CC BY
45
НАУЧНО-МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ
проблемы
А. П. СОЛДАТОВ,
главный научный сотрудник научно-исследовательского центра, доктор юридических наук, профессор Академия управления МВД России Российская Федерация, 125993, Москва, ул. Зои и Александра Космодемьянских, д. 8 E-mail: alekpet1@yandex.ru ORCID 0000-0001-6129-3634
С. Н. БРАТАНОВСКИЙ,
ведущий научный сотрудник, доктор юридических наук, профессор Институт государства и права РАН Российская Федерация, 119019, г. Москва, ул. Знаменка, д. 10 E-mail: bratfoot@mail.ru
Научная специальность: 12.00.02 — конституционное право; конституционный судебный процесс;
муниципальное право.
УДК 347.195
Дата поступления: 23 сентября 2019 г. Дата принятия статьи в печать: 15 ноября 2019 г.
A. P. SOLDATOV,
Doctor of Law, Professor,
Principal Researcher at the Scientific Center
Management Academy of the Ministry
of the Interior of Russia
Russian Federation, 125993, Moscow,
Zoi i Alexandra Kosmodemyanskikh St., 8
E-mail: alekpet1@yandex.ru ORCID 0000-0001-6129-3634
S. N. BRATANOVSKIY,
Doctor of Law, Professor, Lead Researcher
Institute of State and Law
of Russian Academy of Sciences
Russian Federation, 119019, Moscow,
Znamenka St.,10
E-mail: bratfoot@mail.ru
Scientific specialty: 12.00.02 — Constitutional Law; Constitutional Lawsuit; Municipal Law.
Отдельные теоретические аспекты юридической ответственности муниципального образования
Some theoretical aspects of the legal responsibility of the municipality
Аннотация
Актуальность исследования в значительной степени обусловлена наличием проблемности в определении сущности конституционного института местного самоуправления и специфики компетенционных полномочий органов муниципального управления.
Постановка проблемы: в настоящее время в науке муниципального права достаточно активно ведутся исследования проблемы юри-
Annotation
The relevance of the study is largely due to the presence of problems in determining the essence of the constitutional institution of local self-government and the specifics of the competence of municipal authorities.
The statement of the problem: currently, in the science of municipal law, studies of the problem of legal responsibility of the municipality are actively conducted. Authors consider transitions to re-
дическои ответственности муниципального образования. Рассматриваются переходы к ответственности с позиции отнесения ее либо к конституционно-правовоИ, либо с позиции ее «автономного статуса».
Изучение научных позиции ученых-государ-ствоведов по указанной проблеме позволит расширить теоретические положения наук муниципального и конституционного права, выработать рекомендации по совершенствованию действующего законодательства и правоприменительной практики.
Цель исследования: выработка нового концептуального подхода к определению понятия и сущности юридической ответственности муниципального образования; проведение дальнейшей дифференциации этой ответственности и обоснование необходимости корректирования российского законодательства.
Методы исследования: диалектика и частно-научные методы: аналитический, сравнительно-правовой, философская концептология, выработка предложений.
Результаты и ключевые выводы: краткий анализ отдельных аспектов юридической ответственности муниципального образования позволяет отметить, что на современном этапе источниками юридической ответственности в сфере местного самоуправления являются многочисленные и разноуровневые нормативные правовые акты.
В целях повышения эффективности правовой регламентации в данной сфере считаем необходимым разработать единую научно обоснованную концепцию развития института юридической ответственности муниципального образования. Для этого потребуется объединение усилий ученых, практиков и субъектов правотворческой деятельности.
На основании изложенного для приведения в единство всех составляющих юридической ответственности на муниципальном уровне авторами предлагается разработать модельный закон об ответственности в системе местного самоуправления. Представляется, что институт юридической ответственности муниципального образования, составляющий основу его правового статуса, требует уточнения и дальнейшего институционального развития на федеральном законодательном уровне.
sponsibility from the position of attributing it either to the constitutional-legal or from the position of its "Autonomous status".
The study of scientific positions of scientists-statesmen on this problem will expand the theoretical provisions of the Sciences of municipal and constitutional law, and develop recommendations for improving the current legislation and law enforcement practice.
