CC BY
114JURIDICAL SCIENCES
ОТЗЫВ ДОЛЖНОСТНЫХ ЛИЦ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ КАК МЕРА КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ
Ковтун А.В.
магистрант 2-го курса СКФ ФГБОУВО «Российский государственный университет правосудия» (в г. Краснодаре) Агафонова Н.Ю.
научный руководитель, кандидат юридических наук, доцент кафедры государственно-правовых дисциплин
RECALL OF LOCAL GOVERNMENT OFFICIALS AS A MEASURE OF CONSTITUTIONAL AND
LEGAL RESPONSIBILITY
Kovtun A.
2nd-year master's student of SKFFGBOUVPO Russian state University of justice (Krasnodar) Agafonova N.
scientific supervisor, candidate of legal Sciences, associate Professor of the Department of state and legal disciplines
АННОТАЦИЯ
В этой статье рассматриваются одновременно отзыв депутата представительного органа местного самоуправления, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица как право населения муниципального образования привлечь ответственность указанных должностных лиц и как мера конституционно-правовой ответственности должностных лиц местного самоуправления.
ABSTRACT
This article considers simultaneously the recall of a Deputy of a representative local government body, a member of an elected local government body, and an elected official as the right of the population of a municipality to hold these officials accountable and as a measure of constitutional and legal responsibility of local government officials.
Ключевые слова: местное самоуправление, органы местного самоуправления, депутат представительного органа, члены выборного органа местного самоуправления, выборное должностное лицо, глава муниципального образования, отзыв должностных лиц местного самоуправления.
Keywords: local self-government, local self-government bodies, Deputy of a representative body, member of an elected local self-government body, elected official, head of a municipality, recall of local self-government officials.
Элементом конституционно-правового статуса народа как единственного носителя суверенитета является ответственность [1].
По этому вопросу в науке завязалась дискуссия. В рамках которой были сформулированы интересные подходы о народе как субъекте конституционно-правовой ответственности. Не рассматривая народ в качестве субъекта конституционного права, многочисленные авторы не видят его в числе субъектов конституционно-правовой ответственности. Такого мнения придерживаются такие авторы, как Н.М. Колосова, Д.А. Липинский, Н.А. Боброва, Т.Д. Зражевская и др. [4;89, 5;79, 8;89, 8;28].
Однако есть и противоположное мнение, в котором народ относится к особой группе субъектов конституционно-правовой ответственности. С.А. Авакьян, особо подчеркивает, что «народ не может подвергаться конституционно-правовым санкциям, но сам вправе применять их по отношению к другим субъектам» [3; 20]. Соглашаясь с такой точкой зрения, С.А. Виноградов объясняет данный факт тем, что нет субъектов государственно-правовых
отношений, стоящих выше их. А собственное должное поведение этих субъектов обеспечивается их позитивной ответственностью и умением следить самими же установленными правилами, исправлять ошибки, если они были допущены [6; 70]. О позитивном характере своей ответственности отмечали Н.П. Дружинин [7; 45], Н.М. Колосова [8; 89].
Е.А. Казьмина разделяя вышеназванные точки зрения, полагает, что народ прежде всего является субъектом ответственности, поскольку он может привлекать к ответственности выборных должностных лиц и депутатов, т.е. «народных избранников, не оправдавших его надежды». Как уже говорилось ранее на уровне федерального законодательства закреплено право народа отозвать депутатов представительных органов муниципального образования, членов выборных органов, и выборных должностных в порядке, установленном ст. 24 Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [2]. Такие попытки
приняты и на уровне регионов, там приняты и работают соответствующие законы субъекта РФ вне зависимости от наличия такой возможности отзыва в федеральном законодательстве.
В законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее Закон о местном самоуправлении) предусматривается ответственность органов местного самоуправления перед населением. Соответственно, обоснованы рассуждения вышеуказанных авторов о характеристике субъекта как субъекта конституционно-правовой ответственности, но в качестве субъекта, который может призвать к ответственности должностных лиц местного самоуправления к ответственности. Согласно ст. 71 ответственность перед населением муниципального образования несут органы местного самоуправления, депутаты, члены выборных органов местного самоуправления, выборные должностные лица. Однако законодатель абсолютно не отвечает на вопрос что же это за мера ответственности и каков механизм ее реализации. Часть первая анализируемой статьи фактически отсылает нас к уставам муниципальных образований, поскольку указывается, что основания ответственности устанавливаются именно этим нормативным документом. При этом часть вторая статьи 71 Закона о местном самоуправлении закрепляет право населения муниципального образования на отзыв депутата представительного органа, челна выборного органа, выборного должностного лица местного самоуправления. Соответственно, анализируя положения данной статьи можно сделать вывод, что фактически ответственность перед населением могут нести выборные должностные лица, в том числе депутаты представительного органа и члены выборного органа местного самоуправления.
Н.А. Ваганова, рассуждая о формах непосредственного народовластия и непосредственного самоуправления, приходит к выводу, что отзыв должностных лиц местного самоуправления стоит рассматривать как форму непосредственного самоуправления. Она отмечает, что «воля членов местных сообществ должна быть первичной в делах местного самоуправления. Граждане определяют исходные позиции для органов местного самоуправления». Соответственно, обоснованно говорить об обязанности нести отчет о своей деятельности всем избираемым населением должностным лицам, а также ответственность.
Таким образом, законодатель на федеральном уровне предусмотрел возможность отзыва населением муниципального образования выборных лиц местного самоуправления. Особо подчеркнем, что применительно к отзыву речь может идти только об отзыве выборных лиц, к которым относятся:
Во-первых, депутат представительного органа местного самоуправления, избираемый на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.
Во-вторых, член выборного органа местного самоуправления. Действующее федеральное законодательство, законодательство субъектов Российской Федерации не определяет, какие выборные органы местного самоуправления имеются в виду в данном случае. Как известно, в соответствии со статьей 131 Конституции Российской Федерации структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно. Закрепляется эта структура в уставе. муниципального образования. Можно предположить, что к числу выборных органов местного самоуправления может относиться, например, избранная населением ревизионная комиссия, выполняющая функции контроля за исполнением местного бюджета. Данное предположение подкрепляется тем, что новый федеральный закон в статье 38 закрепил положение о том, что выборным органом местного самоуправления является контрольный орган муниципального образования (контрольно-счетная палата, ревизионная комиссия и другие). Указанные органы образуются в целях контроля за исполнением местного бюджета, соблюдением установленного порядка подготовки и рассмотрения проекта местного бюджета, отчета о его исполнении, а также в целях контроля за соблюдением установленного порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности.
В-третьих, выборные должностные лица местного самоуправления, которых население в соответствии с уставом муниципального образования тоже вправе отзывать. Речь идет прежде всего о главе муниципального образования - выборном должностном лице, возглавляющем деятельность по реализации местного самоуправления на территории муниципального образования.
Постановлением Конституционного Суда РФ от 24 декабря 1996 г. N 21-П «По делу о проверке конституционности Закона Московской области от 28 апреля 1995 года «О порядке отзыва депутата Московской областной Думы» в связи с запросом Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации» закон субъекта РФ был признан соответствующим Конституции РФ. В п. 4 названного постановления Конституционного Суда РФ данный орган конституционного контроля сформулировал правовую позицию, в соответствии с которой субъект Российской Федерации в отсутствие федерального закона об общих принципах организации системы органов государственной власти вправе учредить институт отзыва депутата представительного органа, рассматриваемый им в качестве одной из форм непосредственной демократии поскольку в статье 3 (часть 3) Конституции Российской Федерации высшим непосредственным выражением власти народа названы референдум и свободные выборы. Установление в законах субъектов Российской Федерации института отзыва депутата до принятия такого федерального закона не нарушает предусмотренное Конституцией Российской Федерации разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и
органами государственной власти ее субъектов и не может квалифицироваться как ограничение прав и свобод человека и гражданина [14]. Однако, не все судьи Конституционного Суда согласились с таким решением и воспользовавшись предоставленным им правом, сформулировали особое мнение.
