CC BY
258
УДК 342.72/.73 В.М. ВАЛЕТОВА
соискатель, кафедра конституционного и муниципального права, Елецкий государственный университет им. И. А. Бунина Email: [email protected] В.Г. ЕРМАКОВ
доктор юридических наук, профессор, зав. кафедрой конституционного и муниципального права, Елецкий государственный университет им. И. А. Бунина Email: [email protected]
UDC 342.72/.73 V.M. VALETOVA
Applicant, Department of Constitutional and Municipal Law, Elets State University named after I. A. Bunin Email: [email protected] V.G. ERMAKOV
Doctor of Law, Professor, head of the Department of Constitutional and Municipal Law, Elets State University
named after I. A. Bunin Email: [email protected]
КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВЫЕ МЕХАНИЗМЫ ВОЗМЕЩЕНИЯ ГОСУДАРСТВОМ ВРЕДА В РЕЗУЛЬТАТЕ ПРОТИВОПРАВНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПУБЛИЧНОЙ ВЛАСТИ
LEGAL MECHANISMS FOR COMPENSATION BY THE STATE AS A RESULT OF ILLEGAL ACTIVITY OF PUBLIC AUTHORITIES
Статья посвящена изучению и анализу действующей системы правовых механизмов возмещения государством вреда, причиненного незаконными действиями (бездействием) государственных органов и их должностных лиц. Раскрывается несоответствие правовой регламентации возмещения вреда государством его конституционно-правовой природе и нормам статей 52, 53 Конституции РФ. Предлагается ряд мер по реформированию федерального законодательства в исследуемой области.
Ключевые слова: государство, возмещение вреда, незаконные действия, орган государственной власти, должностное лицо.
The article is devoted to the study and analysis of the existing system of legal mechanisms for compensation by the state for damage caused by illegal actions (inaction) of government bodies and their officials. Inconsistency of the legal regulation of compensation by the state of its constitutional and legal nature and the rules of articles 52, 53 of the Constitution of the Russian Federation is revealed. Measures to reform the Federal legislation in the study area are offered.
Keywords: state, compensation of damage, illegal actions, government body, official.
Развитие института возмещения государством вреда в результате неправомерных деяний государственных органов неразрывно связано с построением в России демократического правового государства, которое в своей деятельности подчиняется праву и главной своей целью считает обеспечение прав и свобод человека и гражданина. Личность во взаимоотношениях с государством выступает не как объект бесконтрольной деятельности публичной власти, а как равноправный субъект, реализующий свои права и свободы. В этой связи нарушение субъективных прав неправомерной деятельностью и злоупотреблением публичной властью в демократическом правовом государстве имеет общегосударственное значение.
Государственная защита основных конституционных прав и свобод человека и гражданина, в том числе в результате их нарушения незаконными деяниями государственных органов, реализуется посредством создания скоординированной системы конституционно-правовых механизмов. Построение такой системы возможно путем принятия взаимосвязанной и взаимо-
дополняющей системы нормативно-правовых актов, содержащих единый по своему содержанию комплекс юридических норм, актов официального толкования, направленных на разъяснение смысла правовых норм, и правоприменительных актов.
Первичным элементом действующего механизма конституционно-правового регулирования возмещения вреда государством выступает статья 53 Конституции РФ, которая провозглашает право абсолютно каждого на возмещение государством вреда, причиненного противоправными деяниями государственных органов и их должностных лиц. Норма статьи 53 корреспондирует с положениями статьи 52 Конституции РФ, согласно которой государство обеспечивает потерпевшим от преступлений и злоупотреблений властью доступ к правосудию и компенсацию причиненного ущерба.
Признание за любым человеком в рамках Конституции РФ права на возмещение вреда государством обусловлено публично-правовой сферой причинения вреда при осуществлении государственной власти, общегосударственным значением нарушения
© В.М. Валетова, В.Г Ермаков © V.M. Valetova, V.G. Ermakov
прав граждан неправомерной деятельностью власти в демократическом правовом государстве и отражает конституционно-правовую природу общественных отношений в исследуемой области.
На сегодняшний день положения статей 52, 53 Конституции РФ нашли свое развитие и детализацию в следующих нормативно-правовых актах Российской Федерации.
1. Гражданский кодекс РФ;
2. Уголовно-процессуальный кодекс РФ;
3. Федеральный закон № 68-ФЗ от 30 апреля 2010 года «О компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок или права на исполнение судебного акта в разумный срок»;
4. Налоговый кодекс РФ;
5. Специальные законы, регламентирующие деятельность органов государственной власти.
