальным секретарям ячеек отсутствуют) [30].
Качественный состав деревенских коммунистов также оставлял желать лучшего. Рядовые деревенские работники находились в тяжелейших условиях послевоенного времени, поэтому главные их усилия были направлены не на выполнение своих обязанностей, а на собственное выживание. На общем фоне нищенского положения деревни рядовые коммунисты имели самые запущенные личные хозяйства. Это вызывало еще более негативное отношение к ним основной массы деревенского населения. «Отношение крестьян к коммунистической партии плохое, в коммунистах видят лодырей, часто задают вопросы, почему коммунисты не пашут землю» -говорилось в сводке Лебедянского укома в августе 1920 г. Ситуация не изменилась к лучшему и спустя несколько лет. Тамбовский уком в июле 1922 г. констатировал, что «те члены партии, которые желали бы отдаться всецело партийной работе, не занимаясь сельским хозяйством, находятся в самом плохом материальном положении, живут впроголодь, оборванные, имеют жалкий вид, вызывая насмешки в деревне» [31].
В то же время привилегии ответственных работников были хорошо видны не только рядовым коммунистам, но и остальной массе беспартийного населения. «О рабочих, занимающих ответственные посты, говорят, что они сынки буржуазии. В партию вошло очень много людей, далеко не коммунистов по душе, а просто шкурников, авантюристов и прочих» - говорилось в отчетах с мест [32]. Еще более обостряло ситуацию в партии противостояние на почве привилегированности ответственных работников и нищеты рядовых коммунистов. Нередко это выливалось в скандалы в различных парторганизациях. Так, положение в Тамбовской городской организации РКП(б) в августе 1922 г. характеризовалось следующим образом: «Из-за тяжелого материального положения рядовых членов организации в ней создался антагонизм между рядовыми членами партии и ответработниками. Некоммунистические поступки отдельных ответработников, их отрыв от партийной массы и отсутствие достаточной партийной спайки еще более обострили этот антагонизм, приведший к инцидентам... » [33].
Впрочем недовольство материальным неравенством не вызывало каких-либо изменений в этом вопросе. К этому времени у номенклатуры уже сложились свои нормы поведения. Они отличались тем, что чем выше было положение партийного чиновника, тем больше у него было воз-
можностей получить жизненных благ. Стремление к максимальному улучшению своего положения и большая политическая власть ответственных работников приводили к многочисленным нарушениям закона. Примеров неправомерного поведения ответственных работников предостаточно, например, характеристика положения в Липецкой уездной организации РКП(б) в начале 1923 г. «Партийные представители советской власти в Грязях арестованы и привлекаются к судебной ответственности по обвинению в крупных злоупотреблениях, обнаруженных комиссией, посланной от губкома, губисполкома и губернской контрольной комиссии. Данные, полученные ревизионной комиссией, дают основания предполагать, что злоупотребления в Грязях имеют более глубокие корни и затрагивают уездную власть» [34].
Особую категорию ответственных работников составляли инструкторы губкома РКП(б). Их обязанности и полномочия регулировались специальным «Положением об инструкторах губкома РКП(б)». Они избирались из политических работников губернского масштаба, имеющих опыт партийной работы не менее 2-3 лет. По всем вопросам своей деятельности инструктор подчинялся непосредственно заведующему организационным отделом губкома и находился в его распоряжении. В обязанности инструктора входило всестороннее изучение уездных организаций (не более 3-4), с которыми он работал не менее 1 года и за деятельность которых нес ответственность перед губкомом. Обследование инструкторами уездных организаций преследовало определенные цели. Необходимо было установить правильность организационного построения, взаимоотношения работы отделов укома, а также укомплектование его рабочего аппарата и качественную характеристику руководящего состава. Другой, не менее важной стороной деятельности инструкторов являлось выяснение авторитета уко-ма, его внутренней атмосферы. Для этого проверялось влияние его на работу советских, профсоюзных, кооперативных и других органов, а также работа в Красной Армии, комсомоле, среди женщин и беспартийных масс города и деревни. Выяснялось наличие группировок в комитете, причины их возникновения, общее настроение членов парторганизации, отношение к партии населения. В случае конфликтов, возникших на местах, инструктор должен был принять меры к их ликвидации [35].
