CC BY
122ВЫБОРЫ И МУНИЦИПАЛИТЕТЫ
«ПАРТИЯ ВЛАСТИ» В СИСТЕМЕ КАДРОВОЙ ПОЛИТИКИ СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ: ЛОКАЛЬНЫЙ УРОВЕНЬ1
НАЗАРОВ Иван Иванович
Тамбовский государственный университет имени Г.Р. Державина, Тамбов, Россия, кандидат политических наук, доцент кафедры международных отношений и политологии, e-mail: nazar-ivan86@mail.ru
В современных условиях государственная кадровая политика рассматривается как мощный инструмент преобразовательной деятельности государства, как средство сохранения и упрочения власти. В статье рассмотрены особенности участия политических партий в кадровой политике постсоветской России. Особое внимание уделено роли «партии власти» в рекру-тинге кадров для высшего слоя муниципальных служащих, так как именно представители этой группы в наибольшей степени влияют на основные параметры социально-экономического развития территорий и, тем самым, на качество жизни населения.
Ключевые слова: политическая партия, «партия власти», политическая элита, кадровая политика, рекрутинг политических элит, местное самоуправление.
Вопросы политической теории
Институт политической партии как объект научного исследования был и остается одной из главных проблем современной зарубежной и отечественной политической науки. Проблемы, связанные с политической партией, исследуются в рамках пар-
1 Статья написана в рамках проекта «Власть партии versus «партия власти»? Сравнительное исследование кадровой политики, механизмов, каналов и «лифтов» элитного рекрутинга, управленческих кадров послевоенного СССР (1946-1991 гг.) и постсоветской России (1991-2016 гг.)», поддержанного РГНФ. Грант № 14-33-01017 (руководитель - Д.Г. Сельцер).
тологии как особого раздела политологии. Вместе с тем, далеко не все проблемы функционирования и развития института политической партии достаточно исследованы в политической науке. Одной из таких проблем является участие партий в управлении кадровыми процессами. К сожалению, не только в российском общественном мнении, но и в политической практике сложился стереотип, что участие партии в процессе подбора и расстановки кадров государственной службы является исключительным признаком советской политической системы. При этом упускается из виду, что такое участие является обычной практикой развитых западных демократий.
В партологии принято выделять так называемую организаторскую функцию партии, которая выражается в определенной кадровой политике, т.е. в деятельности по подбору, выдвижению (расстановке) кадров в самой партии и в государственных органах управления. Речь идет о так называемой функции политического рекрутирования - подборе кадров политических руководителей.
Рекрутинг и выдвижение кадров руководителей может осуществляться партиями двумя путями: а) через отбор и поддержку кандидатов для избрания в руководящие органы; б) через назначение преданных делу правящей партии кадров на государственные посты. Причем в этих процессах главным критерием оценки кадров, их выдвижения и продвижения являются их политические и профессиональные качества. Через свои политические кадры партия проводит политику в государственном аппарате, распространяет свое политическое влияние в других институтах политической системы.
От политической теории к практике: постановка научной проблемы
Актуален вопрос о роли и месте политической партии в системе государственной кадровой политики современной Российской Федерации. В политологических публикациях данный вопрос не решен даже на теоретическом уровне. К числу проблемных можно отнести вопросы о том, следует ли рассматривать
институт политической партии в качестве субъекта или объекта государственной кадровой политики? Или же, следуя терминологии Д. Истона, следует рассматривать партию как «привратника», лишь аккумулирующего и артикулирующего общественное мнение о кадровой политике власти?
Кадровая политика «партии власти» как особый вид кадровой политики
Политическая партия и ее лидеры располагают собственным аппаратом управления и активом внештатных сторонников. Партия осуществляет партийный кадровый рекрутинг, кадровую работу и вырабатывает определенную стратегию развития собственного кадрового потенциала. В этом отношении, можно говорить о наличии внутрипартийной кадровой политики, отличной от государственной.
В Российской Федерации после Указа Президента РФ Б.Н. Ельцина «О департизации» партийная модель государственной кадровой политики была окончательно ликвидирована [1-3]. Можно утверждать, что десоветизация и департизация полностью вытеснили институт политической партии из сферы управления кадровыми процессами. Правосубъектность в кадровой политике полностью перешла к государству и, прежде всего, к институту президентской власти.