The purpose of the study: to develop a new conceptual approach to the definition of the concept and essence of legal responsibility of the municipality; to further differentiate this responsibility and justify the need to adjust the Russian legislation.
The research methods: dialectics and private scientific methods: analytical, comparative legal, philosophical conceptology, development of proposals.
The results and key conclusions: a brief analysis of some aspects of the legal responsibility of the municipality allows us to note that at the present stage, the sources of legal responsibility in the field of local government are numerous and different levels of normative legal acts.
In order to improve the effectiveness of legal regulation in this area, we consider it necessary to develop a unified scientifically based concept of the development of the Institute of legal responsibility of the municipality. This will require the joint efforts of scientists, practitioners and subjects of law-making activities.
On the basis of the above, in order to bring into unity all the components of legal responsibility at the municipal level, the authors propose to develop a model law on responsibility in the system of local self-government. It seems that the institution of legal responsibility of the municipality, which forms the basis of its legal status, requires clarification and further institutional development at the Federal legislative level.
Ключевые слова: местное самоуправление; юридическая ответственность; конституционная ответственность; муниципально-правовая ответственность; гражданско-правовая ответственность; административная ответственность; совершенствование законодательства.
Key words: local self-government; legal responsibility; constitutional responsibility; municipal and legal responsibility; civil and legal responsibility; administrative responsibility; improvement of legislation.
В действующем Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»1 (далее — Закон о местном самоуправлении) нет понятия «ответственность муниципального образования». В нем указывается лишь на ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления. В этой ситуации, по нашему мнению, речь идет о «косвенной» ответственности муниципалитета, так как неблагоприятные последствия наступают и для него (муниципалитета) в случае нарушений законодательства, допущенных именно названными субъектами муниципальных правоотношений.
Следует отметить, что в отличие от указанного закона в гражданском законодательстве муниципальное образование является субъектом юридической ответственности. Условно ее можно назвать «прямой ответственностью». В зависимости от отраслевой принадлежности норм, которые регулируют ответственность местных органов власти и их должностных лиц, традиционно выделяются следующие ее виды: гражданско-правовая, уголовная, административная, дисциплинарная и конституционная.
Одни ученые отрицают наличие такого вида юридической ответственности, как муници-пально-правовая, относят эту ответственность к конституционно-правовой (С. А. Авакьян, В. Ф. Левин), другие (Е. В. Измайлова, Е. С. Шу-грина, Д. Б. Сергеев) утверждают, что с учетом особенностей субъектов муниципально-пра-вовых отношений она имеет «автономный статус» [5, с. 203].
Интерес представляет научная позиция Н. Н. Черногора, который, говоря о юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления, подчеркивает, что она заключается в возникновении и реализации обязанности указанных субъектов юридической ответственности «претерпеть меры принуждения, предусмотренные санкцией правовой нормы, в виде лишений или ограничений личного, имущественного или организационного характера за нарушение условий деятельности по реализации собственной компетенции в решении вопросов местного значения, осуществлению отдельных государственных полномочий» [9, с. 302].
В контексте рассматриваемой темы исследования необходимо обратить особое внимание на гражданско-правовую ответственность (так называемую прямую) муниципального образования. В соответствии с нормами граждан-
ского законодательства местные органы власти от имени муниципальных образований приобретают и реализуют имущественные и неимущественные права, а также несут обязанности в рамках собственных полномочий, установленных нормативными правовыми актами, определяющими их правовое положение.
По общему правилу, муниципальное образование несет ответственность за выполнение договорных обязательств своим имуществом. Такое имущество должно принадлежать ему на праве собственности. Иммунитетом от гражданско-правовой ответственности обладает только имущество, которое:
а) должно быть закреплено за юридическими лицами, созданными муниципалитетом;
б) находится в собственности государства (субъекта РФ) и передано муниципалитету в пользование.
Исключение составляют случаи, когда муниципальное образование принимает на себя гарантию (поручительство) по обязательствам государства (ч. 6 ст. 126 Гражданского кодекса Российской Федерации2 (далее — ГК РФ)).