Так, Судьи КС РФ Т. Г. Морщакова, А. Л. Кононов и М. В. Баглай полагают, что законодатель должен «воздерживаться от введения институтов, которые могут. вести без достаточно четких оснований и формально выверенных процедур к фактическому пересмотру результатов выборов и аннулированию депутатского мандата. Именно такую отрицательную роль может играть институт отзыва депутата» [10] , отзыв, «по существу, означает фактический пересмотр результатов выборов» [11], «в демократических государствах он мог бы только вести к нарушению стабильности результатов выборов» [12] , «само допущение отзыва противоречит идее выборов депутатов и иных должностных лиц. Отзыв не позволяет им нормально работать до следующих выборов» [13].
Данный пример судебной конституционной практики показывает, что высший орган судебного конституционного контроля в правовой позиции признает ведущую роль народа в решении вопроса об ответственности выборных должностных лиц перед ним. Мы полностью разделяем указанную точку зрения и аналогично считаем, что именно народ, делегировавший на выборах своим избранникам решения ряда вопросов местного значения, вправе призвать их к ответственности.
Другие исследователи придерживаются аналогичного мнения. При этом отмечают, что реализована эта ответственность может быть в той же форме, что и избрание депутатов, челнов выборного органа и должностного лица местного самоуправления, т.е. путем общенародного голосования.
Анализ норм Закона о местном самоуправлении показывает, что именно о такой форме привлечения к ответственности выборных должностных лиц, депутатов, членов выборного органа местного самоуправления идет в статье 24 Закона о местном самоуправлении.
Прежде всего стоит отметить, что, хотя бы в этой норме есть ответ на вопрос об основаниях привлечения указанных должностных лиц к ответственности перед население и закреплен механизм ее осуществления. В частности, в ч.2 ст. 24 ФЗ РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» в качестве основания ответственности депутатов, членов выборного органа местного самоуправления и выборного должностного лица рассматриваются конкретные противоправные решения или действия (бездействия) в случае подтверждения их в судебном порядке.
Однако, в законе не раскрывается содержание понятия «конкретных противоправных решений и действий (бездействия). Таким образом, целесообразно обратиться к теоретическому подходу к понятию правонарушения, под которым понимается виновное, наказуемое, общественно-опасное деяние
(действие или бездействие). Применительно к нашему случаю здесь стоит говорить о специальном субъекте, который совершает это деяние. Это избранное населением муниципального образования должностное лицо, замещающее должность главы муниципального образования, депутат представительного органа, либо член выборного органа муниципального образования. Понимание противоправного решения целесообразно соотнести с фактом вынесения должностными лицами местного самоуправления, указанные ранее, решения, которое противоречит Конституции РФ, федеральному закону, закону субъекта РФ, либо уставу муниципального образования. При этом закон называет противоправное действие или бездействие. Соответственно, учитывая теоретическое понимание, можно предположить, что здесь стоит рассматривать действия и бездействия, которые противоречат действующему законодательству, совершенные с превышением полномочий, либо отказ от совершения предписанных действий. Кроме этого, также стоит обратить внимание, что факт противоправности решения и действия, либо бездействия должностного лица должен быть установлен в судебном порядке.
Согласно механизму реализации права населения, на отзыв до инициирования процедуры голосования по отзыву должно быть предусмотрена обязательная возможность должностного лица дать объяснений по факту оснований для отзыва.
Также в статье указывается, что голосование по отзыву депутата представительного органа МО, выборного должностного лица, члена выборного органа местного самоуправления проводится в порядке, установленном для проведения местного референдума. Следовательно, можно предположить, что и инициировать голосование по отзыву могут граждане Российской Федерации, имеющими право на участие в местном референдуме;
избирательные объединения, иные общественные объединениям, уставы которых предусматривают участие в выборах и (или) референдумах и которые зарегистрированы в порядке и сроки, установленные федеральным законом; представительный орган муниципального образования и глава местной администрации, выдвинутой ими совместно. Общий порядок проведения местного референдума установлен ФКЗ «О Референдуме РФ», ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и право на участие в референдуме граждан РФ», а также законами субъектов и уставами муниципальных образований.
Так, устав муниципального образования «город Краснодар» предусматривает лишь возможность отзыва главы муниципального образования.
Согласно ст. 15 Устава МО «Город Краснодар» инициировать проведение голосования по отзыву главы муниципального образования город Краснодар принадлежит гражданам Российской Федерации, имеющим право на участие в местном референдуме. Цель реализации права на отзыв обозначена как ограничение самостоятельности и
инициативы главы муниципального город Краснодар.
