CC BY
387
УДК 340.132(470):342.5
Е. С. Васильева
Ответственность за вред, причиненный незаконными действиями органов государственной власти в российском законодательстве: история и современность
В статье произведен ретроспективный анализ норм отечественного законодательства, регулирующих ответственность за вред, причиненный незаконными действиями государственных органов и должностных лиц. Рассматриваются дореволюционный, советский и современный периоды формирования и развития субинститута возмещения вреда, причиненного неправомерными действиями властных субъектов, а также его правовые основы. Прослеживаются исторические корни зарождения данного субинститута и предпосылки его возникновения в России. Исследуются конституционные и гражданско-правовые нормы, устанавливающие гарантии возмещения вреда, причиненного незаконными действиями органов государства, и регламентирующие условия и порядок его возмещения. На основе изучения норм действующего российского законодательства сделан вывод о заинтересованности государства в эффективной защите прав и свобод граждан от неправомерных действий органов государственной власти, местного самоуправления и их должностных лиц.
In the article it is presented a retrospective analysis of national legislation governing liability for damage caused by unlawful actions of state bodies and officials. Author considers pre-revolutionary, soviet and contemporary periods of formation and development of the subinstitute of indemnification of damage caused by unlawful actions of subjects of the state power, as well as its legal basis. Also author researches historical origins of this subinstitute and prerequisites of its rise in Russia. In the article has been analysed constitutional and legal regulation providing guaranties of compensation of harm, caused by illegal actions of state authorities and regulating conditions and procedure for compensation. As a result of researching Russian civil legislation it was concluded about the state interest in effective protection of people rights and liberties from illegal actions of public authorities, local governments and their officials.
© Васильева Е. С., 2017
Ключевые слова: вред, незаконные действия, ответственность за вред, органы государственной власти, должностные лица, вина, деликт, возмещение вреда, права и свободы граждан.
Key words: damage, illégal actions, liability for damage, state authorities, public officiais, guiltiness, delict, compensation, people rights and liberties.
Статьей 1 Конституции Российской Федерации (далее - Конституция РФ) Россия провозглашена правовым государством. Безусловно, соответствие указанному понятию подразумевает построение механизма осуществления государственной власти на таких принципах, как верховенство права, разделение властей, равенство перед законом, признание прав и свобод человека наивысшей ценностью, политический плюрализм и взаимная ответственность личности и государства.
К сожалению, не всегда даже в цивилизованных государствах вышеперечисленные принципы реализуются в полной мере. Это обусловлено как несовершенством самой системы органов государственной власти, так и нарушениями функционирования государственных органов и деятельности должностных лиц.
Так, имеет место такое явление, как нарушение прав и законных интересов граждан и организаций государственными органами и должностными лицами в процессе их деятельности. Особое внимание, на наш взгляд, заслуживает вред, причиненный в результате неправомерных действий государственных органов и должностных лиц.
Институт возмещения вреда, причиненного в результате неправомерных действий государственных органов и должностных лиц, в отечественном праве развивался непоследовательно, а регламентирующие его правовые предписания неоднократно претерпевали изменения в связи со сменой государственного строя, политической и экономической ситуации в стране. Наряду с развитием вышеуказанных предписаний и норм в разные периоды истории существовали и существуют разнообразные проблемы правоприменительного характера, из которых, как отмечает Р.А. Прощалыгин, лишь некоторые на современном этапе развития нашли свое законодательное разрешение [10, с. 3].
Первые известные упоминания о возмещении вреда, причиненного государственными органами и должностными лицами в результате их незаконных действий, относятся ко II в. нашей эры и содержатся в таком памятнике римского права, как Институции Гая. Римские юристы того времени классифицировали все обязательства по основаниям их
43
возникновения: из договора и из деликта. Данное разделение получило свое продолжение в Дигестах Юстиниана.
Говоря о деликтах, следует отметить, что на первоначальном этапе развития римского права для наступления ответственности достаточно было наличия объективного вреда, субъективной вины и правового закрепления деяния как деликта. При этом наличие вины причинителя вреда не являлось необходимым условием наступления ответственности, а возмещению подлежал любой вред, независимо от субъективной вины лица. Тем не менее, уже в процессе дальнейшего развития института возмещения вреда субъективная вина превратилась в неотъемлемый элемент деликтного обязательства.