В 1925 г. в губернии вышло новое «Положение об ответственных инструкторах губкома РКП(б)». В целом, повторяя «Положение» 1922 г., этот документ все же добавлял инструкторам некоторые новые полномочия. Так, в случае выявления неправильных действий или распоряжений того или иного парторгана, инструктор имел право ставить в Бюро укома или райкома вопрос об отмене этих
мероприятий или постановлений и только если уком или райком был не согласен с предложением ответственного инструктора, вопрос переносился на рассмотрение губкома [36]. Тогда как по предыдущему положению инструктор ставил на обсуждение укома результаты своего обследования со своими практическими замечаниями по ним, и лишь в случае принципиальных разногласий с укомом инструктор извещал об этом губком. По обоим положениям инструкторы являлись представителями губ-кома, но не имели административно-распорядительных прав, кроме случаев, когда они получали от губкома особые поручения с особыми же, оговоренными в мандате, полномочиями.
Большое внимание было уделено системе подбора инструкторских кадров. В мае 1925 г. постановлением совещания заведующих организационными отделами губкомом и обкомов были сформулированы правила и порядок подбора штата инструкторов. Необходимо было, чтобы в состав инструкторов подбирались «товарищи по своей подготовке и партийному опыту не ниже квалификации секретаря нижестоящего парткома. Желательно также, чтобы в состав инструкторов выделялись члены или кандидаты парткомов». Отмечая также неналаженность работы инструкторского аппарата вследствие частой смены инструкторов и снятия их с работы, было установлено, что срок работы инструктора должен составлять не менее одного года. Снимать инструктора с работы до истечения этого срока разрешалось только в случае крайней необходимости. В связи с укрупнением волостей и уездов количество инструкторов в губкомах и укомах, которое до сих пор определялось числом уездов в губернии и волостей в уезде, не должно было сокращаться. Было также установлено, что инструкторы две трети своего рабочего времени должны были проводить на местах, то есть в командировках по обследованию и инструктированию в прикрепленных за ними уездах и волостях. По окончании своей работы о ее результатах инструктор докладывал в партком [37].
Введение в партийную структуру аппарата ответственных инструкторов показывало стремление вышестоящих партийных органов держать под контролем низовые партийные организации. Существование в уездных и волостных партийных органах прикрепленного инструктора позволяло постоянно находиться в курсе происходящих на местах событий и пресекать нежелательные явления путем своевременного вмешательства. Не случайно с течением времени полномочия инструкторов расширились, что давало им возможность не только сообщать о происходившем в местных парторганизациях в губком, но и самим в случае необходимости предпринимать определенные меры по оздоровлению обстановки на местах.
Механизм функционирования власти в послеоктябрьский период сопровождался концентрацией всех рычагов государственного управления в руках ЦК и Политбюро, а на местах в губкомах и укомах, то есть партийный аппарат с самого начала выполнял государственные функции. В складывающейся в стране системе власти партаппарат и непартийные управленческие структуры по сути являлись лишь частями одного механизма управления обществом. Особенно это стало заметно в условиях начавшейся гражданской войны, когда партийные органы практически подменили собой государственные, и когда политика «военного коммунизма» подразумевала «диктатуру партии». Партийные органы осуществляли диктат по отношению ко всем государственным структурам, которые в свою очередь должны были беспрекословно исполнять их директивы. Это означало, что главной функцией государственных органов является простое исполнение указаний партии [38]. Так, в январе 1920 г. вслед за директивой ЦК РКП(б), местным партийным организациям был направлен циркуляр Тамбовского губкома РКП(б) «О партийном руководстве работой Советов и партийном контроле над их деятельностью», в котором говорилось: «Партия должна руководить всеми органами пролетарской диктатуры и в первую очередь Советами, направлять работу во всех областях социалистического строительства, неуклонно проводить контроль за осуществлением всех решений, постановлений и директив Совнаркома и ВЦИК, зорко следить за политической линией, проводимой Советами и исполкомами, пресекая в корне малейшее уклонение от указаний Центра» [39]. Таким образом, создавалась система управления, которую можно охарактеризовать как систему, подконтрольную коммунистической партии.
Свое руководство и контроль партийные органы осуществляли через коммунистов, представленных в Советах и исполкомах, где они создавали фракции. Так как решения, принимаемые руководящими партийными органами, были обязательны для всех членов партии, особенно для представленных в Советах и исполкомах, то они должны были приложить все усилия, чтобы провести их в жизнь, тем более члены исполкомов и заведующие отделами, как коммунисты, обязаны были отчитываться перед руководящими партийными органами за свою работу. Чтобы лучше контролировать органы местной власти «Руководящие партийные органы сохраняют за собой право через фракцию или своих заведующих отделами прикрепить к любому отделу исполкома одного или нескольких товарищей для усиленного ведения партийной агитации...» [40].