Основания для отзыва обозначены те же самые, что и в ст. 24 ФЗ РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» - конкретные противоправные решения или действия (бездействие) в случае их подтверждения в судебном порядке. При этом применительно к муниципальному образования конкретизируются следующие основания:
1) нарушение срока издания муниципального правового акта, необходимого для реализации решения, принятого путем прямого волеизъявления населения;
2) неисполнение полномочий главы муниципального образования город Краснодар, под которым понимается систематическое без уважительных причин либо умышленное уклонение от осуществления своих полномочий, предусмотренных настоящим Уставом, повлекшее нарушение прав и свобод граждан.
Ограничение использования права на отзыв главы муниципального образования связано с инициированием вопроса о досрочном прекращении полномочий главы муниципального образования город Краснодар в порядке, установленном статьями 74, 74.1 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», до разрешения вопроса о досрочном прекращении полномочий главы муниципального образования город Краснодар в установленном законом порядке.
Во исполнение требований Закона о местном самоуправлении главе муниципального образования город Краснодар предоставлено право давать избирателям объяснения по поводу обстоятельств, выдвигаемых в качестве оснований для отзыва.
Процедура выдвижения инициативы по отзыву главы муниципального образования предусматривается частями 7-21 ст. 15 Устава МО город Краснодар. Предполагается формирование инициативной групп граждан для сбора подписей в поддержку инициативы проведения голосования по отзыву в количестве не менее 10 человек. Инициативная группа образуется гражданами на собрании. Инициаторы проведения собрания обязаны заблаговременно известить о времени и месте проведения собрания избирательную комиссию муниципального образования город Краснодар и лицо, отзыв которого инициируется. При этом указанному лицу должна быть обеспечена возможность выступить на собрании инициативной группы и дать участникам собрания объяснения по поводу обстоятельств, выдвигаемых в качестве оснований для его отзыва. Несоблюдение указанных требований является основанием для отказа инициативной группе в регистрации. Решение об образовании инициативной группы принимается тайным голосованием и считается принятым, если за него проголосовало более половины участников собрания. Инициативная группа не позднее трех дней со дня проведения собрания обращается с ходатайством о регистрации
группы в избирательную комиссию муниципального образования город Краснодар. В ходатайстве инициативной группы должны быть указаны основания отзыва главы муниципального образования город Краснодар, а также фамилия, имя, отчество, дата и место рождения, серия, номер и дата выдачи паспорта или документа, заменяющего паспорт гражданина, с указанием наименования или кода выдавшего его органа, а также адрес места жительства каждого члена инициативной группы и лиц, уполномоченных действовать от ее имени. К ходатайству должно быть приложено вступившее в законную силу решение суда, подтверждающее факт наличия конкретных противоправных решений или действий (бездействия) отзываемого лица, и протокол собрания инициативной группы, на котором было принято решение о его отзыве. Решение об обоснованности отзыва принимается избирательной комиссией муниципального образования город Краснодар в течение пятнадцати дней со дня поступления указанных документов обязана их рассмотреть и принять решение о регистрации либо об отказе в регистрации инициативной группы по отзыву главы муниципального образования город Краснодар. В регистрации инициативной группе может быть отказано только в случае нарушения установленного настоящей статьей порядка выдвижения инициативы проведения голосования по отзыву главы муниципального образования город Краснодар.
Другими муниципальными образованиями Краснодарского края также предусматривается ответственность должностных лиц местного самоуправления.
Так, в силу ст. 15 Устава МО «город Сочи» к ответственности в виде отзыва могут быть привлечены глава города Сочи и депутат городского собрания.
А вот устав МО «город Туапсе», МО «город Геленджик» такой формы ответственности не предусматривает.
Подводя итоги нашего исследования стоит отметить, что ответственность перед населением муниципального образования могут нести лишь избранные ими депутаты представительного органа, члены выборного органа, выборные должностные лица. Федеральное законодательство предусматривает возможность инициирования процедуры привлечения к ответственности указанных должностных лиц в порядке, установленном для проведения местного референдума с учетом особенностей, предусмотренных специальной номой о голосовании по отзыву депутата представительного органа, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица.