Опыт политического развития России 90-х гг. интересен для политического анализа тем, что политологи могли наблюдать, как «партии власти» - «Выбор России», «Наш дом Россия», -теряя административный ресурс, немедленно лишались своей электоральной базы. Вместе с тем, партии, одерживавшие победы на выборах в Государственную Думу, - такие как ЛДПР (I электоральный цикл), КПРФ (II - III электоральные циклы) -не имели возможности влиять на управление кадровыми процессами в государстве.
В связи с этим, одной из главных целей административной реформы, реформы партийной и избирательной систем, предпринятых по инициативе Президента РФ В.В. Путина, было повышение субъектности института политической партии в кадро-
вых процессах в целях модернизации системы управления кадрами. В 2000-х гг. российская политическая система обрела пропорциональную избирательную систему с выборами исключительно по партийным спискам. Политическая партия, победившая на выборах в региональную легислатуру, получила право предлагать Президенту России, а также утверждать кандидатуры на пост руководителей регионов.
«Партии власти»: кадровая политика
Несмотря на все попытки современной политической элиты ввести процесс отбора кадров в законодательное русло, роль и место политической партии как субъекта государственной кадровой политики остается в настоящее время открытым, как и в целом официальная стратегия государственной кадровой политики России. Если в период существования СССР партийный аппарат доминировал над государственным, то на постсоветском этапе монополию на политическую власть перехватил государственный аппарат. В отличие от США и стран Евросоюза, ни «партии власти», ни, тем более, другие политические партии постсоветской России не стали кузницами административных и политических кадров, а представляют собой лишь некий дополнительный фильтр для отбора элит.
С начала 1990-х гг. партии строились не «снизу вверх», а «сверху вниз» («партии власти» также не стали исключением), т.е. создавались и возглавлялись людьми, уже сделавшими карьеру в бюрократическом аппарате или бизнесе. Лидеры политических партий рассматривали патронируемые ими партии как дополнительную защиту своих статусных позиций в составе высшей административной элиты государства. Оппозиционные партии - ЛДПР (1993 г.) и КПРФ (1995 г., 1999 г.), сильно выступившие на выборах, - не получили ни одного министерского портфеля для своих сторонников. Даже положенных по закону штатных и внештатных помощников депутаты стараются рекрутировать не из числа молодых партийных активистов, а из предпринимателей, способных оказать им финансовую и лоббистскую поддержку. Данные факты свидетельствуют не только
о недостаточном развитии институтов гражданского общества, но и об архаизации всей системы кадрового рекрутинга в Российской Федерации.
В 2001 г. по инициативе президента страны был запущен процесс объединения партий «Единство», «Отечество» и движения «Вся Россия» в единую партию «президентского большинства». Этот процесс завершился к 2003 г. учреждением партии «Единая Россия». Используя опыт КПСС, которая интегрировала ряды номенклатуры не только нормами законодательства, но и императивами партийной дисциплины, в закон «О политических партиях» было внесено положение, разрешавшее лицам, занимающим государственные должности, должности государственной гражданской и муниципальной службы, быть членами политической партии.
«Единая Россия» как кадровый аналог КПСС
В средствах массовой информации и даже в серьезных аналитических статьях довольно часто проводятся параллели между «Единой Россией» и КПСС. Например, в ходе конференции политической партии «Единая Россия» 29 мая 2008 г. Б.В. Грызлов подчеркнул возросшую роль партии и сравнил ее с КПСС, сказав, что исключение из ее рядов должно быть так же страшно, как и во времена СССР. Как известно, в СССР исключение из рядов КПСС для чиновника означало автоматическое снятие с занимаемой должности. Вместе с тем, реальный статус «Единой России» весьма далек от официальных деклараций ее лидеров. Получившая имидж «партии власти», «Единая Россия», тем не менее, не является независимым игроком на российском политическом пространстве, поскольку ее доминирующий статус обеспечивается административным, финансовым и организационными ресурсами власти [4, с. 42-43].