Муниципальные образования в отдельных случаях могут выступать субъектами внедого-ворной ответственности. Согласно ГК РФ убытки, причиненные физическому лицу (юридическому лицу) в результате незаконных действий (бездействия) местных органов власти или их должностных лиц, включая и издание противозаконного правового акта, подлежат возмещению муниципалитетом (муниципальным образованием).
В соответствии со ст. 1069 ГК РФ ущерб должен быть возмещен за счет казны муниципалитета. В ее состав входят средства местного бюджета и муниципальное имущество, не закрепленное за созданными муниципальными юридическими лицами на праве оперативного управления (хозяйственного ведения).
Далее проанализируем институт конституционно-правовой ответственности муниципального образования как одного из видов «косвенной» ответственности. Возвращаясь к вопросу о видах ответственности муниципального образования, отметим, что данный вид ответственности наступает в первую очередь перед государством.
Законодателем установлены два основания для наступления ответственности органов местного самоуправления и их должностных лиц перед Российским государством:
1) за нарушение Конституции Российской Федерации, федеральных, региональных законов и устава муниципального образования;
1 Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: федер. закон от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 // СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.
2 Гражданский кодекс Российской Федерации: закон Российской Федерации от 26 января 1996 г. № 14-ФЗ (ред. от 29.07.2018). URL: http://base.garant.ru (дата обращения: 09.08.2019).
2) за ненадлежащее осуществление отдельных государственных полномочий, которые передаются им государством или субъектами РФ.
Основанием для привлечения к ответственности является решение суда. Судебные органы дают оценку не только правовым актам любого органа власти с точки зрения соответствия закону, но и их действиям.
Законом о местном самоуправлении предусмотрен институт юридической ответственности представительных органов муниципального образования. Необходимость этого объясняется тем, что представительные органы власти, формируемые выборным путем, являются непосредственными выразителями интересов всего местного сообщества. Эти органы принимают решения, имеющие важное социально-политическое значение и определяющие в том числе правовые рамки функционирования иных органов местного самоуправления. Речь идет о роспуске представительного органа муниципального образования. Роспуск вполне возможен по двум основаниям.
Во-первых, по причине принятия представительным органом нормативного правового акта, который противоречит Основному закону страны, федеральным конституционным законам, федеральным законам, конституциям (уставам) и законам субъекта РФ, уставу муниципального образования.
О последствиях принятия такого акта в законе не говорится. Тем самым государство подчеркивает необходимость соблюдения важнейшего конституционного постулата об обязанности соблюдать федеральную Конституцию и законы всеми органами публичной власти (ч. 2 ст. 15 Конституции Российской Федерации). Кроме того, отмечается значимость устава муниципального образования как юридического документа, обладающего высшей юридической силой на его территории.
Во-вторых, в случае если судом установлено, что избранный (или вновь избранный) представительный орган в течение трех месяцев подряд не проводил правомочного заседания (правомочность заседания определяется уставом муниципального образования в соответствии с п. 1 ч. 1 ст. 35 Закона о местном самоуправлении).
Алгоритм действий, предпринимаемых участниками процедуры привлечения к данному виду юридической ответственности, в императивном порядке определен в ст. 73 Закона о местном самоуправлении.
Участниками указанной процедуры являются:
— во-первых, суд, который в юрисдикци-онном процессе устанавливает факт принятия представительным органом муниципального образования нормативного акта, не соответствующего перечню законодательно определен-
ных нормативных актов; факт не проведения правомочного заседания в течение установленного срока;
— во-вторых, глава субъекта РФ, который после вступления в силу решения суда в установленный срок вносит в законодательный (представительный) орган государственной власти региона проект закона о роспуске представительного органа муниципального образования;
— в-третьих, законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Федерации, наделенный правом принятия закона о роспуске представительного органа муниципалитета [2, с. 12—13].
Полномочия представительного органа муниципального образования прекращаются со дня вступления в силу закона о его роспуске3. Закон может быть обжалован в судебном порядке.