К сожалению, как показал анализ уставов муниципальных образований Краснодарского края не все территориально-поселенческие организации, в рамках которых осуществляется местное самоуправление предусмотрели такую ответственность избранных должностных лиц. А ведь наличие и реализация такой формы свидетельствует о подлин-
ной демократии и достижение целей, которое ставит перед собой самоуправление в нашем государстве.
Литература
1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993 с изменениями, одобренными в ходе общероссийского голосования 01.07.2020) // Официальный интернет-портал правовой информации http://www.pravo.gov.ru, 04.07.2020.
2. Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ (ред. от 20.07.2020) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // СЗ РФ. -2003, - № 40, - ст. 3822.
3. Авакьян С.А. Государственно-правовая ответственность // Советское государство и право. 1975. - № 10. - С. 18-25.
4. Боброва Н.А., Зражевская Т.Д. Ответственность в системе гарантий конституционных норм. Воронеж: Издательство Воронежского университета, 1985. С. 89.
5. Богданова Н.А. Ответственность в структуре конституционно-правового статуса субъекта конституционного права // Конституционно-правовая ответственность: проблемы России, опыт зарубежных стран. / Под ред. С.А. Авакьяна. М.: Издательство МГУ, 2001. С. 79.
6. Виноградов В.А. Субъекты конституционной ответственности: Дисс. ... канд. юрид. наук. -М., 2000. - С. 70.
7. Дружинин Н.П. Избиратели и народные представители. - М., 1906. - С. 45.
8. Колосова Н.М. Конституционная ответственность - самостоятельный вид юридической ответственности // Государство и право. - 1997. - № 2. - С. 89.
9. Мамут Л.С. Проблема ответственности народа // Вопросы философии. 1999. - № 8. - С. 1928.
10. Особое мнение Судьи Конституционного Суда РФ Н. В. Витрука (постановление Конституционного Суда РФ от 24 декабря 1996 г. № 21-П по делу о проверке конституционности Закона Московской области от 28 апреля 1995 года «О порядке отзыва депутата Московской областной Думы» в связи с запросом Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации»).
11. Особое мнение Судьи Конституционного Суда РФ Т. Г. Морщаковой (постановление Конституционного Суда РФ от 24 декабря 1996 г. № 21-П).
12. Особое мнение Судьи Конституционного Суда РФ А. Л. Кононова (постановление Конституционного Суда РФ от 24 декабря 1996 г. № 21-П).
13. Особое мнение Судьи Конституционного Суда РФ М. В. Баглая (постановление Конституционного Суда РФ от 24 декабря 1996 г. № 21-П).
14. Постановление Конституционного Суда РФ от 24 декабря 1996 г. № 21-П «По делу о проверке конституционности Закона Московской области от 28 апреля 1995 года «О порядке отзыва депутата Московской областной Думы» в связи с запросом Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации» // СПС Консультант Плюс (дата обращения 21.10.2020 года).
15. Хабриева Т.Я., Чиркин В.Е. Теория современной конституции. - М: Норма, 2005. - С. 215.
ОСОБЕННОСТИ ПРАВОВОГО СТАТУСА КРАЕВ, ОБЛАСТЕЙ, ГОРОДОВ ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗНАЧЕНИЯ И АВТОНОМНЫХ ОБЛАСТЕЙ И ОКРУГОВ
Маркарьянц О.С.
магистрант 2-го курса СКФ ФГБОУВО «Российский государственный университет правосудия» (в г. Краснодаре) Радаева С.В.
научный руководитель, кандидат юридических наук, доцент кафедры государственно-правовых дисциплин
FEATURES OF THE LEGAL STATUS OF EDGES, AREAS, CITIES OF FEDERAL IMPORTANCE AND AUTONOMOUS REGIONS AND DISTRICTS
Markaryants O.
2nd-year master's student of SKFFGBOUVPO Russian state University of justice (Krasnodar) Radaeva S.
research supervisor, candidate of legal Sciences, associate Professor of the Department of state and legal disciplines
АННОТАЦИЯ
В настоящей статье рассматриваются особенности правового статуса субъектов РФ краев, областей, городов федерального значения и автономных областей и округов, выявляется общее и частное, присущее