Необходимо отметить и тот факт, что «партия власти» никогда не была однородной. Процесс создания «Единой России» начался в 2001 г. как объединение трех политических организаций: «Единство» (созданная исключительно под В.В. Путина), «Отечество» (организованная Е.М. Примаковым и Ю.М. Лужко-
вым), «Вся Россия» (представлявшая интересы региональных элит). На региональном уровне федеральный центр проводил политику по включению в списки «Единой России» представителей максимального числа местных элит с разными интересами, чтобы аккумулировать их электоральные ресурсы. Поэтому переизбыток конфликтующих групп внутри партии иногда делал достижение согласия между ними затруднительным.
Принципиально важным является изучение политических институтов, их роли и значимости на всех территориальных уровнях, включая региональный и местный, так как партийные организации, действующие в регионах, всегда отличались от партийных организаций федерального уровня.
Справляется ли «партия власти» с задачей подбора кадров?
Если применительно к федеральному и региональному уровням ответ достаточно очевиден, то ситуация на локальном уровне требует дополнительного исследования. Основная проблема заключается в том, что большинство элитологов не рассматривают местное самоуправление и, соответственно, местных руководителей как политическую элиту в связи с иным толкованием термина «политическая элита».
В настоящее время в политической элитологии существует множество теорий и концепций элит. По большей части, исследователи, занимающиеся изучением элит, выбирают в качестве объекта своего исследования высшее звено управленцев в государстве, в связи с тем, что именно на высшем уровне происходит принятие важнейших политических решений и определяется повестка дня. Отбор кадров для политической элиты происходит с помощью различных механизмов рекрутирования элит. Если мы проанализируем опыт СССР, то в ряде случаев можем четко проследить движение партийцев от муниципального, регионального уровня к высшим эшелонам власти. Таким образом, можно с уверенностью говорить о том, что в элиту высшего звена попадали, как правило, опытные хозяйственники, прошедшие долгий путь от председателя райкома или горкома до министра и Генерального секретаря ЦК КПСС.
Влияет ли «Единая Россия» на рекрутинг муниципальных элит?
В соответствии с Конституцией РФ местное самоуправление не входит в общую систему органов государственной власти и действует самостоятельно в пределах своих полномочий [5], в связи с чем многими авторами-элитологами не изучается. Мы полагаем, что понятие муниципальной элиты имеет право на существование.
В Федеральном законе №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [6] приведены два термина - «местное самоуправление» и «муниципальное управление», которые используются в научной литературе. Для нашего подхода это разграничение не принципиально, и мы будем использовать термин «элита» как управляющий слой людей в муниципальном образовании. В эту категорию войдут не только муниципальные и государственные служащие, но и все акторы социально-политического функционирования, в той или иной мере активно участвующие в общественно-политической жизни территории.
Однако ядром элиты является, прежде всего, слой руководителей органов местного самоуправления, а также муниципальные служащие, крупные бизнесмены и представители территории в органах государственной власти. Именно эта группа людей играет важнейшую, а порой решающую роль в социально-экономическом развитии территории, определяет, разрабатывает и реализует все направления муниципальной политики. Именно элита в условиях эволюционного развития и стабильности должна воспроизводить общественную жизнь и саму себя. Интересен этот анализ и с точки зрения кадровой политики в муниципальном образовании.
Муниципальный служащий является основным звеном в системе муниципального управления. Практика свидетельствует, что более 80 % жизненных потребностей человека удовлетворяется на уровне города или сельского поселения - в пространстве муниципального образования. Как показывает анализ научной литературы, социологических и статистических данных
по данной проблематике, определенное внимание со стороны государства уделяется вопросу кадрового потенциала муниципальных служащих [7, с. 44-45]. Декларирование необходимости внимания к данному вопросу не привело к серьезным изменениям положения дел в сфере муниципальной службы. Однако понимание того, что проблема оптимизации профессионально-квалификационного развития муниципальных служащих имеет общегосударственное значение, сегодня уже достигнуто.
Реформы местного самоуправления в России направлены на децентрализацию власти в муниципальных образованиях. Но в реальности происходит увеличение количества муниципальных служащих без их соответствующей подготовки и переподготовки. Важно отметить, что общая численность чиновников различного уровня в современной России выросла в 1,5 раза [8, с. 48]. Ситуация усугубляется еще и тем, что происходит постепенная утрата профессиональных кадров муниципальных служащих, подготовленных советской партийной школой.