Постепенно ненормальность такого положения была понята, и в партийных рядах возникла
дискуссия вокруг вопроса - чем отличается партийная организация от совета, и как должны быть разграничены их обязанности и права. В результате на VIII съезде РКП(б) была принята резолюция, в которой говорилось, что смешивать функции государственных органов, какими являются советы, ни в коем случае не следует с партийными. «Свои решения партия должна проводить через советские органы, в рамках советской Конституции. Партия старается руководить деятельностью советов, но не заменять их» [41].
При переходе к мирному периоду вопрос о поиске оптимальной модели управления стал еще более актуален. Старыми методами управлять страной стало неэффективно и сложно. Главным вопросом управления стал вопрос о разделении функций в этой сфере между партийными и советскими органами. Разрешение проблемы Лениным виделось в том, чтобы «разграничить гораздо точнее функции партии и советской власти, повысить ответственность совработников и совучреждений, а за партией оставить общее руководство работой всех государственных органов вместе, без теперешнего слишком частного, нерегулярного, часто мелкого вмешательства» [42]. Главное для Ленина - найти оптимальное решение, обеспечить эффективную работу госаппарата, находившегося в тот период в плачевном состоянии, и при этом не упустить власть из рук партии. По его мнению, главная опасность для государства состоит в смешении функций, а не в партийном вмешательстве в управление. То есть факт, что партия непосредственно руководит всеми структурами государства, не вызывал сомнений. Необходимо было только найти оптимальную форму этого руководства, которая должна была одновременно держать под контролем все аспекты внутренней политики, а непартийным органам власти дать свободу действия только в рамках сферы их деятельности.
Рассмотрение проблемы продолжилось на X съезде РКП(б), на котором говорилось, что военные методы переносятся в гражданские сферы и высказывалось мнение о необходимости шире применять демократический централизм в советской работе, с тем, чтобы «раскрепостить местные советские органы от опеки бюрократического центра» [43, С. 133]. На XI съезде РКП(б) тема также получила развитие и рядом делегатов было предложено «разгрузить партию от ряда вопросов чисто советского характера, что означало установление принципа разграничения пределов компетенции и ответственности партийных и государственных органов в интересах правильной постановки дела управления» [43, С. 457]. Большинство делегатов сошлось на том, что партийные комитеты не должны обезличивать советские органы и нужно правильное разделение труда. Сложившаяся сис-
тема управления подверглась на съезде серьезной критике. Отмечалось, что при действующей системе со всеми вопросами обращаются в партийные органы, которые делают его сразу легко разрешимым. На съезде была сформирована точка зрения, которая в целом выражалась лозунгом «Пусть партия будет партией». Троцкий сделал важный вывод: «Партия правящая не значит вовсе партия непосредственно управляющая всеми деталями дела». Но попытки осуществить такой лозунг были на съезде пресечены. «Мы - правящая партия, она (партия) должна оградить себе определенные области и сказать, что мы будем вмешиваться в хозяйственную деятельность, поскольку это имеет принципиальное значение» - предупреждал на съезде Зиновьев [43, С 78]. Это подтверждало линию на удержание жесткого контроля над важнейшими сферами государственного управления. В то же время XI съезд подтвердил и стремление разделить компетенцию политических и государственных органов. «Становиться возможным и необходимым разгрузить партию от ряда вопросов чисто советского характера, которые ей пришлось брать на себя в предшествующий период. Важнейшей задачей времени является установление правильного разделения труда между партией и советскими учреждениями».
Важное предложение на съезде выдвинул В. Касиор. По его мнению, главной причиной неэффективной работы была негодная система управления. Необходимо было реформировать всю политическую систему и создать отлаженный государственный механизм с разделением законодательной и исполнительной власти. Было предложено отнять у СНК законодательные функции и сосредоточить их исключительно у ВЦИКа. СНК становилось бы исключительно исполнительным органом, ответственным перед ВЦИКом [44]. Предложение осталось без ответа, партийное руководство не могло его принять, так в случае его реализации могла пошатнуться власть Центра на местах.
Решение проблемы взаимоотношения партийных и советских органов не случайно выходит на общегосударственный уровень. За этим стояла более важная проблема - создание в государстве эффективной системы управления. Проблема начала проявляться еще в 1920 г., и была особенно заметна в отношениях между низовыми органами власти. В циркуляре Тамбовского губкома отмечалось, что «комитеты сельских и волостных ячеек в своем большинстве занимаются подчас не своими делами, смешивают партийную работу с советской и тем самым делают массу грубых ошибок» [45, С. 249]. Такое положение дел приводило и к прямому противостоянию партийных и советских органов. «Непрекращающиеся конфликты и трения между партийными организациями, советами, исполко-
мами и их учреждениями на местах ставят перед нами вопрос об урегулировании и точном установлении взаимоотношений, с тем, чтобы, окончательно разрешив этот наболевший вопрос, в дальнейшей работе к нему уже не возвращаться» - говорилось в циркулярном письме Кирсановского укомпарта местным партийным организациям в июне 1920 г. [46].