Таким образом, законодательно закреплено право государства (в лице субъектов РФ и судебных органов) принимать меры воздействия в отношении муниципальных образований.
Существующая модель позволяет представительному органу муниципального образования доказывать невиновность и отстаивать свои интересы в следующих инстанциях:
— непосредственно в суде;
— в администрации главы региона;
— в представительном (законодательном) органе субъекта Федерации в ходе принятия закона о роспуске.
Возникает закономерный вопрос об обязательности принятия закона о роспуске муниципального представительного органа при условии, что факт нарушения подтвержден судом и проект закона направлен в законодательный (представительный) орган субъекта Федерации.
В данном случае отсутствуют однозначно установленные последствия не соблюдения требований Закона органом местного самоуправления, что явно не согласуется с выводом Конституционного Суда Российской Федерации о необходимости выполнения законодателем требования определенности, ясности, недвусмысленности правовой нормы и ее согласованности с системой действующего правового регу-лирования4.
Законодательно закреплен и институт юридической ответственности глав муниципального образования и местной администрации перед
3 О роспуске представительного органа города Ельца Липецкой области - Елецкого городского Совета депутатов: закон Липецкой области от 18 апреля 2006 г. № 288-ОЗ. URL: http://docs.cntd.ru (дата обращения: 09.08.2019).
4 По делу о проверке конституционности абзаца второго статьи 1
Федерального закона «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан» в связи с жалобами ряда граждан»: постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 14 апреля 2008 г. № 7-П (п. 2). URL:http://base.garant. ru/ (дата обращения: 09.08.2019).
государством в виде отрешения от должности (ст. 74 Закона о местном самоуправлении). Высшее должностное лицо субъекта РФ издает правовой акт об отрешении от должности главы муниципального образования или главы местной администрации в двух случаях:
— если имело место издание указанными должностными лицами нормативного правового акта, который противоречит федеральному законодательству (Конституции Российской Федерации, федеральным законам), региональному законодательству и уставу муниципалитета. При этом должны быть соблюдены определенные требования: факт наличия противоречий устанавливается судом; указанные должностные лица не принимают мер по исполнению вынесенного судебного решения;
— совершения указанными должностными лицами действий (включая издание ненормативного правового акта), которые повлекли нарушение прав и свобод человека и гражданина, а также представляют угрозу единству и территориальной целостности нашего государства, национальной безопасности и обороноспособности, единству правового и экономического пространства страны и др.
Перечисленные основания также устанавливаются судом, обязательно исследуются обстоятельства, подтверждающие, что глава муниципального образования или глава местной администрации не приняли в пределах собственных полномочий мер по исполнению решения суда.
Главы муниципального образования, в отношении которых издан правовой акт об отрешении от должности, наделены правом на его обжалование в судебном порядке. В течение 10 дней суд обязан рассмотреть жалобу и принять по ней решение5. Отдельные положения ст. 74 Закона о местном самоуправлении вызывают критику со стороны научного сообщества.
Так, Д. В. Буняк и Т. Ю. Сидоренко считают, что «проблема злоупотреблений со стороны государства, порожденная размытостью формулировок оснований для отрешения, усугубляется отсутствием законодательно закрепленной обязанности главы субъекта РФ указывать в самих актах непосредственную причину отрешения» [4, с. 68].
Здесь уместно привести и другой пример. В Указе Губернатора Владимирской области причиной отрешения является «систематическое нарушение главой города Александрова законодательства при решении вопросов мест-
5 Об отказе в удовлетворении заявления о признании недействующим Указа Губернатора Архангельской области от 27 апреля 2016 года № 42-у «Об отрешении от должности главы муниципального образования «Коношское» Коношского муниципального района Архангельской области»: решение Архангельского облсуда от 19 августа 2016 г. № 3а-94/2016. URL: http:// www.consultant.ru (дата обращения: 09.08.2019).
ного значения, прав и свобод жителей города, а также неисполнение вступившего в законную силу решения суда»6. Как видим, фактически отсутствует конкретный перечень оснований для отрешения (за исключением ссылки на судебное решение).
