CC BY
19УДК 342.55
ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ ЗА СОСТОЯНИЕ ОБЩЕСТВЕННОГО ПОРЯДКА НА ТЕРРИТОРИИ МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ
Гаджиев А.Ш., Дагестанский государственный университет, г. Махачкала, Российская Федерация,
Alisultandgu@mail.ru
Статья посвящена анализу механизма юридической ответственности органов местного самоуправления. Автор анализирует понятие юридической ответственности, ее отличие от других видов ответственности. Рассматривает законодательство об ответственности в системе местного самоуправления. Рассматривая вопросы ответственности местного самоуправления в сфере охраны общественного порядка, автор считает, что в первую очередь ответственность за состояние общественного порядка органы местного самоуправления и его должностные лица должны нести перед жителями муниципального образования. Делается вывод о том, что ответственность зависит от степени опасности совершенных деяний с учетом характера совершенных действий, способа совершения рассматриваемого деяния, положения должностного лица.
Ключевые слова: юридическая ответственность, основания применения мер ответственности, органы местного самоуправления, общественный порядок, муниципальное образование.
DOI: 10.21779/2224-0241-2017-24-4-53-57
UDC 342.55
LIABILITY OF LOCAL AUTHORITIES FOR THE MAINTENANCE OF PUBLIC ORDER ON THE
TERRITORY OF THE MUNICIPALITY
Gadzhiev A.Sh., Dagestan State University, Makhachkala, Russian Federation, Alisultandgu@mail.ru
The article is devoted to analysis of the mechanism of legal responsibility of local authorities. The author analyzes the concept of legal liability and its distinction from other types of liability. Considering the liability legislation in the system of local government. Considering the issues of responsibility of local self-government in the sphere of protection of public order, the author believes that the first responsibility for the maintenance of public order, local governments and officials should carry to the inhabitants of the municipality. The article concludes that liability will depend on severity of the acts committed with regard to the nature of the acts committed, the modus operandi of the considered acts, the provisions of the official.
Key words: legal liability, grounds of application of measures of responsibility, local authorities, public order, the municipality.
DOI: 10.21779/2224-0241-2017-24-4-53-57
Необходимым элементом механизма действия права является юридическая ответственность. В научной литературе не утихают дискуссии по вопросам юридической ответственности. Одни авторы ее характеризуют как «меру государственного принуждения, основанную на юридическом и общественном осуждении поведения правонарушителя и выражающуюся в установлении для него определенных отрицательных последствий в форме ограничений личного и имущественного порядка» [1, а 38]. Вторые трактуют ее как «регламентированное нормами права общественное отношение между государством в лице его специальных органов и правонарушителем, на которого возлагается обязанность претерпевать соответствующие лишения и неблагоприятные последствия за совершенное правонарушение» [2, с. 493]. По мнению В.О. Лучина, «наиболее конструктивным, оправданным с точки зрения единства интересов теории и практики представляется понимание юридической ответственности как имеющей сложную структуру, включающую в себя два аспекта: ретроспективный (ответственность за «неправомерное прошлое»), а также позитивный (ответственность «наперед»). При этом позитивный и негативный (ретроспектив-
ный) аспект ответственности необходимо всегда рассматривать в их взаимосвязи и взаимообусловленности во избежание сужения объема ее содержания» [3, а 274], которые позволяют предопределить «эффективность всей системы юридической ответственности» [4, а 7]. Юридическая ответственность рассматривается и как «применение к лицам, совершившим правонарушения, предусмотренных законом мер принуждения в установленном для этого процессуальном порядке» [5].