В 1922 г. снова предпринимаются попытки ликвидировать бюрократическое сращивание партийных и советских органов. В течение года были приняты положения о волостных, уездных и губернских съездах советов и их исполнительных комитетах. Это была попытка восстановить авторитет местных органов власти, фактически утраченный в предшествующий период. В условиях НЭПа политика руководства стремилась приспособиться к новым условиям жизни, но одновременно необходимо было сохранить диктатуру партии. В декабре 1921 г. Сапронов в письме Ленину предложил «создать видимость политических уступок крестьянству, но реальной власти не отдавать» [47]. Это показывало, что во взаимоотношениях партийного аппарата и советов ничего не менялось. XII съезд РКП(б) вновь вернулся к проблеме разграничения функций между партийными и государственными структурами, но речь шла только о разделении труда. «Съезд подтверждал к неуклонному исполнению резолюции предыдущих съездов о необходимости точного разделения труда между партийными и советскими организациями. Парторганизации сами разрешали хозяйственные вопросы лишь в тех случаях и в той части, когда эти вопросы действительно требовали принципиального решения партии». Но особо оговаривалось, что «съезд предостерегает против слишком расширенного истолкования упомянутых решений, могущих создать политическую опасность для партии. РКП(б) руководит всей политической и культурной работой органов государственной власти. Задача партии не только в том, чтобы правильно распределить своих работников по отдельным отраслям государственной работы, но и в том, чтобы во всем существенном определять и проверять ход этой работы» [48]. XII съезд закрепил всевластие партаппарата во всех сферах государственного управления.
Практика опеки и прямого вмешательства партийных органов в государственные дела усиливала конфликты между губкомами и губисполкомами, укомами и уисполкомами. В феврале 1921 г. на XII губернском съезде советов председатель Тамбовского губисполкома А. Г. Шлихтер говорил: «Мы встретились с таким явлением, как смешение функций советской и партийной работы. Такое смешение доходило до чрезвычайно вредных пределов, особенно на местах, и в более широком
масштабе - губернии. Представители местной советской власти в целом ряде вопросов обращались не в президиум губисполкома, а в губком. Ходили туда по вопросам административным и хозяйственным, касающимся исключительно области советской. Ходили и за сапогами, и за перчатками, и с просьбами об обуздании того или иного советского работника. Был случай, когда член губкома задержал телеграмму губисполкома, не справляясь предварительно даже с его президиумом» [49].
Тамбовский губком в декабре 1921 г. в письме уездным комитетам сообщал, что в последнее время отмечается недовольство советских органов вмешательством партийных комитетов в их деятельность. В этом виделась опасная тенденция. Инициативу надо дать, но ограниченную [50]. Партаппарату необходимо было держать под строгим контролем непартийные органы. Для контроля широко применялась практика совмещения постов. Пленумом губкома еще в феврале 1921 г. была принята резолюция о взаимоотношениях исполкома и парткома, в которой говорилось о решении ввести в состав укомов - предуисполкомов, а в состав уисполкомов - предукомпартов. В такой ситуации парткомы держали под контролем все решения советских органов и могли направлять их деятельность. Получалось, что одни и те же работники, находились в курсе всех решений, обладали информацией и реальной властью на всех партийно-государственных уровнях. Об этом же свидетельствует и анализ составов исполкомов советов Тамбовской губернии. В 1920 г. все 25 членов гу-бисполкома были коммунистами, а в 12 уисполко-мах губернии из 236 членов было 207 коммунистов, 20 сочувствующих и лишь 9 беспартийных [45, С. 294]. Эти работники превращались в элитную и замкнутую группу руководителей, которая сложилась уже к 1921 г., и разделить между ними партийные и советские функции было уже невозможно никакими постановлениями. Особенно ревностно партийное руководство относилось к кадровым решениям советских органов, в случае которых затрагивались интересы работников-коммунистов. В январе 1922 г. губкомом был распространен циркуляр, предназначенный заведующим отделами губисполкома, в котором говорилось: «... некоторые губотделы (исполкома) при сокращении штатов подведомственных учреждений увольняют со службы членов РКП без всякого согласия и предварительного информирования партийных органов ... подобного рода явления создают кадры безработных членов партии и к тому же ослабляют коммунистическое влияние в учреждениях. Бюро фракции губисполкома предлагает всем заведующим губотделами как можно осторожнее отнестись к увольнению со службы членов
РКП и не производить такового ни в коем случае без согласия надлежащего парторгана» [51].