Ещё одной особенностью деликтных правоотношений и деликт-ной ответственности в римском праве стала диспозитивность ее наступления. Так, Д.В. Дождев отмечает, что правонарушитель преследовался и подвергался наказанию по инициативе частного лица, а штраф взимался в пользу пострадавшего. Это, подчеркивает автор, отражало особый уровень частной автономии и гражданской ответственности, свойственной римскому обществу [8, с. 549].
Зарождение института возмещения вреда, причиненного незаконными действиями государственных органов и должностных лиц, в России началось в дореволюционный период.
Первым русским государем, осознавшим необходимость законности как неотъемлемого условия функционирования государственных органов на всех уровнях, стал Пётр I. В период его царствования между Российской империей и Германией существовали и развивались достаточно крепкие экономические и торговые связи, что, в свою очередь, обусловило влияние германского права на российское. Германская правовая система, будучи наследницей системы права Древнего Рима, таким образом, способствовала рецепции норм римского права в России. Пётр I, известный своим непримиримым отношением к произволу в государственных органах и должностной преступности, впервые в Российской империи законодательно закрепил гражданско-правовую ответственность высших чиновников и судей по искам лиц, пострадавших от их служебных действий. К сожалению, данное новшество не нашло одобрения и поддержки в приближенных к императору кругах и после его смерти было упразднено.
Тем не менее, идея о возмещении вреда, причиненного неправомерными действиями государственных органов и должностных лиц,
44
нашла в дальнейшем свое продолжение. Разработанный М.М. Сперанским кодифицированный нормативно-правовой акт - Свод законов Российской империи включал в себя законы гражданские, изданные в 1832 г. Данные законы регламентировали возмещение вреда, причиненного судьями, должностными лицами, чиновниками полиции и иными лицами, по упущению которых наказание понес невиновный или виновный был излишне наказан.
Устав уголовного судопроизводства от 20 ноября 1864 г. предоставил оправданному подсудимому возможность просить вознаграждение за убытки и вред, принесенные ему неосновательным привлечением к суду. Указанное вознаграждение могло быть взыскано: с доносителя -частного лица, если оно не потерпело в действительности от преступления, в котором обвиняли оправданного; с лиц, недобросовестно возбудивших судебное преследование, дававших ложные показания и искажавших действительные обстоятельства происшествия; с должностных лиц, включая прокуроров и судебных следователей - в том случае, если оправданный подсудимый мог доказать недобросовестность и пристрастность их действий.
Однако данные меры защиты, предоставленные законодательством того времени, на практике применялись редко. Наиболее часто право подсудимого на реабилитацию находило свое выражение через милость монарха, частные иски и частную благотворительность.
Отличительной чертой восприятия обязательств по возмещению вреда в дореволюционный период отечественной истории являлось отождествление их с мерой ответственности в результате совершения правонарушения. Так, для возникновения указанных обязательств необходимо было наличие всех элементов состава правонарушения, таких как: неправомерное поведение должностного лица, влияющее на объективное и субъективное право; имущественный вред; причинно-следственная связь между неправомерным поведением и причиненными убытками; виновность должностного лица, подозреваемого в недозволенном поведении. При этом бремя доказывания наличия всех перечисленных элементов возлагалось на потерпевшего.
Положительной особенностью развития института возмещения вреда, причиненного государственными органами и должностными лицами, того времени стало то, что отечественная судебная практика впервые в истории пошла по пути применения принципа полного
возмещения имущественного вреда [10, с. 14]. Возмещению подлежал как реальный ущерб, так и упущенная выгода.
Однако в рассматриваемый исторический период отношение деятелей науки к полному возмещению вреда было весьма неоднозначным. В частности, имелись как сторонники, так и противники компенсации морального вреда. Так, С.А. Беляцкин полагал, что «идея возмещения морального вреда предполагает известное развитие правового чувства и среду, в которой личность и личные права пользуются достаточным уважением» [3, с. 9].
Другие авторы не поддерживали идею денежной компенсации морального вреда. Так, знаменитый цивилист Г.Ф. Шершеневич полагал, что «вознаграждение за нравственный вред открывает широкий простор судейскому произволу» [12, с. 683].
Тем не менее, в проекте Гражданского уложения 1905 г. была законодательно закреплена необходимость возмещения нравственного вреда в ряде случаев, таких как причинение телесных повреждений, незаконное лишение свободы, нанесение оскорбления. Возмещение имущественного вреда должностными лицами, кроме чинов судебного ведомства, предусматривалось не за всякую вину, а только за неосмотрительность, медлительность. Что касается чинов судебного ведомства, то они несли ответственность за убытки, нанесенные их пристрастными или неправильными действиями. «Неправильность» действий подразумевала неверное толкование или применение ясно изложенного закона. Вина должностного лица, доказанная в судебном порядке, являлась необходимым условием привлечения его к ответственности. В то же время неправомерные действия такого лица преступлением не считались.