Однако, несмотря на неоднозначность суждений в отношении понятия юридической ответственности ученые-юристы сходятся во мнении по поводу того, что «юридическая ответственность, в отличие от других видов ответственности, всегда связана с государственным принуждением, с практическим применением установленных законом санкций к правонарушителю. Значимость данного института определяется тем, что юридическая ответственность влечет за собой как общественное, так и государственно-правовое осуждение поведения лица, нарушившего закон. Подобное нарушение сопровождается наступлением отрицательных для правонарушителя последствий в виде ограничений личного или имуществен-
ного порядка. И, наконец, в отличие от других видов ответственности, юридическая ответственность всегда выступает в форме общественного отношения между государством в лице уполномоченных на то органов (суд, прокуратура и др.) и правонарушителем. Государство при этом выступает в качестве уполномоченной стороны, а правонарушитель - обязанной» [6, с. 37]. Представляется, что характеристики юридической ответственности, приведенные выше, в равной степени следует отнести и к ответственности, возникающей в муниципальных правоотношениях, поскольку они составляют концептуальную основу института юридической ответственности в целом.
Таким образом, под ответственностью органов местного самоуправления и их должностных лиц следует понимать «возникновение и реализацию в установленном законом (уставом) порядке обязанности соответствующих органов и должностных лиц претерпеть предусмотренные санкцией правовой нормы меры принуждения в виде лишений или ограничений личного, имущественного, организационно-имущественного или организационного характера за совершенное правонарушение, выразившееся в неисполнении или ненадлежащем исполнении ими возложенных на них обязанностей, нарушении условий деятельности по реализации собственных полномочий по решению вопросов местного значения либо отдельных делегированных государственных полномочий» [7, с. 42].
Основания применения мер ответственности, прежде всего, отражены в Конституции РФ, содержащей, по справедливому мнению Г.А. Гаджиева, базовые принципы, «которые могут быть использованы для придания мерам юридической ответственности соразмерности, справедливости» [8, с. 12] в муниципальной сфере.
Кроме того, ответственность органов местного самоуправления и их должностных лиц регулируется и рядом нормативных правовых актов, которые можно условно разделить на группы. Первая группа включает нормативные акты, устанавливающие общий статус местного самоуправления. Ко второй группе нужно отнести нормативные правовые акты, которые определяют статус органов и должностных лиц местного самоуправления. Третью группу составляют специальные нормативные правовые акты, устанавливающие и детализирующие основания и процедуру привлечения к ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления. При этом ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления может выражаться в применении санкций разных отраслей права. Большая роль принадлежит решениям Конституционного Суда, также регулирующие вопросы ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления. Кроме того, особое место среди рассматриваемых правовых актов принадлежит уставу муниципального образования. Однако необходимо закрепить эффективный механизм контроля государственных органов за правотворческой деятельностью местного самоуправления при соблюдении интересов местного населения. К четвертой группе следует отнести включенные во внутреннюю правовую систему общепризнанные принципы международного права, а также нормы международных договоров, ратифицированных Российской Федерацией.
Следовательно, в целом законодательство об ответственности в системе местного самоуправления представляет собой массив взаимоувязанных нормативных правовых актов, имеющих соответствующие иерархические уровни, объединенные общими целями, задачами. Соответствие законодательных актов субъекта Российской Федерации, актов муниципального образования Конституции РФ, федеральному законодательству - необходимое условие обеспечения реализации права граждан на решение вопросов местного значения, в том числе применения института ответственности к органам и должностным лицам местного самоуправления.
Согласно положениям статей 70-74 Федерального закона 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» органы и должностные лица местного самоуправления несут ответственность перед населением муниципального образования, государством, физическими и юридическими лицами. Конкретный порядок привлечения органов местного самоуправления к такого рода ответственности должен устанавливаться законодательными актами на федеральном уровне. Однако на сегодняшний день законодательство об ответственности в муниципальной сфере отличается пробельностью. Например, оно не содержит порядка роспуска органа местного самоуправления в связи с утратой доверия населения. Не совсем ясно, как представительный орган местного самоуправления может быть отозван населением муниципального образования. Поэтому представляется справедливым суждение о том, что для подобного механизма необходимо предусмотреть в федеральном законодательстве основания отзыва представительного органа и его процедуру, такие как «а) систематическое (два раза и более), без уважительных причин невыполнение своих обязанностей; б) утрата доверия; в) совершение действий, порочащих статус парламентария» [9, с. 47].