Таким образом, было осознано, что система власти была непригодна к работе в новых условиях. Необходимо было начинать ее преобразование. «Оживлению» должны были подвергнуться низовые советские органы - советы. Гражданская война привела к свертыванию их деятельности, а на первый план выдвинулись чрезвычайные органы власти (ревкомы, комбеды, чрезвычайные комиссии, комиссары, уполномоченные и т. п.), в которых все принципы, методы, приемы управления были основаны на принуждении и массовых репрессиях. Произошло постепенное затухание советов, свертывание их деятельности, усиление роли исполнительных органов, большинство которых не избиралось, а назначалось. Их реальные права превосходили полномочия выборных органов. Политике «оживления» советов способствовал и нэп, который дал крестьянину некоторую экономическую свободу, и тем самым породил ожидание и политических уступок. Но задачи, поставленные партийным руководством, были совершенно иными. Партии нужны были органы власти, проводившие в жизнь ее решения на местах, одновременно внешне являясь как бы независимыми от партийного влияния. Руководство РКП(б) хотело показать, что партийное и государственное управление отделены друг от друга, и для этого была предпринята попытка реанимировать советы, что было чрезвычайно сложной задачей.
Все действия партийного руководства по преобразованию системы управления государством не носили какого-либо радикального характера. Сложившаяся к 1921 г. система власти в лице партийных, а вместе с ними и советских органов не претерпела значительных изменений. На протяжении всего исследуемого периода партийный аппарат стремился организационно укрепить свои структуры, но как показывает практика, эта работа к 1925 г. была еще далека от завершения. Местные партийные организации, несмотря на предпринятые многочисленные попытки, по-прежнему находились в удручающем состоянии. Вместе с этим, состояние советских органов власти также оставляло желать лучшего. Разделение управленческих функций между партийными и государственными структурами не произошло и не могло произойти, наоборот, именно в начале 1920-х гг. происходит их сращивание. Партийный аппарат организационно превращался в государственную структуру, заменяя собой последнюю. И, несмотря на то, что формально осуществление государственного управления возлагалось на советские органы, все вопросы связанные с ним решались в партийном
порядке и претворялись в жизнь через советы всех уровней.
В этот период формируются основы партийно-государственной системы управления, происходит их организационное и юридическое закрепление в Тамбовской губернии и в масштабах всей страны. Процесс складывания коммунистическо-бюрокра-тического управления был заложен и нормативно закреплен в начальный период НЭПа.
Литература
1. ГАТО. (Гос. арх. Тамбовской области). Ф. Р-1. Оп. 1. Ед. хр. 378. Ч. II. Л. 1021.
2. ГАТО. Ф. Р-1. Оп. 1. Ед. хр. 380. Ч. I. Л. 84.
3. ГАТО. Ф. Р-1. Оп. 1. Ед. хр. 393. Л. 213.
4. ГАТО. Ф. Р-1. Оп. 1. Ед. хр. 393. Л. 214.
5. ГАТО. Ф. Р-1. Оп. 1. Ед. хр. 380. Ч. I. Л. 85.
6. ГАТО. Ф. Р-1. Оп. 1. Ед. хр. 380. Ч. I. Л. 83.
7. ГАСПИТО (Гос. арх. социально-политической истории Тамбовской области). Ф. 840. Оп. 1. Ед. хр. 999. Л. 23.
8. ГАСПИТО. Ф. 840. Оп. 1. Ед. хр. 1482. Л. 38.
9. ГАСПИТО. Ф. 840. Оп. 1. Ед. хр. 649. Л. 163.
10. ГАСПИТО. Ф. 840. Оп. 1. Ед. хр. 649. Л. 173.
11. Двенадцатый съезд РКП(б). 17-26 апреля 1923 года: Стеногр. отчет. М., 1923. С. 41-42.
12. ГАСПИТО. Ф. 840. Оп. 1. Ед. хр. 194. Л. 37-38.
13. ГАСПИТО. Ф. 840. Оп. 1. Ед. хр. 999. Л. 23.
14. ГАСПИТО. Ф. 840. Оп. 1. Ед. хр. 501. Л. 144.
15. ГАСПИТО. Ф. 840. Оп. 1. Ед. хр. 2283. Л. 5.
16. ГАСПИТО. Ф. 840. Оп. 1. Ед. хр. 496. Л. 57.
17. ГАСПИТО. Ф. 840. Оп. 1. Ед. хр. 1020. Л. 68.
18. ГАСПИТО. Ф. 840. Оп. 1. Ед. хр. 964. Л. 15.
19. ГАТО. Ф. Р-1. Оп. 1. Ед. хр. 247. Л. 161.