Анализ материалов показывает, что на территории муниципальных образований преобладают самые очевидные, самые общие и далеко не самые действенные меры по участию людей в управлении. На протяжении практически всего последнего времени преобладает пассивная форма участия, зрительская позиция политических партий (в том числе и «партии власти»), да и членов местного сообщества в целом.
Основным способом рекрутирования «партии власти» на муниципальном уровне является избирательная кампания. В период выборных кампаний все политические партии используют всевозможные агитационно-пропагандистские акции по вовлечению членов местного сообщества в политику. В партийных организациях, действующих на муниципальном уровне, выявлена и практика использования служебного положения. Особенно это проявляется у «партий власти», представители которых возглавляли и возглавляют муниципальные образования.
Вступая в местную избирательную кампанию, «Единая Россия», как правило, сталкивается с тем, что основная масса избирателей хорошо представляет себе сильные и слабые стороны каждого кандидата. Данное обстоятельство, теоретически,
должно стимулировать более организованную и ответственную работу партийных структур, однако этого, как показывают исследования, пока нет [9, с. 349-350].
Следствием зафиксированных фактов служат и особенности политической ситуации на муниципальном уровне, наглядно проявляющиеся в динамике политических событий. Если в целом сопоставить кандидатуры, выдвигаемые «Единой Россией», то можно прийти к выводу, что в настоящее время у партии и у избирателей предпочтения в отношении кандидатур на выборные должности отчасти совпадают. В большинстве случаев это уважаемые люди, заслужившие авторитет: директора предприятий и руководители прежних местных органов власти, имеющие опыт и практику работы.
Исходя из вышеизложенного, можно сделать вывод, что в современных условиях на локальном уровне приоритетом для «партии власти» является подбор кадров с помощью вовлечения активных людей в политику. Главным инструментом решения этой задачи стали обязательные процедуры праймериз. Таким образом «Единая Россия» старается привлечь в свои ряды авторитетных, уважаемых людей для выдвижения их в качестве своих кандидатов. Однако и здесь не все так просто складывается.
Значительная часть членов местного сообщества деполити-зирована. Их политические позиции размыты. Даже по ключевым вопросам политической жизни ориентации населения носят противоречивый характер. Преобладают пассивные формы участия членов местного сообщества в политике. Различия политических взглядов среди населения менее весомы, чем экономические и социальные. Политические ориентации населения размыты и индифферентны, так как роль местного самоуправления в формировании эффективной политической системы политическими организациями недооценивается. Поэтому в сложившейся ситуации бывает сложно найти нового опытного человека для выдвижения на выборную должность.
Проявляется слабая роль и влияние первичных отделений партии, что выражается в пассивности и деполитизированности как рядовых членов партии и сторонников, так и населения в целом. В результате политическое участие приобретает все
более хаотичный, неструктурированный характер. Увеличивается разрыв между населением и партией, по природе обязанной представлять интересы людей.
В то же время роль и значение местных отделений на муниципальном уровне не соответствуют провозглашенным задачам местного самоуправления. Влияние партии на муниципальном уровне минимально. Наиболее значимо оно лишь в периоды выборных кампаний, при выдвижении и поддержке кандидатов на различные выборные должности. Во многих случаях деятельность партии на локальном уровне осуществляется по принципу качелей: подъем во время избирательных кампаний и затем спад. Хотя и участие в выборах зачастую не способствует коррекции курса местных реформ в соответствии с волей избирателей, повышению уровня доверия к партии, прекращению или сокращению социальных бед в обществе. Поскольку процессы на местном уровне координируются и регулируются, по большей части, региональной исполнительной властью, то местные чиновники и ячейки партии становятся зависимыми от воли региональной элиты и регионального отделения партии.
Нельзя забывать и о том, что роль и влияние «партии власти» на подбор кадров определяются не только выдвижением и поддержкой кандидатов во время выборных кампаний, но и дальнейшей работой с ними после выборов. Что касается работы с кадрами после выборов, то каждое из региональных и местных отделений партии имеет собственную практику, хотя в целом их методы мало отличаются. Их суть сводится к следующему: перед принятием решения по каким-либо вопросам на заседаниях законодательного органа местной власти, отношение к этим вопросам определяется на собраниях фракций. Члены партии должны проводить политику партии, содействовать достижению ее целей на уровне местного самоуправления. Члену фракции запрещается голосовать или выступать против линии партии. Он обязан регулярно отчитываться перед ней о своей работе.