В целом в то время сама процедура искового производства по делам о возмещении вреда, причиненного должностными лицами, отличалась сложностью и формализмом. Так, к имущественной ответственности должностные лица привлекались в особом порядке предъявления гражданских исков об убытках, причиненных их служебными действиями. Потерпевшему необходимо было получить разрешение на рассмотрение его иска на основании «особой просьбы о разрешении отыскивать убытки», подаваемой в гражданский департамент Судебной палаты или в Первый Кассационный департамент Правительствующего сената. В случае отказа в просьбе возможности обжаловать решение указанных органов у потерпевшего не было.
В советский период истории Российского государства, особенно в первоначальный его этап, многие правовые идеи дореволюционного времени подвергались отрицанию. Общие принципы ответственности государственных органов за незаконные деяния были закреплены в постановлении IX Всероссийского съезда Советов от 1921 г. В данном правовом акте провозглашался акцент на усиление гарантий личности и имущества граждан, а также строгую ответственность как государственных органов и должностных лиц, так и граждан, за нарушение советского законодательства.
Первый Гражданский кодекс РСФСР 1922 г. (далее - ГК РСФСР 1922 г.) в ст. 407 регламентировал ответственность государственных учреждений за вред, причиненный неправильными служебными действиями их должностных лиц. Такая ответственность впервые возлагалась на учреждения в целом, а не лично на должностных лиц, и наступала лишь в случаях, прямо указанных законом.
Например, ст. 407 ГК РСФСР 1922 г. и Декрет СНК РСФСР от 17 октября 1921 г. «О порядке реквизиции и конфискации имущества частных лиц и обществ» устанавливали право требования компенсации имущественного ущерба от неправомерной конфискации или реквизиции с учреждений, должностными лицами которых такие действия были совершены. Тем не менее, в период становления молодого советского государства отсутствовала детальная регламентация возмещения вреда правоохранительными органами и их должностными лицами, а также дифференциации таких случаев в зависимости от специфики деятельности правоохранительных органов. Так, не было разграничения компенсации вреда, причиненного незаконным осуждением или заключением под стражу, вреда, нанесенного при отправлении правосудия.
Позитивным аспектом ГК РСФСР 1922 г. можно считать положение, закрепившее право учреждения на предъявление регрессного требования к должностному лицу. Размер указанного требования определялся суммой вознаграждения, уплаченной потерпевшему. Однако такое право появлялось лишь при том условии, если вина должностного лица, совершившего неправомерные деяния, была установлена.
Следует заметить, что в тот период в научной среде задавался вопрос о том, какой орган компетентен признавать деяния должностного
лица неправомерными. Одни авторы считали правильным подачу жалобы в административном порядке, другие настаивали на немедленном обращении с иском в суд [10, с. 26].
В целом правовые нормы того времени, регламентирующие ответственность за вред, причиненный незаконными действиями государственных органов и должностных лиц, отличались разрозненностью, непоследовательностью и неупорядоченностью.
В 50-е гг. ХХ в. вопросы возмещения вреда, причиненного неправомерными действиями государственных органов и должностных лиц, приобретают в СССР все большую актуальность, что связано отчасти с развенчанием культа личности И.В. Сталина и начавшейся работой по восстановлению социалистической законности. Одним из наиболее острых был вопрос о компенсации ущерба, причиненного гражданам несправедливым уголовным преследованием, обвинением, арестом, осуждением. Так, на заседании Верховного Совета СССР в 1957 г. был поднят вопрос о возмещении вреда, причиненного неправомерными действиями органов предварительного следствия. Однако какое-либо решение по данному вопросу найдено не было.
В 1961 г. были приняты Основы гражданского законодательства Союза ССР и союзных республик (далее - Основы 1961 г.). Данный правовой акт впервые в отечественном законодательстве дифференцировал возмещение вреда, причиненного незаконными действиями органов государственной власти в зависимости от функций, выполняемых этими органами (в зависимости от сферы причинения).
