CC BY
21
ПАРЛАМЕНТСКИЕ КОМИССИИ ПО РАССЛЕДОВАНИЮ И ПО КОНТРОЛЮ В СТРАНАХ АФРИКИ: ИСКЛЮЧИТЕЛЬНАЯ МЕРА
Р.-Ж. Онтсугу
Кафедра политических наук Российский университет дружбы народов ул. Миклухо-Маклая, 10а, Москва, Россия, 117198
В статье рассматривается условия создания парламентских комиссий по расследованию и по контролю в странах Тропической Африки и анализируются особенности приемов этого способа контроля над деятельностью исполнительной власти.
Парламентские ассамблеи в странах Африки уполномочены создавать комиссии по расследованию и по контролю, ответственные за сбор элементов информации об определенных фактах.
Внутренние правила Национального Собрания Того и Бенина различают эти два вида комиссий. Следственные комиссии образованы для сбора информации об определенных фактах и передачи их заключений в ассамблею. Ревизионные комиссии обязаны изучить административное, финансовое и техническое управление общественных учреждений или государственных предприятий, чтобы информировать ассамблею о результатах их проверки. Внутренние правила Национального Собрания Буркина-Фасо не содержат этой двойственности и объединяют оба вида комиссий в «комиссию по расследованию» (см.: [3]). Нужно задать себе вопрос, а существуют ли реальные результаты этой парламентской техники контроля над деятельностью правительства? При изучении собранной статистики констатируем, что создание таких комиссий исключительно и не очень эффективно, так как, с одной стороны, процесс создания парламентских комиссий по расследованию и по контролю очень труден; а с другой стороны, средства на расследования остаются очень ограниченными, а результат этих расследований относительно неэффективен.
Сложность создания парламентских комиссий по расследованию и по контролю.
Создание комиссий по расследованию и по контролю в странах Африки — дело сложное. Эта сложность характеризуется двумя причинами. Первая — это причина психологического свойства; а вторая — процедурного.
1. Психологическое препятствие.
Депутаты не поддерживают создание комиссий по расследованию и контролю, так как, в отличие от письменных или устных вопросов, инициатива создания рассматривается как знак недоверия по отношению к общей политике правительства. Для того чтобы не вызывать недовольства правительства, депутаты предпочитают воздержаться от создания подобной комиссии. Понятно в этих условиях, почему применение данного способа расследования очень ограниченное. В Того Национальное собрание, избранное в 1999 г. [2. P. 128], никогда не создавало ко-
Онтсугу Р.-Ж. Парламентские комиссии по расследованию и по контролю в странах Африки...
миссии по расследованию и по контролю. Все следственные комиссии, заказанные оппозицией в первой легислатуре (1994—1999 гг.), никогда не создавались из-за отказов партии, находящейся у власти. В Буркина-Фасо за несколько десятилетий Национальное Собрание создало лишь три следственные комиссии, две из которых в 1995 г. для контроля управления субсидиями государства, государственными учреждениями административного характера, организациями и для контроля приватизации государственных предприятий. Третья комиссия была создана 21 октября 2004 г. для контроля безопасности продуктов питания в Буркина-Фасо. Бенинский депутат имеет больше полномочий, чем его коллега в регионе. С 1991 по 2002 гг. пять комиссий по расследованию и контролю были созданы в парламенте этой страны. Они касаются автономного порта Котону, ремонта больницы Порто-Ново, проекта строительства общественных квартир и принятия программы приватизации с 1990 г. В четвертой легислатуре, которая началась в 2003 г., ряд комиссий по расследованию и контролю также увидели свет. Речь идет о следственной комиссии по единой кассе в автономном порту Котону, о следственной комиссии по приобретению электрогенераторов и о следственной комиссии по сектору продажи подержанных машин.
Интересно, что доклады о создании комиссий не отвечают реальным целям парламентского расследования. Депутаты, инициирующие эти комиссии, пытаются, скорее, отыскать опровержение компрометирующих правительство слухов, чем освещать деятельность парламента о злоупотреблениях властью, одним словом, не помогают народному представительству утверждать его власть над управлением общественными делами. Часто комиссии по расследованию и контролю создаются при стимулировании и участии правительства. С этой точки зрения создание в Буркина-Фасо комиссии по контролю над приватизацией государственных предприятий является очень значительным фактом. По случаю обсуждения бюджета 1996 г. депутат оппозиции Жозеф Ки-Зербо остановил внимание правительства на серьезных нарушениях, которыми себя запятнали власти. Премьер-министр для пресечения недовольства запросил у парламента санкции на создание комиссии по расследованию. Эта комиссия действовала в течение 45 дней. Только часть заключения была опубликована в газете «Демократическая культура» в марте 1996 г. [1. P. 240]. Наиболее важная информация не была опубликована, ее передали на усмотрение президента республики, от которого Буркина-Фасо до сих пор ожидает публикацию. К психологическому препятствию добавляться препятствие процедурного порядка.
2. Процедурное препятствие.