Существует еще одна проблема — правомочность отрешения от должности избранного главы муниципального образования, представляющего интересы всего населения муниципалитета в случае совершения им действий, связанных с изданием правового акта ненормативного характера, повлекших нарушение прав и свобод человека и гражданина (п. 2, ч. 2 ст. 74). Толкование данной нормы свидетельствует о том, что в ней содержится определенное противоречие между несоизмеримыми ценностями. Фактически данный вид ответственности наступает в случае нарушения прав одного конкретного человека и прав, принадлежащих жителям муниципального образования в целом.
Безусловно, каждому индивиду должна быть обеспечена защита принадлежащих ему прав, в том числе и в сфере местного самоуправления. Однако нельзя забывать и о необходимости соблюдения принципа соразмерности защищаемых прав и используемых способов для достижения поставленной цели.
На основании изложенного хотелось бы обратить внимание на совершенно иной подход федерального законодателя к привлечению к ответственности главы субъекта Федерации. Здесь возможно досрочное прекращение полномочий высшего должностного лица (главы региона) в случае его отрешения Президентом РФ за ненадлежащее исполнение своих обязанностей, а также в иных случаях, предусмотренных федеральным законом.
К иным случаям можно отнести установленное в судебном порядке грубое нарушение Конституции Российской Федерации, федеральных законов, указов Президента РФ, постановлений федерального правительства, конституций (уставов) и законов субъекта РФ, если это влечет за собой массовое нарушение прав и свобод граждан1. Фактически на законодательном уровне установлены более жесткие требования, предъявляемые к высшему должностному лицу муниципального образования, чем к главе региона [3, с. 64].
6 Об отрешении от должности главы муниципального образования города Александрова Равина А. И.: указ губернатора Владимирской области от 27 декабря 2013 г. № 63 // Владимирские ведомости. 2013. № 248.
7 Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации (ч. 1 п. «г» ст. 19): федер. закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ (ред. 06.02.2019). URL: http: // base. garant.ru/ (дата обращения: 09.08.2019).
Одной из новелл Закона о местном самоуправлении стало введение института утраты доверия Президента РФ в отношении глав муниципального района и городского округа. Внесение соответствующих дополнений в ст. 36 Закона о местном самоуправлении связано с планомерной реализацией политики государства в сфере противодействия коррупции, а также объясняется «ростом напряженности на международной арене и необходимостью оперативно нейтрализовать связанные с этим угрозы и предупредить причинение ущерба скомпрометировавшими себя лицами» [6, с. 44].
Предъявление особых требований именно к главам муниципального района и городского округа обусловлено тем, что органы местного самоуправления указанных муниципальных образований, помимо решения вопросов местного значения, реализуют отдельные государственные полномочия, подконтрольные государству. Досрочное прекращение полномочий должностных лиц возможно при условии несоблюдения ими, а также их супругами и несовершеннолетними детьми запрета открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках за границей, а также владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами.
Дополнительно предусмотрена ответственность глав перечисленных муниципальных образований, избранных на муниципальных выборах, в случае выявления факта совершения аналогичных правонарушений в период, когда они были зарегистрированы в качестве кандидатов на выборах (п. 2 ч. 6.1 ст. 36 Закона о местном самоуправлении). Однако в названный период времени указанные ограничения на близких родственников (супруг и несовершеннолетние дети) не распространяются.
По нашему мнению, правовым пробелом является отсутствие подробной регламентации порядка досрочного прекращения полномочий высшего должностного лица муниципального образования в связи с утратой доверия Президента, что может создать сложности для правоприменителя. Отдельные процедурные вопросы урегулированы в некоторых федеральных законах. Так, Федеральным законом «О противодействии коррупции» установлено, что проверка соблюдения лицами, замещающими должности глав муниципальных образований, а также их супругами и несовершеннолетними детьми установленных для них запретов и ограничений, осуществляется уполномоченным подразделением Администрации Президента РФ (ст. 13.4)8.
Одним из вариантов решения этой проблемы должна стать конкретизация данной про-
8 О противодействии коррупции: федер. закон от 25 декабря
2008 г. № 273-ФЗ // СЗ РФ. 2008. № 52 (ч. I). Ст. 6228.