20. ГАСПИТО. Ф. 840. Оп. 1. Ед. хр. 1936. Л. 1.
21. Очерки истории Тамбовской организации КПСС. Воронеж, 1984. С. 123.
22. ГАСПИТО. Ф. 840. Оп. 1. Ед. хр. 1436. Л. 3.
23. Одиннадцатый съезд РКП(б). Март-апрель 1922 года: Стеногр. отчет. М., 1922. С. 112.
24. ГАСПИТО. Ф. 840. Оп. 1. Ед. хр. 649. Л. 172.
25. ГАСПИТО. Ф. 840. Оп. 1. Ед. хр. 2325. Л. 43.
26. ГАСПИТО. Ф. 840. Оп. 1. Ед. хр. 2343. Л. 2.
27. ГАСПИТО. Ф. 840. Оп. 1. Ед. хр. 2324. Л. 2.
28. ГАСПИТО. Ф. 840. Оп. 1. Ед. хр. 2325. Л. 41.
29. ГАСПИТО. Ф. 840. Оп. 1. Ед. хр. 2325. Л. 42.
30. ГАСПИТО. Ф. 840. Оп. 1. Ед. хр. 1808. Л. 6.
31. ГАСПИТО. Ф. 840. Оп. 1. Ед. хр. 964. Л. 9, 18.
32. ГАСПИТО. Ф. 840. Оп. 1. Ед. хр. 1489. Л. 16.
33. ГАСПИТО. Ф. 840. Оп. 1. Ед. хр. 1936. Л. 3.
34. ГАСПИТО. Ф. 840. Оп. 1. Ед. хр. 1446. Л. 15-16.
35. ГАСПИТО. Ф. 840. Оп. 1. Ед. хр. 2663. Л. 42-44.
36. ГАСПИТО. Ф. 840. Оп. 1. Ед. хр. 2662. Л. 67.
37. Измозик В. С. Политический контроль в Советской России. 1918-1928 гг.: автореф. дис. ... д-ра истор. наук. СПб., 1995.
38. Советы Тамбовской губернии в годы гражданской войны. 1918-1921 гг.: Сборник документов и материалов. Воронеж, 1989. С. 222.
39. Советы Тамбовской губернии в годы гражданской войны. 1918-1921 гг.: Сборник документов и материалов. Воронеж, 1989.С. 223.
40. КПСС в резолюциях и решениях съездов, конференций и пленумов ЦК. 1898-1971. М., 1971. Т. 2. С. 108.
41. Ленин В. И. Письмо В. М. Мясникову для пленума ЦК РКП(б) с планом политдоклада на IX съезде партии. 23 марта 1922 г. // Полн. собр. соч. Т. 45. С. 61.
42. Десятый съезд Российской Коммунистической партии. 8-16 марта 1921 года: Стеногр. отчет. М., 1921. С. 113.
43. Одиннадцатый съезд РКП(б). Март-апрель 1922 г.: Стеногр. отчет. М., 1922. С. 133.
44. ГАСПИТО. Ф. 840. Оп. 1. Ед. хр. 501. Л. 20.
45. Советы Тамбовской губернии в годы гражданской войны. 1918-1921 гг.: Сборник документов и материалов. Воронеж, 1989. С. 249.
46. Гимпельсон Е. Г. Политическая система и НЭП: неадекватность реформ // Отечественная история. 1993. № 2. С. 32.
47. ГАСПИТО. Ф. 840. Оп. 1. Ед. хр. 1875. Л. 21.
48. ГАТО. Ф. Р-1. Оп. 1. Ед. хр. 247. Л. 165.
49. ГАСПИТО. Ф. 840. Оп. 1. Ед. хр. 977. Л. 113.
50. ГАСПИТО. Ф. 840. Оп. 1. Ед. хр. 1385. Л. 57.
51. ГАТО. Ф. Р-1. Оп. 1. Ед. хр. 392. Л. 5.
References
1. вАТО. (Gos. arkh. Tambovskoj oblasti) [State Archive of the Tambov Region]. F. R-1. Op. 1. Ed. khr. 378. Ch. II. L. 1021.
2. вАТО [SATR]. F. R-1. Op. 1. Ed. khr. 380. Ch. I. L. 84.
3. вАТО [SATR]. F. R-1. Op. 1. Ed. khr. 393. L.
213.
4. вАТО [SATR]. F. R-1. Op. 1. Ed. khr. 393. L.
214.
5. вАТО [SATR]. F. R-1. Op. 1. Ed. khr. 380. Ch. I. L. 85.
6. вАТО [SATR]. F. R-1. Op. 1. Ed. khr. 380. Ch. I. L. 83.