Общие основания возмещения государством вреда в результате противоправной деятельности государственной власти определены в статьях 16 и 1069 ГК РФ. Нормы названных статей Гражданского кодекса РФ закрепляют следующие нормативные положения:
а) государство обязано возместить вред как гражданину, так и юридическому лицу;
б) возмещению государством подлежит нанесенный материальный и моральный вред в случае установления:
- факта совершения незаконных действий (бездействия) государственными органами либо должностными лицами этих органов;
- факта издания государственным органом акта, противоречащего закону или иному нормативному акту;
в) источником возмещения вреда выступает государственная казна, которая включает в себя средства соответствующего бюджета и иное государственное имущество, которое не закреплено за государственными предприятиями и учреждениями.
Однако следует отметить, что действующим федеральным законодательством до сегодняшнего дня не определены порядок соответствующего разграничения в составе государственной казны средств бюджета и иного имущества государства, а также схема осуществления выплат за счет иных, чем средства бюджета, источников.
В рамках статей 16, 1069 Гражданского кодекса РФ вред возмещается по общим основаниям ответственности, то есть при наличии состава правонарушения, что в обязательном порядке включает в себя в совокупности: наличие вреда, противоправность поведения, причинную связь между наступившими последствиями и неправомерными действиями (бездействием) и вину причинителя вреда. Недоказанность хотя бы одного элемента указанного состава правонарушения влечет отказ в присуждении сумм в возмещение вреда за счет средств казны соответствующего публично-правового образования.
В качестве самостоятельного основания присуждения сумм в возмещение вреда с государства Гражданский кодекс РФ рассматривает причинение вреда незаконны-
ми действиями (бездействием) органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда.
Так, пункт 1 статьи 1070 Гражданского кодекса РФ предусматривает возмещение вреда в полном объеме и независимо от вины должностных лиц органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда в следующих случаях:
а) при незаконном осуждении;
б) при незаконном привлечении к уголовной ответственности;
в) при незаконном применении в качестве меры пресечения заключения под стражу или подписки о невыезде;
г) при незаконном привлечении к административной ответственности в виде административного ареста;
д) при незаконном привлечении к административной ответственности в виде административного приостановления деятельности (для юридических лиц).
Возмещение вреда в рамках пункта 1 статьи 1070 Гражданского кодекса РФ при наличии к тому законных оснований осуществляется в изъятие из общих начал гражданско-правовой ответственности независимо от вины должностных лиц соответствующих органов государственной власти, являющихся непосредственными причинителями вреда.
Применительно к возмещению морального вреда в вышеназванных случаях специальная норма статьи 1100 Гражданского кодекса РФ предусматривает компенсацию государством морального вреда по аналогичным с пунктом 1 статьи 1070 ГК РФ основаниям - независимо от вины причинителя вреда.
Следует отметить, что установленное на уровне федерального законодательства нормативное положение о возмещении вреда государством независимо от вины должностных лиц государственных органов, являющихся непосредственными причинителями вреда, отражает публично-правовую специфику исследуемых правоотношений и направлено на создание эффективной системы восстановления нарушенных неправомерной деятельностью публичной власти прав и свобод граждан.
В пункте 2 статьи 1070 Гражданского кодекса РФ закреплена обязанность государства возместить вред, причиненный при осуществлении правосудия. Положения названного пункта статьи 1070 Гражданского кодекса РФ устанавливают в качестве обязательного условия возмещения вреда государством наличие вступившего в законную силу приговора суда и тем самым связывают обязанность государства возместить нанесенный незаконными действиями суда вред только с преступными деяниями судьи, совершенными умышленно или по неосторожности.