цедуры в гл. 10 Закона о местном самоуправлении, регламентирующей институт ответственности в муниципально-правовых отношениях.
За нарушение перечисленных и иных ограничений, запретов, обязанностей вопрос удаления глав муниципальных образований (независимо от их видовой принадлежности) в отставку решается представительным органом муниципалитета (ст. 74.1 Закона о местном самоуправлении).
Конституционно-правовая ответственность наступает не только перед государством, но и населением. Органы местного самоуправления и их должностные лица действуют от имени муниципального образования (например, работодателем муниципального служащего является муниципальное образование), следовательно, муниципалитет несет ответственность не только перед субъектами, которым причинен вред, предусмотренный, например, нормами гражданского законодательства, но и перед местным сообществом в целом, в конечном итоге отвечая за то, насколько эффективно функционирует институт местного самоуправления на конкретной территории.
Основания для наступления ответственности вышеперечисленных органов и должностных лиц перед населением устанавливаются уставом конкретного муниципального образования. Отсутствие перечня законодательно закрепленных в Законе о местном самоуправлении конкретных оснований наступления ответственности названных субъектов муници-пально-правовых отношений, с одной стороны, позволяет муниципалитетам проявить самостоятельность в решении этого вопроса, с другой — создает возможность предъявления завышенных требований к ним либо позволяет снизить уровень их ответственности.
Население муниципалитета наделено правом отзыва избранных должностных лиц. Законом о местном самоуправлении определены следующие основания для их отзыва: конкретные противоправные решения или действия (бездействие) в случае их подтверждения в судебном порядке (ч. 2 ст. 24 Закона о местном самоуправлении). Институт отзыва позволяет гражданам принимать публично-властные решения. Отзыв — один из способов досрочного и принудительного лишения полномочий всенародно избранных должностных лиц местного самоуправления. Эта мера воздействия носит организую-ще-превентивный характер, означающий, что перечисленные лица должны выполнять возложенные на них обязанности, если этого не происходит, то они могут быть отозваны.
Представительный орган муниципального образования, действующий от имени населения, вправе удалить главу муниципального образования в отставку по инициативе депутатов пред-
ставительного органа муниципального образования или по инициативе высшего должностного лица субъекта Федерации (ч. 1 ст. 74.1 Закона о местном самоуправлении). В одном из решений высший орган конституционного правосудия страны определил, что «удаление главы муниципального образования в отставку выступает мерой его ответственности перед представительным органом муниципального образования, а в конечном итоге — и перед населением, гарантируя восстановление установленного законом порядка осуществления местного самоуправления на территории соответствующего муниципального образования, подконтрольность и подотчетность главы муниципального образования населению и представительному органу муниципального образования...»9.
Обращает внимание тот факт, что удаление главы не требует судебного решения, подтверждающего наличие правонарушения с его стороны. Нельзя не согласиться с позицией известного профессора Е. С. Шугриной, которая, анализируя судебную практику по данному вопросу, утверждает «что подавляющее большинство решений об удалении в отставку все равно проходит судебную проверку. Только не до вынесения решения о наказании и прекращении полномочий, а после. К этому времени уже не все можно исправить, особенно репутационные последствия» [10, с. 438]. По мнению Е. С. Шугриной, которое мы разделяем, необходимо внести дополнение в ст. 74.1 Закона о местном самоуправлении: включить суд как обязательную стадию процедуры удаления главы муниципального образования в отставку.
В конечном итоге, рассуждая об ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед физическими и юридическими лицами, необходимо отметить, что она наступает в порядке, установленном федеральным законодательством. Закон о местном самоуправлении предусматривает возможность судебного обжалования решений и действий (бездействия) органов и должностных лиц местного самоуправления (ст. 78).
Порядок оспаривания решений, действий (бездействия) органа местного самоуправления регулируется Кодексом административного судопроизводства РФ (далее — КАС РФ)10. В статье 218 КАС РФ закреплено право граждан, организаций и иных лиц на обращение в суд «с требованиями
9 По жалобам граждан Н. А. Дегтярь и Ю. С. Шардыко на нарушение их конституционных прав пунктом 2 части 2 статьи 74.1 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»: определение Конституционного Суда РФ от 4 октября 2011 г. № 1264-О-О. URL: http:// base.garant.ru/ (дата обращения: 09.08.2019).