Статья 70 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» говорит об ответственности должностных лиц местного самоуправления. К таковым могут относиться только главы муниципальных образований, так как депутаты не являются должностными лицами, поскольку они не наделены властно-распорядительными полномочиями. Следовательно, законодатель устанавливает ответственность перед населением только глав муниципальных образований. Такой подход представляется недопустимым, так как и депутаты, и главы муниципальных образований являются выборными должностными лицами местного самоуправления и должны нести ответственность перед населением в равной степени.
Что касается представительного органа местного самоуправления, то «его ответственность перед населением наступает в случае принятия нормативного акта, ущемляющего права и законные интересы местного сообщества» [10, с. 50]. Вопрос о наличии в действиях указанного органа состава конституционного деликта решается соответствующим судом. В случае признания в судебном порядке по заявлению представителя населения, чьи права и законные интересы были ущемлены, нормативного акта незаконным, орган местного самоуправления обязан отме-
нить свой акт. О роспуске представительного органа в данном случае говорить не приходится.
При анализе вопроса об основаниях и условиях ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления следует исходить из публично-правовой природы данного вида ответственности. Но в законодательстве зачастую отсутствует четко сформулированный состав правонарушений в силу общей невозможности права регулировать определенные социальные процессы. Результатом политического характера исследуемой ответственности является неправовой характер ее основания. Имеется в виду, что в основе применения этой ответственности может лежать совершение не только правонарушения, но также и аморального проступка. «Основанием ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления является принятие нормативного правового акта, противоречащего Конституции РФ, федеральному законодательству, законодательству субъекта Федерации, уставу муниципального образования» [11. с. 55].
Как следует из смысла ст. 72 Федерального закона № 131-Ф3 устав не относится к нормативным актам, принятие которых может повлечь за собой возбуждение процедуры привлечения к ответственности органа местного самоуправления. Согласно ст. 44 того же Закона устав муниципального образования подлежит обязательной государственной регистрации, которая, в свою очередь, предполагает обязательную юридическую экспертизу данного документа, проверку его на соответствие Конституции РФ и федеральному законодательству. В случае, если устав муниципального образования прошел процедуру государственной регистрации, предполагается, что он юридически непорочен.
Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» оговаривает случаи наступления ответственности органов местного самоуправления и их должностных лиц перед членами местного сообщества муниципального образования, физическими и юридическими лицами. Это - нарушение законодательства РФ, субъектов РФ, устава и иных правовых актов муниципального образования, утрата органами и должностными лицами местного самоуправления доверия со стороны местного сообщества. Если же органом или должностным лицом местного самоуправления принято неправомерное решение, то оно подлежит обжалованию в суде. Ущерб, причиненный в результате неправомерных решений, действий или бездействия органов и должностных лиц местного самоуправления, возмещается ими на основании судебного решения.
Закон закрепляет ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством. При этом следует отметить, что данный институт неоднократно реформировался в части «состава субъектов ответственности, оснований, а также механизма реализации ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством» [12, с. 102]. Однако в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» неизменными остались следующие основания ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством: нарушение ими Конститу-
ции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, конституции (устава), законов субъекта РФ, устава муниципального образования; ненадлежащее осуществление указанными органами и должностными лицами переданных им отдельных государственных полномочий в той мере, в какой эти полномочия обеспечены соответствующими органами государственной власти материальными и финансовыми средствами. Наступление ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством происходит на основании решения суда. Следует согласиться с авторами, считающими, что «такая формулировка нормы Федерального закона представляется не совсем удачной, поскольку суд не является субъектом принятия решения по существу вопроса. Суд лишь устанавливает факты наличия оснований для наступления ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед государством» [13, с. 48]. При этом если положения соответствующего нормативного акта в указанный судом срок приведены в соответствие с Конституцией и федеральным законодательством, то дальнейшее применение мер ответственности будет исключено.