В целом же участие населения в политике на местном уровне является основной характеристикой политической самоорганизации членов местного сообщества. Уровень участия отражает уровень политической социализации, культуры, независимо-
сти и самостоятельности муниципальных образований. Более того, политическое участие представляет собой источник, неразрывно связанный с возникновением и развитием всех основных форм местного самоуправления.
Выводы
Анализ действий «партии власти» при подборе кадров на местном уровне позволяет сделать следующие выводы. Особенностью политических процессов на локальном уровне в настоящее время является трансформация политического пространства муниципальных образований в зависимости от выборов должностных лиц исполнительных или законодательных органов власти [9, с. 359]. «Партия власти» становится более активной (активизируются все ресурсы) на выборах глав муниципальных образований, благодаря чему кандидаты от «Единой России» имеют более высокие результаты. От других политических партий выдвигается меньшее количество кандидатов; имеется проблема с политической активностью оппозиционных партий на локальном уровне.
Таким образом, статус «партии власти» как субъекта управления кадровыми процессами можно рассматривать как важный классификационный признак, определяющий тип политического режима страны. «Единая Россия» все больше принимает участие в подборе кадров для политических элит всех уровней власти. Поэтому стратегию рекрутинга политико-административных элит в современной России было бы точнее именовать не просто государственной кадровой политикой, а государственно-партийной кадровой политикой. Часть кадров, попадающих во власть, стала проходить через новый фильтр - «партию власти».
ЛИТЕРАТУРА
1. Сельцер Д.Г. Перестройка и дестабилизация номенклатурной организации власти в СССР // Вестник Тамбовского университета. Сер.: Гуманитарные науки. Тамбов, 2007. Вып. 1 (45). С. 42-53.
2. Seltser D.G., Crosston M.D. Mutating Power: Tracking The Changes in Authority of the Sub-Regional Communist Party Nomenclature
During Late-Stage Soviet And Post-Soviet Socialism (1985-2005) // Вестник Тамбовского государственного технического университета. Тамбов, 2005. Т. 11. № 2. С. 578-589.
3. Сельцер Д.Г. Конкурирующие элиты и выборы: историко-политический подход // PRO NUNC. Современные политические процессы. Тамбов, 2005. Т. 3. № 1. С. 27-38.
4. Лаврентьев С.Н. Кадровый потенциал государственной службы и политических партий: проблема интеграции // Вестник ВЭГУ. 2012. № 6. С. 41-46.
5. Конституция Российской Федерации. URL: http://www.constitu-tion.ru/10003000/10003000-3.htm (дата обращения: 15.11.2016).
6. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: федеральный закон №131-ФЗ. URL: http:// www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_44571/ (дата обращения: 15.11.2016).
7. Серафимов М.М. Кадровый потенциал в стратегии развития районного муниципального образования: монография. Н. Новгород: НИСОЦ, 2007. 137 с.
8. Иларионова Т.С. Хороший чиновник - эффективное государство // Наша власть. Дела и лица. 2012. № 7-8. С. 48-49.
9. Цветкова Г.А. Роль и влияние политических партий на функционирование местного самоуправления // Безопасность Евразии. 2013. № 2. С. 347-375.
«PARTY OF POWER» IN THE SYSTEM OF PERSONNEL POLICY IN MODERN RUSSIA: THE LOCAL LEVEL
Nazarov Ivan Ivanovich, G.R. Derzhavin Tambov State University, Tambov, Russia, Candidate of Political Science, Assistant Professor of the Department of International Relations and Political Science, e-mail: nazar-ivan86@mail.ru
Nowadays the state personnel policy is considered as a powerful instrument of transformation activities of States as a means of the retention and consolidation of power. The article considers peculiarities of participation of political parties in the post-Soviet Russian personnel policy. Special attention is paid to the role of the «party of power» in recruiting for the upper municipal officials, as representatives of this group have a great influence on basic parameters of socio-economic development of the regions and, thereby, on quality of life there.
Key words: political party, «party of power», political elite, personnel policy, recruiting of political elite, local authorities