7. GАSPITO (Gos. arkh. sotsial'no-politicheskoj istorii Tambovskoj oblasti) [State Archive of SocioPolitical History of the Tambov Region]. F. 840. Op. 1. Ed. khr. 999. L. 23.
8. GАSPITO [SASPHTR]. F. 840. Op. 1. Ed. khr. 1482. L. 38.
9. GАSPITO [SASPHTR]. F. 840. Op. 1. Ed. khr. 649. L. 163.
10. GАSPITO [SASPHTR]. F. 840. Op. 1. Ed. khr. 649. L. 173.
11. Dvenadtsatyj s"yezd RKP(b). 17-26 aprelya 1923 goda: Stenogr. Otchet [Twelfth congress of Russian Communist Party (b). April 17-26, 1923: Verbatim record]. M., 1923. S. 41-42.
12. GАSPITO [SASPHTR]. F. 840. Op. 1. Ed. khr. 194. L. 37-38.
13. GАSPITO [SASPHTR]. F. 840. Op. 1. Ed. khr. 999. L. 23.
14. GASPITO [SASPHTR]. F. 840. Op. 1. Ed. khr. 501. L. 144.
15. GASPITO [SASPHTR]. F. 840. Op. 1. Ed. khr. 2283. L. 5.
16. GASPITO [SASPHTR]. F. 840. Op. 1. Ed. khr. 496. L. 57.
17. GASPITO [SASPHTR]. F. 840. Op. 1. Ed. khr. 1020. L. 68.
18. GASPITO [SASPHTR]. F. 840. Op. 1. Ed. khr. 964. L. 15.
19. GATO [SATR]. F. R-1. Op. 1. Ed. khr. 247. L.
161.
20. GASPITO [SASPHTR]. F. 840. Op. 1. Ed. khr. 1936. L. 1.
21. Ocherki istorii Tambovskoj organizatsii KPSS [Sketches of history of the Tambov organization CPSU]. Voronezh, 1984. S. 123.
22. GASPITO [SASPHTR]. F. 840. Op. 1. Ed. khr. 1436. L. 3.
23. Odinnadtsatyj s"yezd RKP(b). Mart-aprel' 1922 goda: Stenogr. Otchet [Eleventh congress of Russian Communist Party (b). March-April 1922: Verbatim record]. M., 1922. S. 112.
24. GASPITO [SASPHTR]. F. 840. Op. 1. Ed. khr.
649. L. 172.
25. GASPITO [SASPHTR]. F. 840. Op. 1. Ed. khr.
2325. L. 43.
26. GASPITO [SASPHTR]. F. 840. Op. 1. Ed. khr.
2343. L. 2.
27. GASPITO [SASPHTR]. F. 840. Op. 1. Ed. khr.
2324. L. 2.
28. GASPITO [SASPHTR]. F. 840. Op. 1. Ed. khr.
2325. L. 41.
29. GASPITO [SASPHTR]. F. 840. Op. 1. Ed. khr.
2325. L. 42.
30. GASPITO [SASPHTR]. F. 840. Op. 1. Ed. khr.
1808. L. 6.
31. GASPITO [SASPHTR]. F. 840. Op. 1. Ed. khr.
964. L. 9, 18.
32. GASPITO [SASPHTR]. F. 840. Op. 1. Ed. khr.
1489. L. 16.
33. GASPITO [SASPHTR]. F. 840. Op. 1. Ed. khr.
1936. L. 3.
34. GASPITO [SASPHTR]. F. 840. Op. 1. Ed. khr.
1446. L. 15-16.
35. GASPITO [SASPHTR]. F. 840. Op. 1. Ed. khr.
2663. L. 42-44.
36. GASPITO [SASPHTR]. F. 840. Op. 1. Ed. khr.
2662. L. 67.
37. Izmozik V. S. Politicheskij kontrol' v Sovetskoj Rossii. 1918-1928 gg. [Political control in the Soviet Rus-
sia. 1918-1928]: avtoref. dis. ... d-ra istor. nauk. SPb., 1995.
38. Sovety Tambovskoj gubernii v gody grazhdanskoj vojny. 1918-1921 gg.: Sbornik dokumentov i materialov. Voronezh, 1989. S. 222.
39. Sovety Tambovskoj gubernii v gody grazhdanskoj vojny. 1918-1921 gg. : Sbornik dokumentov i materialov [Councils of the Tambov province in the years of civil war. 1918-1921: Collection of documents and materials]. Voronezh, 1989.S. 223.
40. KPSS v rezolyutsiyakh i resheniyakh s"yezdov, konferentsij i plenumov TSK. 1898-1971 [The CPSU in resolutions and decisions of congresses, conferences and plenums of the Central Committee. 1898-1971]. M., 1971. T. 2. S. 108.