Известно, что охрана общественного порядка относится к вопросам местного значения, о чём указано в пункте 1 ст. 132 Конституции РФ, не только прямо закрепляющем за органами местного самоуправления задачу по охране общественного порядка, но и являющимся основанием для развития региональной и местной правовой базы в сфере охраны общественного порядка. «Вместе с тем, отсутствие должных правовых основ деятельности органов местного самоуправления, регламентирующих их деятельность по охране общественного порядка, обеспечения безопасности населения на территории муниципального района, городского округа или поселения, не способствует эффективному использованию потенциала местного самоуправления в указанной сфере» [14, с. 68].
Представляется, что в первую очередь ответственность за состояние общественного порядка органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления должны нести перед жителями муниципального образования. При этом данная ответственность должна быть закреплена в Уставе муниципального образования. Глава муниципального образования и другие выборные должностные лица местного самоуправления отвечают перед населением за свои предвыборные обещания, в которые, как показывает анализ проведения предвыборной агитации в органы местного самоуправления, как правило, входит и обещание решить проблему с охраной общественного порядка. В случае если глава муниципального образования и другие должностные лица местного самоуправления не справятся с поставленной задачей по надлежащей организации и обеспечению охраны общественного порядка, они несут ответственность перед населением, которая наступает в результате утраты доверия жителей. Ученые-юристы предлагают внести в законодательство о местном самоуправлении изменения и дополнения, касающиеся правовой конструкции «оснований и механизма ответственности депутатов представительных органов муниципальных образований, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должност-
ных лиц местного самоуправления перед населением, предусматривающую «утрату доверия» населения» [15, с. 12].
Наряду с морально-политической ответственностью за ненадлежащее исполнение своих обязательств перед жителями муниципального образования по решению проблемы охраны общественного порядка, должностные лица местного самоуправления несут также административную и уголовную ответственность за определенные правонарушения, посягающие на общественный порядок, которые сами совершают, например, за такое правонарушение, как «нарушение законодательства Российской Федерации о собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» (ст. 20.2 КоАП РФ) [16]. Думается, нарушение законодательства Российской Федерации о собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях в условиях становления демократической России просто неприемлемо, т.к. это подрывает авторитет всей системы власти в нашем обществе, т.е. препятствует реализации такого важного конституционного права, как право гражданина Российской Федерации собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги, демонстрации, шествия и пикетирования (ст. 31 Конституции).
Таким образом, должностные лица местного самоуправления несут ответственность не только за ненадлежащее выполнение своих обязательств, но и за правонарушения, посягающие на общественный порядок, которые сами совершают.
Должностные лица местного самоуправления в некоторых случаях несут также уголовную ответственность за совершение преступлений, посягающих на общественный порядок. К примеру, в статье 149 Уголовного кодекса России «Воспрепятствование проведению собрания, митинга, демонстрации, шествия, пикетирования или участию в них» говорится о том, что незаконное воспрепятствование проведению собрания, митинга, демонстрации, шествия, пикети-
рования или участию в них либо принуждение к участию в них, если эти деяния совершены должностным лицом с использованием своего служебного положения либо с применением насилия или с угрозой его применения, - наказываются штрафом в размере до трехсот тысяч рублей или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период до двух лет, либо принудительными работами на срок до трех лет с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до трех лет или без такового, либо лишением свободы на срок до трех лет с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до трех лет или без такового» [17].
Следует отграничивать уголовное преступление, предусмотренное ст.149 УК России «Воспрепятствование проведению собрания, митинга, демонстрации, шествия, пикетирования или участию в них», от административных правонарушений, предусмотренных Кодексом РФ об административных правонарушениях, ст. 20.2 «Нарушение установленного порядка организации либо проведения собрания, митинга, демонстрации, шествия или пикетирования». Отграничение названных правонарушений следует проводить по степени опасности совершенных деяний с учетом характера совершенных действий, способа совершения рассматриваемого деяния, положения должностного лица, тяжести насилия.