10 Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации: федер. закон от 8 марта 2015 г. № 21-ФЗ (ред. от 27.12.2018) (гл. 22) . URL: http://base.garant.ru/ (дата обращения: 09.08.2019).
об оспаривании решений, действий (бездействия) органа местного самоуправления, должностного лица, муниципального служащего.». Указанные лица могут также оспорить решения, действия (бездействие) органа, лица, наделенных публичными полномочиями, в вышестоящие в порядке подчиненности органы, а также у вышестоящего в порядке подчиненности лица11.
В статье 197 Арбитражного процессуального кодекса РФ регламентирован порядок рассмотрения дел об оспаривании ненормативных юридических актов, решений и действий (бездействия) органов местного самоуправления, должностных лиц12. Здесь речь идет о защите прав лиц, занимающихся предпринимательской и иными видами экономической деятельности [1, с. 307].
Возможна ситуация, когда органы местного самоуправления причиняют вред обществу в результате хозяйственной и иной технической деятельности (например, органы местного самоуправления несут ответственность за вред, который причинен деятельностью, создающей повышенную опасность для окружающих, в порядке, предусмотренном ст. 1079 ГК РФ13).
Орган местного самоуправления как юридическое лицо, являясь самостоятельным в гражданском обороте, несет ответственность за действия, совершаемые им [8]. Например, ответственность муниципальных органов власти может наступить в результате невыполнения ими обязательств, содержащихся в гражданско-правовом договоре с физическими и юридическими лицами. В этом случае привлечение к ответственности осуществляется в соответствии с общими нормами ГК РФ (ст. 1064).
Подводя итог проведенному исследованию, можно сделать следующий вывод: в вопросе юридической ответственности муниципального образования назрела, с одной стороны, глубокая систематизация норм об ответственности,
11 В соответствии с п. 3.1 Административного регламента предоставление муниципальной услуги «Выдача ордеров на право производства земляных работ на территории Городского округа Балашиха» от 5 февраля 2016 г. № 83/15-ПА жалоба на действия (бездействие) администрации городского округа Балашиха, ее муниципальных служащих, должностных лиц, а также на принимаемые ими решения при предоставлении муниципальной услуги может быть направлена в адрес главы городского округа Балашиха. URL: http: // docs.cntd. ru (дата обращения: 09.08.2019).
12 Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации: федер. закон от 24 июля 2002 г. № 95-ФЗ (ред. 05.12.2018). URL: http: // base.garant.ru/ (дата обращения: 09.08.2019).
13 Апелляционное определение Воронежского областного суда от 17 января 2017 г. по делу № 33-321/2017 (Требование: о взыскании утраченного заработка (дохода), возложении обязанности по ежемесячной выплате возмещения вреда здоровью, связанного с утратой трудоспособности. Обстоятельства: в результате ДТП с участием автомобиля, принадлежащего Г., под управлением С. и автомобиля, принадлежащего администрации Бутырского сельского поселения Репьевского района Воронежской области, под управлением П. истцу был причинен тяжкий вред здоровью. URL: http:// www. consultant.ru (дата обращения: 09.08.2019).
с другой — их детализация в Законе о местном самоуправлении. На необходимость детализации норм об ответственности органов местного самоуправления перед населением муниципального образования указывалось в одном
из ранее проведенных исследований [7, с. 527]. Что касается систематизации норм об ответственности муниципального образования, по нашему мнению, необходимо принять модельный закон о муниципальной ответственности.
Список литературы:
References:
1. Административное право России: учебник / под ред. В. Я. Кикотя, Н. В. Румянцев, П. И. Кононова и др. 6-е изд., перераб. и доп. М., 2015.
2. Братановский С. И., Братановская М. С. Государственное управление: сущностные признаки и элементы // Инновационное развитие российской экономики: матер. конф. М., 2014.