41. Lenin V. I. Pis'mo V. M. Myasnikovu dlya plenuma TSK RKP(b) s planom politdoklada na IX s"yezde partii. 23 marta 1922 g. [The letter to V.M. Myasnikov for a plenum of RCP(b) of the Central Committee with the plan of the political report at the IX congress. March 23, 1922] // Poln. sobr. soch. T. 45. S. 61.
42. Desyatyj s"yezd Rossijskoj Kommunisticheskoj partii. 8-16 marta 1921 goda: Stenogr. Otchet [Tenth congress of Russian Communist Party (b). 8-16 March 1921: Verbatim record]. M., 1921. S. 113.
43. Odinnadtsatyj s"yezd RKP(b). Mart-aprel' 1922 goda: Stenogr. otchet [Eleventh congress of Russian Communist Party (b). March-April 1922: Verbatim record]. M., 1922. S. 133.
44. GASPITO [SASPHTR]. F. 840. Op. 1. Ed. khr. 501. L. 20.
45. Sovety Tambovskoj gubernii v gody grazhdanskoj vojny. 1918-1921 gg.: Sbornik dokumentov i materialov [Councils of the Tambov province in the years of civil war. 1918-1921: Collection of documents and materials]. Voronezh, 1989. S. 249.
46. Gimpel'son E. G. Politicheskaya sistema i NEP: neadekvatnost' reform [Political system and New Economic Policy: inadequacy of reforms] // Otechestvennaya istoriya. 1993. № 2. S. 32.
47. GASPITO [SASPHTR]. F. 840. Op. 1. Ed. khr. 1875. L. 21.
48. GATO [SATR]. F. R-1. Op. 1. Ed. khr. 247. L.
165.
49. GASPITO [SASPHTR]. F. 840. Op. 1. Ed. khr. 977. L. 113.
50. GASPITO [SASPHTR]. F. 840. Op. 1. Ed. khr. 1385. L. 57.
51. GATO [SATR]. F. R-1. Op. 1. Ed. khr. 392. L. 5.
* * *
STANDARD AND LEGAL BASES OF FORMATION AND ACTIVITY OF THE SOVIET STATE MACHINERY DURING THE INITIAL STAGE OF THE NEW ECONOMIC POLICY
VETROV PAVEL VALERYEVICH Tambov State University named after G.R. Derzhavin, Tambov, the Russian Federation, e-mail: tetzvil@yandex.ru
KRASNIKOV VIKTOR VIKTOROVICH Tambov State University named after G.R. Derzhavin, Tambov, the Russian Federation, e-mail: viktor_krasnikov@list.ru
In article authors gave the analysis of activity of party and public authorities of the power of the Tambov province in the early twenties on the basis of contemporary records and considered the first steps of the party guide to restoration of the party and Soviet system of the power, the receptions and methods used in the course of its reconstruction after civil war and the Antonov revolt. Possibility of synthesis of both negative, and positive experience defines the relevance of studying of process of formation of administrative personnel. There is a possibility of use of historical experience of management and functioning of regional authorities. In article authors allocated the reasons of crisis state of local administrative personnel and also attempt of search of ways of overcoming the developed problems. Studying of organizational and legal problems of bases of activity of regional authorities allows to reveal and specify also positive and negative lines of the Soviet state system. The materials used in article helped to recreate practice of activity of bodies party and the government of the province in the early twenties, to track process of creation and legal design of the mechanism of the political power. Authors came to conclusion that after various attempts of recovery from the crisis basic change of current situation in management appears. The authorities make the decision on refusal of «military communism» and transition to the new economic policy in the early twenties.
Key words: power, elections, province, provincial committee, law, executive committee, staff, party and state device, party, conference, councils
Об авторах:
Ветров Павел Валерьевич, кандидат экономических наук, доцент кафедры теории и истории государства и права Тамбовского государственного университета имени Г. Р. Державина, г. Тамбов, Российская Федерация
Красников Виктор Викторович, кандидат исторических наук, кандидат юридических наук, доцент кафедры теории государства и права Тамбовского государственного университета имени Г. Р. Державина, г. Тамбов, Российская Федерация
About the authors:
Vetrov Pavel Valeryevich, Candidate of Economics, Associate Professor of the Theory and History of State and Law Department, Tambov State University named after G.R. Derzhavin, Tambov, the Russian Federation
Krasnikov Viktor Viktorovich, Candidate of History, Candidate of Jurisprudence, Associate Professor of the Theory of the State and Right Department, Tambov State University named after G.R. Derzhavin, Tambov, the Russian Federation