Как видим, органы местного самоуправления, их должностные лица несут ответственность за состояние общественного порядка на территории муниципального образования как перед жителями, так и перед государством. Ответственность зависит от степени опасности совершенных деяний с учетом характера совершенных действий, способа совершения рассматриваемого деяния, положения должностного лица.
Литература
1. Черногор Н.Н. Некоторые проблемы исследования юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления // Гос. власть и местное самоуправление. М., 1998. № 1. С. 38-41.
2. Проблемы общей теории права и государства: учебник для вузов / под ред. B.C. Нерсесянца. М.: Норма, 2004.
3. Лучин В. О. Конституция Российской Федерации. Проблемы реализации. М.: Юнити-Дана, 2002.
4. Липинский Д.А. Позитивная юридическая ответственность в системе юридической ответственности // Правовое государство: теория и практика. 2017. Т. 3. № 49. С. 7-15.
5. Амирбеков К.И. Публично-правовая ответственность органов местного самоуправления в Российской Федерации: конституционные аспекты. М.: Спутник+, 2002.
6. Чеботарев Г.Н. Соотношение конституционно-правовой и муниципально-правовой ответственности в системе местного самоуправления // Рос. юрид. журн. Екатеринбург, 2002. № 4. С. 37-41.
7. Медведев С.М., Числов А.И. Органы местного самоуправления и их должностные лица: некоторые вопросы юридической ответственности // Мир политики и социологии. 2013. № 10.
8. Гаджиев Г.А. Конституционные основы юридической ответственности и конституционно-правовая ответственность // Журнал российского права. 2014. № 1. С. 7-15.
9. Малько А.В., Маркунин Р.С. Место и роль юридической ответственности органов публичной власти в концепции правовой политики в сфере юридической ответственности // Вектор науки ТГУ. Сер.: Юридические науки. 2016. № 2 (25). С. 45-48.
10. Алексеев И. А. Ответственность органов и должностных лиц органов местного самоуправления // Теория и практика законотворчества. Ставрополь, 2004. Ч. 2. С. 50-56.
11. Сергеев А.А. Проблемы конституционно-правовой ответственности выборных лиц государственной власти и местного самоуправления // Изв. вузов. Правоведение. СПб., 2003. № 3. С. 55-65.
12. Климова А.С. Основания и условия ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством // Государственное и муниципальное управление в XXI веке: теория, методология, практика. 2014. № 15. С. 102-105.
13. Барышников Е.Н., Ермаков Э.Ю. К вопросу об ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления II Алтайский вестник государственной и муниципальной службы.
2015. № 12. С. 47-49.
14. Журавлев Р.А., Гончаров И.В., Яковлев К.Л., Бок А.А., Бокарева Т.С. Правовые основы деятельности органов местного самоуправления в сфере обеспечения общественной безопасности: история, современность, перспективы: монография. М.: Академия управления МВД России, 2016. 148 с.
15. Митягин Ю.В. Конституционно-правовые аспекты ответственности депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного лица органа местного самоуправления (вопросы теории и практики): автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Челябинск, 2010.
16. Кодекс Рос. Федерации об административных правонарушениях от 30 дек. 2001 г.: в ред. от 27 но-яб. 2017 г. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
17. Уголовный кодекс Рос. Федерации от 13 июня 1996 г. № 63-Ф3: в ред. от 29 июля 2017 г. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
References
1. Chernogor N.N. Nekotorye problemy issledovaniya yuridicheskoi otvetstvennosti organov i dolzhnostnykh lits mestnogo samoupravleniya II Gos. vlast' i mestnoe samoupravlenie. M., 1998. № 1. S. 38-41.
2. Problemy obshchei teorii prava i gosudarstva: uchebnik dlya vuzov I pod red. B.C. Nersesyantsa. M.: Norma, 2004.
3. Luchin V.O. Konstitutsiya Rossiiskoi Federatsii. Problemy realizatsii. M.: Yuniti-Dana, 2002.
4. Lipinskii D.A. Pozitivnaya yuridicheskaya otvetstvennost' v sisteme yuridicheskoi otvetstvennosti II Pravovoe gosudarstvo: teoriya i praktika. 2017. T. 3. № 49. S. 7-15.