3. Братановский С. Н. Конституционное право России. М., 2013.
4. Буняк Д. В., Сидоренко Т. Ю. Проблемы эффективности применения института отрешения от должности главы муниципального образования // Конституционное и муниципальное право. 2015. № 12.
5. Сергеев Д. Б. Муниципальное образование в системе правовых категорий: монография. Екатеринбург, 2012.
6. Сокрашкин Э. Г. Проблема реализации института утраты доверия // Законность. 2015. № 10 (972).
7. Солдатов А. П. Проблемы ответственности органов местного самоуправления перед населением муниципального образования: история и современность // Российская полиция: три века служения Отечеству: в 2 ч.: сборник статей Юбилейной междунар. науч. конф. (21 декабря 2018 г.). М., 2019. Ч. 1.
8. Усманова Р. М. Муниципальная ответственность как разновидность юридической ответственности. 2012. URL: http:// www. juristlib. ru/ book_9834.html (дата обращения: 09.08.2019).
9. Черногор Н. Н. Проблемы ответственности в теории муниципального права и практике местного самоуправления: монография. М., 2012.
10. Шугрина Е. С. Мониторинг судебной практики по вопросам удаления главы муниципального образования в отставку // Изменение баланса интересов государственной власти и местного самоуправления: доклад о состоянии местного самоуправления в Российской Федерации. М., 2017.
1. Administrativnoe pravo Rossii: uchebnik / pod red. V. Ya. Kikotya, N. V. Rumyancev, P. I. Kononova i dr. 6-e izd., pererab. i dop. M., 2015.
2. Bratanovskij S. N, Bratanovskaya M. S. Gosu-darstvennoe upravlenie: sushchnostnye priznaki i elementy // Innovacionnoe razvitie rossijskoj ekonomiki: mater. konf. M., 2014.
3. Bratanovskij S. N. Konstitucionnoe pravo Rossii. M., 2013.
4. Bunyak D. V., Sidorenko T. Yu. Problemy ef-fektivnosti primeneniya instituta otresheniya ot dolzhnosti glavy municipal'nogo obrazovani-ya // Konstitucionnoe i municipal'noe pravo. 2015. № 12.
5. Sergeev D. B. Municipal'noe obrazovanie v sisteme pravovyh kategorij: monografiya. Ekaterinburg, 2012.
6. Sokrashkin E. G. Problema realizacii instituta utraty doveriya // Zakonnost'. 2015. № 10 (972).
7. Soldatov A. P. Problemy otvetstvennosti organov mestnogo samoupravleniya pered naseleniem municipal'nogo obrazovaniya: istoriya i sovre-mennost' // Rossijskaya policiya: tri veka slu-zheniya Otechestvu: v 2 ch.: sbornik statej Yu-bilejnoj mezhdunar. nauch. konf. (21 dekabrya 2018 g.). M., 2019. Ch. 1.
8. Usmanova R. M. Municipal'naya otvetstven-nost' kak raznovidnost' yuridicheskoj otvet-stvennosti. 2012. URL: http:// www. juristlib. ru/ book_9834.html (data obrashcheniya: 09.08.2019).
9. Chernogor N. N. Problemy otvetstvennosti v te-orii municipal'nogo prava i praktike mestnogo samoupravleniya: monografiya. M., 2012.
10. Shugrina E. S. Monitoring sudebnoj praktiki po voprosam udaleniya glavy municipal'nogo obrazovaniya v otstavku // Izmenenie balan-sa interesov gosudarstvennoj vlasti i mestnogo samoupravleniya: doklad o sostoyanii mestnogo samoupravleniya v RF. M., 2017.
Для цитирования:
For citation:
Солдатов А. П., Братановский С. Н. Отдельные теоретические аспекты юридической ответственности муниципального образования // Труды Академии управления МВД России. 2019. № 4 (52). С. 18-25.
Soldatov A. P., Bratanovskiy S. N. Some theoretical aspects of the legal responsibility of the municipality // Proceedings of Management Academy of the Ministry of the Interior of Russia. 2019. № 4 (52). P. 18-25.