Нельзя не отметить, что ненадлежащее осуществление судом деятельности по отправлению правосудия, как правило, не носит преступный характер, и, как следствие, закрепление законодателем в качестве обязательного условия возмещения вреда установления вины судьи на основании приговора суда влечет ограничение
конституционного права каждого на компенсацию вреда. Постановлением Конституционного Суда РФ от 25 января 2001 года № 1-П [2] положения п. 2 ст. 1070 ГК РФ признаны не противоречащим Конституции РФ, и указано, что «вина судьи может быть установлена не только лишь приговором суда, но и иным судебным решением, и при этом не действует положение о презумпции вины причинителя вреда, которое предусмотрено п. 2 ст. 1064 ГК РФ» [2]. Однако установление незаконности действий (бездействия) и вины судьи «иным судебным решением» действующим законодательством не предусмотрено и не согласуется с положениями Закона РФ от 26.06.1992 г. № 3132-1 «О статусе судей в Российской Федерации». В сложившейся ситуации Постановление Конституционного Суда РФ от 25 января 2001 года № 1-П преодолевает существующий пробел законодательства по рассматриваемому вопросу и создает тем самым новую правовую норму. В свою очередь, подобное определение названного положения в литературе зачастую трактуется как превышение компетенции Конституционного Суда РФ [3].
В случаях, не установленных нормами статей 1070 и 1100 Гражданского кодекса РФ, вред, причиненный гражданину или юридическому лицу в результате противоправного поведения органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры либо их должностных лиц возмещается по основаниям и в порядке, которые установлены статьей 1069 Гражданского кодекса РФ.
Рассмотрение судами в рамках статьи 1069 Гражданского кодекса РФ требований граждан о возмещении вреда, нанесенного противоправными деяниями государственных органов, производится в порядке искового производства, и как следствие, обязанность по доказыванию наличия состава правонарушения в действиях (бездействии) должностных лиц лежит на истце. Вместе с тем, по делам об оспаривании решений, действий (или бездействия) государственных органов обязанность по доказыванию их законности согласно ч. 1 ст. 249 ГПК РФ возлагается на орган или лицо, которые приняли соответствующие акты.
Таким образом, в соответствии с положениями Гражданского процессуального кодекса РФ гражданам, пострадавшим от противоправной деятельности государственной власти, необходимо либо предварительно обратиться с заявлением об оспаривании актов власти в порядке главы 25 ГПК РФ, что значительно увеличивает сроки присуждения сумм в возмещение вреда, либо доказывать в порядке искового производства, в том числе и незаконные виновные действия государственных органов и их должностных лиц, что значительно усложняет процедуру присуждения сумм в возмещение вреда.
Вышеизложенное свидетельствует о том, что гражданское законодательство, регламентирующее вопросы возмещения государством вреда в результате противоправной деятельности государственной власти, не создает материально-правовых и процессуальных гарантий обеспечения государственной защиты, соответствующих общепризнанным принципам и нормам международного
права и нормам статьей 52, 53, 56 Конституции РФ.
Уголовно-процессуальным кодексом РФ в главе 18 «Реабилитация» регламентируется порядок возмещения государством имущественного вреда в результате незаконного или необоснованного уголовного преследования. Указанные правоотношения в сфере возмещения вреда государством включены в состав самостоятельного правового института реабилитации. В порядке реабилитации вред возмещается государством в полном объеме независимо от вины органов дознания, дознавателя, следователя, прокурора или же суда. Таким образом, лицам, которым причинен вред на той или иной стадии уголовного судопроизводства, государство обязано обеспечить эффективное восстановление в правах и возмещение причиненного вреда за счет средств государственной казны.
В этой связи законодатель в пункте 5 статьи 135 Уголовно-процессуального кодекса РФ предусмотрел упрощенный порядок рассмотрения требований реабилитированного - для разрешения вопросов, связанных с исполнением приговора, в рамках статьи 399 Уголовно-процессуального кодекса РФ. Упрощенный порядок разрешения вопросов, связанных с исполнением приговора, заключается в отсутствии как такого спора о наличии права на возмещение вреда, а также в самой процедуре рассмотрения требований реабилитированного. Согласно пункту 7 статьи 399 Уголовно-процессуального кодекса РФ в рамках судебного заседания заслушиваются объяснения заявителя, затем исследуются представленные материалы, выслушиваются объяснения лиц, явившихся в судебное заседание, мнение прокурора, после чего судья выносит постановление.
Однако установленная уголовно-процессуальным законом судебная процедура рассмотрения требований реабилитированных граждан мало приспособлена к доказыванию фактических обстоятельств дела, так как требует представления дополнительных материалов: медицинских и платежных документов, счетов, калькуляций, проведение экспертиз (медицинских, товароведческих и других) и допрос свидетелей, что возможно лишь в рамках полного судебного следствия.