Так, ч. 1 ст. 89 Основ 1961 г. устанавливала ответственность государственных учреждений за вред, причиненный гражданам неправильными служебными действиями их должностных лиц в сфере административного управления на общих основаниях, если иное не предусмотрено специальным законом. Часть 2 ст. 89 Основ 1961 г. регламентировала наступление ответственности органов предварительного следствия за неправомерные действия, причиненные их должностными лицами: ответственность наступала в случаях и пределах, специально предусмотренных законом. В 1964 г. данное положение было заимствовано ГК РСФСР в ст. 447 (далее - ГК РСФСР 1964 г.) Такая формулировка в законодательстве породила волну обоснованной критики в научной среде. Так, одни правоведы выступали за незамедлительное принятие специального закона, отсылка к которому содержалась в ч. 2 ст. 89 Основ 1961 г. и ст. 447 ГК РСФСР 1964 г., и, кроме того, за
48
включение в этот закон положений не только об ответственности в сфере уголовно-процессуальной деятельности, но и ответственности государственных органов за причинение вреда в результате их административной деятельности [11, с. 184]. Другие учёные не поддерживали идею регламентации ответственности за неправомерные действия в области административного управления специальным законом и полагали, что вред в данной сфере подлежит возмещению на основе общих норм о де-ликтной ответственности [2, с. 26].
Не было среди ученых и единства в вопросе, касаемом вины как необходимого условия ответственности следственно-судебных органов за вред, причиненный в результате их деятельности.
7 октября 1977 г. Верховным Советом СССР была принята Конституция СССР. Впервые в истории отечественного права на конституционном уровне была закреплена норма, регламентирующая возмещение вреда, причиненного незаконными действиями государственных органов, независимо от сферы их деятельности.
В 80-е гг. ХХ в. указами Президиума Верховного Совета СССР от 30 октября 1981 г. и Президиума Верховного Совета РСФСР от 24 февраля 1987 г. были внесены значительные изменения в ч. 2 ст. 89 Основ 1961 г. и ст. 447 ГК РСФСР 1964 г.: была закреплена ответственность государства, а не государственных учреждений, был признан принцип ответственности государства в полном объеме, независимо от вины должностных лиц органов предварительного следствия. В сфере уголовно-процессуальной деятельности был законодательно сформулирован перечень незаконных действий, в результате которых вред подлежал возмещению: незаконные осуждение, привлечение к уголовной ответственности, заключение под стражу, наложение административного взыскания в виде ареста или исправительных работ [10, с. 37]. Тем не менее, вопрос об ответственности органов следствия за неправомерные действия, не входившие в указанный перечень, оставался открытым и нашел свое разрешение лишь в 1991 г. с принятием Основ Гражданского законодательства Союза ССР и республик, утвержденных Верховным Советом СССР 31 мая 1991 г. (далее - Основы 1991 г.), в ч. 2 ст. 127. В таких случаях вред возмещался на общих основаниях.
Несомненным достижением законодательства периода 1990-х гг. о возмещении вреда, причиненного государственными органами и должностными лицами, является ст. 131 Основ 1991 г., предусматривающая компенсацию морального вреда, причиненного гражданину незаконными
49
действиями, в денежной и иной материальной форме, при наличии вины причинителя. Данный вопрос поднимался учеными еще в 70-80-е гг. ХХ в.
Современный период развития законодательства об ответственности за причинение вреда государственными органами и должностными лицами был заложен в 1993 г. принятием Конституции РФ.
Материальная ответственность государства за вред, причиняемый различными органами государственной власти затрагивает широкий спектр гарантируемых Конституцией РФ прав граждан: права на свободу и личную неприкосновенность; на неприкосновенность частной жизни, личной и семейной тайны; на защиту чести и доброго имени; на неприкосновенность жилища; на свободное перемещение по территории России каждому, кто законно на ней находится; на охрану законом права частной собственности; на государственную защиту прав и свобод человека и гражданина РФ [1, с. 3].
В наши дни обязанность государства по возмещению ущерба, причиненного незаконными действиями его органов, основана на положениях ст. 52, 53 Конституции РФ. Общие основания ответственности за причинение вреда в настоящее время регламентируются ст. 1064 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ); принципы ответственности государственных органов и их должностных лиц за неправомерные действия или бездействия закреплены в ст. 16 и 1069 ГК РФ.
Статья 1069 ГК РФ гарантирует возмещение имущественного вреда, причиненного гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействий) государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц этих органов. Такое возмещение осуществляется за счёт казны РФ или казны муниципального образования.