5. Amirbekov K.I. Publichno-pravovaya otvetstvennost' organov mestnogo samoupravleniya v Rossiiskoi Federatsii: konstitutsionnye aspekty. M.: Sputnik+, 2002.
6. Chebotarev G.N. Sootnoshenie konstitutsionno-pravovoi i munitsipal'no-pravovoi otvetstvennosti v sisteme mestnogo samoupravleniya II Ros.yurid. zhurn. Ekaterinburg, 2002. № 4. S. 37-41.
7. Medvedev S.M., Chislov A.I. Organy mestnogo samoupravleniya i ikh dolzhnostnye litsa: nekotorye vo-prosy yuridicheskoi otvetstvennosti II Mir politiki i sotsiologii. 2013. № 10. S. 42.
8. Gadzhiev G.A. Konstitutsionnye osnovy yuridicheskoi otvetstvennosti i konstitutsionno-pravovaya otvetstvennost' II Zhurnal rossiiskogo prava. 2014. № 1. S. 7-15.
9. Mal'ko A.V., Markunin R.S. Mesto i rol' yuridicheskoi otvetstvennosti organov publichnoi vlasti v kontseptsii pravovoi politiki v sfere yuridicheskoi otvetstvennosti II Vektor nauki TGU. Ser.: Yuridicheskie nauki.
2016. № 2 (25). S. 45-48.
10. Alekseev I.A. Otvetstvennost' organov i dolzhnostnykh lits organov mestnogo samoupravleniya II Teoriya i praktika zakonotvorchestva. Stavropol', 2004. Ch. 2. S. 50-56.
11. Sergeev A.A. Problemy konstitutsionno-pravovoi otvetstvennosti vybornykh lits gosudarstvennoi vlasti i mestnogo samoupravleniya II Izv. vuzov. Pravovedenie. SPb., 2003. № 3. S. 55-65.
12. Klimova A.S. Osnovaniya i usloviya otvetstvennosti organov i dolzhnostnykh lits mestnogo samoupravleniya pered gosudarstvom II Gosudarstvennoe i munitsipal'noe upravlenie v XXI veke: teoriya, metodologiya, praktika. 2014. № 15. S. 102-105.
13. Baryshnikov E.N., Ermakov E.Yu. K voprosu ob otvetstvennosti organov mestnogo samoupravleniya i dolzhnostnykh lits mestnogo samoupravleniya II Altaiskii vestnik gosudarstvennoi i munitsipal'noi sluzhby. 2015. № 12. S. 47-49.
14. Zhuravlev R.A., Goncharov I.V., Yakovlev K.L., Bok A.A., Bokareva T.S. Pravovye osnovy deyatel'nosti organov mestnogo samoupravleniya v sfere obespecheniya obshchestvennoi bezopasnosti: istoriya, sovremennost', per-spektivy: monografiya. M.: Akademiya upravleniya MVD Rossii, 2016. 148 s.
15. Mityagin Yu.V. Konstitutsionno-pravovye aspekty otvetstvennosti deputata, chlena vybornogo organa mestnogo samoupravleniya, vybornogo litsa organa mestnogo samoupravleniya (voprosy teorii i praktiki): avtoref. dis. ... kand. yurid. nauk. Chelyabinsk, 2010.
16. Kodeks Ros. Federatsii ob administrativnykh pravonarusheniyakh ot 30 dek. 2001 g.: v red. ot 27 noyab. 2017 g. Dostup iz sprav.-pravovoi sistemy «Konsul'tantPlyus».
17. Ugolovnyi kodeks Ros. Federatsii ot 13 iyunya 1996 g. №63-FZ: v red. ot 29 iyulya 2017 g. Dostup iz sprav.-pravovoi sistemy «Konsul'tantPlyus».
Поступила в редакцию 20 ноября 2017 г.
Received 20 November, 2017