Субъектами права на возмещение вреда в данном случае выступают подозреваемый или обвиняемый, уголовное преследование в отношении которого прекращено, подсудимый, в отношении которого вынесен оправдательный приговор, осужденный в случаях полной или частичной отмены вступившего в законную силу обвинительного приговора суда и прекращения уголовного дела, а также любое лицо, незаконно подвергнутое мерам процессуального принуждения (например, задержание подозреваемого, подписка о невыезде, залог, домашний арест, заключение под стражу и другое). В свою очередь, возмещение вреда в результате применения мер процессуального принуждения предполагает предварительное признание незаконности применения соответствующих мер процессуального принуждения в соответствии с главой 16 Уголовно-процессуального
кодекса РФ, и тем самым не дает пострадавшему лицу возможность одновременного рассмотрения двух взаимосвязанных требований о признании действий уполномоченных государственных органов неправомерными и возмещении причиненного вреда. Кроме того, устанавливая «упрощенный» порядок возмещения вреда для лиц, незаконно подвергнутых мерам процессуального принуждения, законодатель упустил из виду лиц, в отношении которых незаконно проводились оперативно-розыскные мероприятия (например, оперативный эксперимент, контролируемая поставка, обследование помещений и другие) и следственные действия (например, выемка, личный обыск, контроль и запись переговоров и другие). Рассмотрение судами требований о взыскании сумм в возмещение государством вреда в результате незаконно проводимых оперативно-розыскных мероприятий и следственных действий может проводиться исключительно в порядке гражданского (искового) судопроизводства, предполагающего наличие спора о праве. В этой связи обязанность по доказыванию оснований и размера возмещения вреда лежит на лице, чьи основные конституционные права нарушены в рамках незаконно проводимых оперативно-розыскных мероприятий и следственных действий.
Такого рода разграничение правовых оснований возмещения вреда вследствие незаконного применения мер процессуального принуждения в ходе производства по уголовному делу и правовых оснований возмещения вреда в результате незаконно проводимых оперативно-розыскных мероприятий и следственных действий препятствует рассмотрению в кратчайшие сроки взаимосвязанных требований в пределах одного судебного дела, затрудняет процесс взыскания причитающихся сумм с государственной казны и, как следствие, препятствует эффективной реализации конституционных прав граждан.
Налоговым кодексом РФ регламентируются вопросы возмещения вреда налогоплательщикам, плательщикам сборов и налоговым агентам. Нормы статей 35, 37, 103 Налогового кодекса РФ вступают в противоречие с нормами статей 1069 и 1070 Гражданского кодекса РФ в части установления в качестве субъекта возмещения вреда - государственного органа, являющегося непосредственным причинителем вреда, а в качестве источника выплат в возмещение вреда - средства федерального бюджета. Вместе с тем, порядок возмещения причиненного вреда за счет средств федерального бюджета в данном случае законодательно не определен, а соответствующая норма носит отсылочный характер.
Кроме норм Конституции РФ, Гражданского кодекса РФ, Уголовно-процессуального кодекса РФ, а также налогового законодательства возмещению вреда в результате противоправной деятельности государственной власти посвящены нормы, содержащиеся в специальных законах, регулирующих деятельность соответствующих органов государственной власти (например, статья 33 Федерального закона от 07.02.2011 № 3-ФЗ «О полиции», статья 6 Федерального закона от
03.04.1995 № 40-ФЗ «О Федеральной службе безопасности»), которые содержат лишь отсылочную норму к гражданскому законодательству.
Федеральным законом от 30.04.2010 № 68-ФЗ «О компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок или права на исполнение судебного акта в разумный срок» детально регламентируется присуждение государством компенсации как при нарушении разумных сроков судопроизводства, так и при нарушении разумных сроков исполнения судебных актов, предусматривающих обращение взыскания на средства бюджета.
Принятие Закона о компенсации стало важным шагом на пути реального осуществления прав граждан на справедливое судебное разбирательство дела в разумный срок и, как следствие, исполнение принятых судебных актов в разумный срок. В основу Закона была положена совершенно новая конструкция присуждения компенсации, которая не требует установления незаконности действий государственных органов и не зависит от наличия либо отсутствия вины должностных лиц, что значительно облегчает процедуру взыскания сумм с соответствующего бюджета бюджетной системы РФ. В этом смысле механизм выплаты компенсации соответствует конституционному принципу возмещения вреда государством и практике международных судов.
Изучение Верховным Судом РФ совместно с верховными судами республик, краевыми, областными и приравненными к ним судами судебной практики за период с мая 2010 года по апрель 2011 года показало значительное уменьшение обращений российских граждан в Европейский Суд - с 40 до 17% [1].