Следует заметить, что ст. 53 Конституции РФ охватывает как общую, так и специальную форму ответственности за вред, в то время как ст. 1069, 1070 ГК РФ конкретизируют её виды - вред, причиненный в результате издания не соответствующего закону акта государственного органа или органа местного самоуправления (ст. 1069 ГК РФ), а также вред, причиненный незаконными действиями органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда (ст. 1070 ГК РФ). Последний возмещается за счёт казны государства или муниципального образования в полном объёме. При этом в отдельных предусмотренных законом случаях обязанность по возмещению вреда наступает независимо от вины должностных лиц органов дознания, предварительного следствия,
50
прокуратуры и суда [4, с. 94]. К таким случаям относится незаконное лишение или ограничение свободы - от имени казны выступают финансовые органы соответствующего уровня органов власти, если в соответствии с п. 3 ст. 125 ГК РФ такая обязанность не возложена другой орган, юридическое лицо или гражданина.
Следует отметить, что на современном этапе правового регулирования возмещения вреда, причиненного незаконными действиями государственных органов и должностных лиц, сами должностные лица, в результате неправомерных деяний которых причинен вред, непосредственной ответственности перед потерпевшим не несут. Однако они могут нести имущественную ответственность в порядке регрессного требования - лишь в том случае, если вина должностного лица будет установлена вступившим в законную силу приговором суда.
Порядок возмещения вреда, причиненного неправомерными деяниями государственных органов и должностных лиц, является общим: в соответствии со ст. 1082 ГК РФ, в натуральной форме и в денежной.
Таким образом, проследив историю отечественного законодательства об ответственности за вред, причиненный государственными органами и должностными лицами, можно сделать вывод о его позитивном развитии и о заинтересованности государства в эффективной защите прав и свобод граждан. На законодательном уровне установлено, что главным субъектом ответственности за действия государственных органов и их должностных лиц является государство, гарантирующее возмещение в полном объеме любого вреда, причиненного незаконными действиями органов публичной власти и должностных лиц.
Список литературы
1. Артюхин А.В., Барашян Л.Р. Вред, причиненный гражданину или юридическому лицу в результате незаконной деятельности органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры // Науч. исслед. и разработки молодых ученых: материалы междунар. (заочной) науч.-практ. конф.: в 2 т. Т. 2. Научно-издательский центр «Мир науки». - 2016. - С. 8-10.
2. Бахрах Д.Н. Имущественная ответственность государственных органов за вред, причиненный действиями их должностных лиц гражданам // Сов. гос-во и право. - 1968. - № 11. - С. 19-26.
3. Беляцкин С. А. Возмещение морального (неимущественного) вреда. -М.: Изд. дом «Городец». - 2005. - 64 с.
4. Войтенко О.Н. Конституционно-правовые основы возмещения гражданам вреда, причиненного незаконными действиями представителей органов
публичной власти // Вестн. Калинингр. филиала С-Петерб. ун-та МВД России. - 2014. - № 2 (36). - С. 93-95.
5. Гражданский кодекс Российской Федерации (ч. 1) от 30.11.1994 № 51-ФЗ (ред. от 29.07.2017) // СЗРФ. - 1994. - № 32. - Ст. 3301.
6. Гражданский кодекс Российской Федерации (ч. 2) от 26.01.1996 № 14-ФЗ (ред. от 28.03.2017) // СЗ РФ. - 1996. - № 5. - Ст. 410.
7. Гражданский кодекс РСФСР (утв. ВС РСФСР 11.06.1964) (ред. от 26.11.2001) // Ведомости ВС РСФСР. - 1964. - № 24. - Ст. 407.
8. Дождев Д.В. Римское частное право: учеб. для вузов / под ред. В.С. Нерсесянца. - М., 1997. - 685 с.
9. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993 (с учетом поправок, внесенных Законами Российской Федерации о поправках к Конституции Российской Федерации от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ, от 05.02.2014 № 2-ФКЗ, от 21.07.2014 № 11-ФКЗ) // СЗ РФ. - 2014. - № 31. - Ст. 4398.
10. Прощалыгин Р. А. Правовое регулирование возмещения вреда, причиненного незаконными действиями должностных лиц органов предварительного следствия (историко-правовой аспект): моногр. - Барнаул: Барнаульский юрид. ин-т МВД России. - 2015. - 76 с.
11. Собчак А. А. Обязательства по возмещению вреда // Гражданско-правовая охрана интересов личности. - М., 1969. - 256 с.
12. Шершеневич Г.Ф. Избранное: в 6 т. Т. 4, включая Общую теорию права: сб. науч. тр. - М.: Статут, 2016. - 752 с.