Действующие законы в Того, Бенине и Буркина-Фасо утверждают создание и состав комиссии по расследованию и контролю по строгому правилу большинства. Таким образом, любая инициатива по расследованию будет, естественно, отклонена, если за нее не поручится парламентское большинство. В Буркина-Фасо, например, это ограничение следует из абзаца 1 статьи 43 внутреннего регламента, которая гласит: «...предложение о создании комиссии по расследованию принимается большинством поданных голосов» (см.: [4]). Политическое устройство палаты в Бенине и в Буркина-Фасо оставляет желать лучшего и еще хуже в Того,
Вестник РУДН, серия Политология, 2008, № 5
где президентское большинство в народном представительстве мешает оппозиции начать любой процесс расследования. 100 депутатов из 109 во второй легислатуре в Буркина-Фасо — это большинство, которое может легко противиться любой инициативе, проходящей от оппозиции. Так, во время заседания 30 мая 2001 г. парламент Буркина-Фасо отклонил 80 голосами «против» при 9 «за» предложение, представленное оппозицией, о создании комиссии по расследованию и принятию национальной программы приватизации (см.: [5]). Правило большинства мешает оппозиции злоупотреблять правом создания комиссий, но оно, тем не менее, не должно становиться препятствием по контролю над правительством и ограничивать права оппозиции. Оппозиция должна уметь провоцировать начало расследования, когда она желает пролить свет на определенную ситуацию. Пример политического устройства Германии мог бы служить образцом для африканских государств, которые, как известно, чувствительны к конституционным реальностям западного мира (см.: [6]).
Надо также добавить, что внутренние правила парламентских ассамблей, почти копируя французское постановление 1958 г., оставляли процедуру принятия решения о создании следственных комиссий. Предложение сначала рассматривает компетентная инстанция, которая должна вынести свое решение в следующий месяц очередной сессии (см: [7]); затем имеют место обсуждение на пленарном заседании и голосование. Однако если правительство имеет контроль над парламентом, то, несмотря на конституционные и нормативные распоряжения, понятно, что выбранная процедура создания комиссий по расследованию и контролю сильно похожа на скачки с препятствиями. Кроме того, правительство располагает другими методами, чтобы помешать созданию комиссий по расследованию и контролю. В действительности парламент не может осуществить расследование и контроль в любой области. Правила палат дают исполнительной власти силу противиться чрезмерному любопытству парламентариев. Во-первых, расследование должно касаться только фактов. Понятие «факт» остается неопределенным, так как не требуется, чтобы эти факты были материальными. Во-вторых, возбуждение уголовного дела еще больше ограничивает полномочия комиссии. Когда правосудие берется за дело, ни ассамблеи, ни тем более правительство не должны нарушать хода расследования. Это предписание навязано принципом разделения властей, а именно независимостью судебной власти. Здесь также понятие «возбуждение уголовного дела» не вполне определенно. Исполнительная власть в лице министра юстиции может воспользоваться правилом разделения властей, чтобы пресечь создание комиссий по расследованию. Это происходит часто, несмотря на демократическую перестройку. Как только создается комиссия в парламенте, чтобы пролить свет на дело о коррупции, тут же исполнительным органом дело передается правосудию. Комиссия теряет силу, как только дело попадает в суд.
Ясно, что когда речь идет о создании комиссий по расследованию и контролю, полномочия парламента в этом вопросе юридически ограниченны. И даже если комиссия сумеет преодолеть эти препятствия, то исполнительная власть и большинство в парламенте могут серьезно заблокировать ее деятельность, отказываясь предоставить необходимые средства.
Онтсугу Р.-Ж. Парламентские комиссии по расследованию и по контролю в странах Африки...
ЛИТЕРАТУРА
[1] Blanc F.-P. Constitutions et régime politique au Burkina Faso, Centre d'Etudes et de Recherches juridiques sur l'Afrique francophone. — Presses de l'Institut d'Etudes Politiques de Toulouse, 1994.
[2] Deschamp H. Les institutions d'Afrique noire. — Paris: PUF, 1962.
[3] Ducel T.P. Les conférences nationales en Afrique noire francophone: les chemins de la démocratie, thèse droit public. — Université de Lille 2, 1997.
[4] Issa Abdourhamane B. Les cours constitutionnelles dans le processus de démocratisationen Afrique: analyse comparative à partir des exemples du Bénin, de la Côte d'Ivoire etdu Niger // Thèse Droit public. — Université Bordeaux IV. — Octobre 2002.
[5] Kankeu-Taghedjo J. Le pouvoir constituant dans l'élaboration des nouvelles constitutions des pays d'Afrique noire francophone. Contribution à l'étude des systèmes politiques et constitutionnels, Thèse droit public, Université Robert Schumann de Strasbourg, 1998.
[6] Keita L.C. Les attributions des assemblées législatives dans les pays d'Afrique noire d'expression française // Thèse droit public. — Paris, 1972.
[7] Nach Mback C. Genèse et dynamiques des reformes décentralisatrices dans les Etats d'Afrique subsaharienne (1990—2000). Une approche comparée: Bénin, Burkina Faso, Gabon, Cameroun, Mali, Niger // Thèse droit public. — Bordeaux IV. — 2000.
CREATING OF PARLIAMENTARY INQUIRY COMMITEES IN TROPICAL AFRICA: EXCEPTIONAL MEASURE
R.-J. Ontsugu
The Department of Political Science Peoples' Friendship University of Russia
Mikluho-Maklaya str., 10а, Moscow, Russia, 117198
This article looks at the conditions of creating a parliamentary inquiry committee in tropical Africa and analyzes the particularities of implementing this checking procedure of governmental activities.