Существующая практика применения Закона о компенсации свидетельствует о том, что совершенствование федерального законодательства в сфере возмещения государством вреда в результате противоправной деятельности государственной власти по аналогии с Законом о компенсации позволит обеспечить эффективную реализацию конституционно-правовых гарантий в соответствии со статьями 52, 53 Конституции РФ.
Подводя итоги анализу правовых механизмов возмещения государством вреда в результате противоправной деятельности государственной власти, следует отметить, что наличие законодательной базы в рассматриваемой области не свидетельствует об эффективности действующих механизмов конституционно-правового регулирования. Обусловлено это тем, что ни Уголовно-процессуальный кодекс РФ с императивными методами «власти-подчинения», ни Гражданский кодекс РФ, регламентирующий частноправовые отношения, не создают эффективные механизмы реализации конституционного права на возмещение вреда государством. Специальные законы, регулирующие деятельность соответствующих органов власти, также не предусматривают дополнительные материально-правовые и процессуальные гарантии в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права и нормами статьей 52, 53 Конституции. Регламентация правоотношений
в сфере возмещения вреда государством различными отраслями права, в основе которых лежат различные принципы и методы правового регулирования, приводит к утрате их конституционно-правовой основы и автоматически влечет снижение уровня государственной защиты пострадавших от произвола власти.
В Российской Федерации на сегодняшний день единый закон, регулирующий порядок реализации конституционного права гражданина на возмещение вреда государством, отсутствует, тогда как в целях обеспечения высокого уровня государственной защиты от противоправного поведения в области государственного управления в демократическом правовом государстве законодательство должно единообразно подходить к урегулированию исследуемых правоотношений и быть направлено на достижение единой цели.
В этой связи требуется реформирование действующего законодательства в рассматриваемой области посредством
принятия на федеральном уровне специального закона, детально регламентирующего порядок возмещения государством вреда, причиненного неправомерными деяниями государственных органов и их должностных лиц, и обеспечивающего предоставление дополнительных материальных и процессуальных гарантий пострадавшим от произвола власти в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права и нормами статей 52, 53 Конституции РФ.
Учитывая положительную практику применения Федерального закона № 68-ФЗ «О компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок или права на исполнение судебного акта в разумный срок», целесообразно в рамках специального закона предусмотреть порядок возмещении вреда государством по аналогии с порядком присуждения компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок и права на исполнение судебного акта в разумный срок.
Библиографический список
1. Доклад СФ ФС РФ «Доклад Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации 2012 года. О состоянии законодательства в Российской Федерации. Мониторинг исполнения решений Конституционного Суда Российской Федерации» [Электронный ресурс]: Документ опубликован не был. Доступ из справ .-правовой системы «КонсультантПлюс».
2. Постановление Конституционного Суда РФ от 25 января 2001 года № 1-П «По делу о проверке конституционности положения пункта 2 статьи 1070 Гражданского кодекса Российской Федерации в связи с жалобами граждан И.В. Богданова, А.Б. Зернова, С.И. Кальянова и Н.В. Труханова» // Собрание законодательства Российской Федерации от 12 февраля 2001 года. № 7. Ст. 700.
3. Федосеева С.В. Особенности гражданско-правовой ответственности за вред, причиненный судебными органами [Электронный ресурс] //Налоги: газета. 2009. № 13. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
References
1. The report of the Council of Federation of the Federal Assembly of the Russian Federation «The report of the Council of Federation of the Federal Assembly of the Russian Federation in 2012. The status of the law in the Russian Federation. Monitoring of execution of decisions of the constitutional Court of the Russian Federation» [Electronic resource]: The document has not been published. Access from legal-reference system "ConsultantPlus".
2. The resolution of the Constitutional Court of the Russian Federation of 25 January 2001 No. 1-P "On the case about the verification of constitutionality of paragraph 2 of article 1070 of the Civil code of the Russian Federation in connection with complaints of citizens I.V. Bogdanov, A.B. Zernov, S.I. Kalianov and N. Trukhanov "//Collection of Laws of the Russian Federation of February 12, 2001. No.7. Art. 700.
3. Fedoseeva S. V. Features of civil liability for harm caused by the judicial authorities [Electronic resource] // Taxes: newspaper. 2009. No. 13. Access from legal-reference system «ConsultantPlus».
