CC BY
159
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
Вестн. Ом. ун-та. 2GG7. № 1. С. 114-124.
УДК 342
М.Ю. Дитятковский
Омский государственный университет им. Ф. М. Достоевского
ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
ЗА НЕНАДЛЕЖАЩЕЕ ОСУЩЕСТВЛЕНИЕ ОТДЕЛЬНЫХ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ПОЛНОМОЧИЙ*
Problem of local authorities’ responsibility for improper exercise of several state authorities is under consideration. Aspects concerning the types of mentioned responsibility, sanctions which are used to local authority for improper exercise of several state authorities, its usage procedure are developed.
В юридической науке под юридической ответственностью понимается «вид социальной ответственности; возникшее из правонарушения правовое отношение между государством в лице его специальных органов и правонарушителем, на которого возлагается обязанность претерпевать соответствующие лишения и неблагоприятные последствия за совершенное правонарушение, за нарушение требований, которые содержатся в нормах права. Принято выделять следующие основные признаки юридической ответственности: а) она опирается на государственное принуждение, на особый аппарат. Это конкретная форма реализации санкций, предусмотренных нормами права; б) наступает за совершение правонарушения и связана с общественным осуждением; в) выражается в определенных отрицательных последствиях для правонарушителя; г) воплощается в процессуальной форме» [1].
В настоящей статье автор не считает целесообразным углубляться в теоретические основы понятия «юридическая ответственность» и исходит из ее понимания в ретроспективном (негативном) аспекте. В связи с этим далее будут рассмотрены виды и особенности юридической ответственности органов местного самоуправления за ненадлежащее осуществление отдельных государственных полномочий.
По общему правилу ответственность органов местного самоуправления за ненадлежащее осуществление отдельных государственных полномочий является разновидностью ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед государством. Так, в соответствии со ст. 72 Федерального закона от 6.10.03 № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Федеральный закон № 131),
* Данная работа выполнена при информационной поддержке компании «Консультант Плюс».
© М.Ю. Дитятковский, 2007
ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед государством наступает на основании решения соответствующего суда в случае нарушения ими Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, конституции (устава), законов субъекта Российской Федерации, устава муниципального образования, а также в случае ненадлежащего осуществления указанными органами и должностными лицами переданных им отдельных государственных полномочий [2].
Формулировка ст. 72 Федерального закона № 131, по мнению автора, является не совсем верной. Например, остается неясным, всегда ли ответственность за ненадлежащее осуществление органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий наступает на основании решения соответствующего суда или нет. Исходя из буквального толкования ст. 72 Федерального закона № 131 можно сделать вывод о том, что ответственность за ненадлежащее осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий всегда должна основываться на решении соответствующего суда. Указанной точки зрения придерживаются М. М. Мокеев, А. А. Уваров, Н.Н. Черногор [3].
Однако, по мнению автора, практика привлечения органов местного самоуправления и должностных лиц к некоторым видам ответственности за ненадлежащее осуществление отдельных государственных полномочий свидетельствует о том, что привлечение к такой ответственности не всегда основывается на решении соответствующего суда. Например, прекращение осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий либо привлечение к дисциплинарной ответственности муниципального служащего, работника муниципального учреждения в качестве санкции за ненадлежащее исполнение должностных обязанностей, связанных с осуществлением отдельных государственных полномочий, не требует принятия решения соответствующего суда.
В некоторых случаях органы местного самоуправления несут ответственность за ненадлежащее осуществление отдельных
государственных полномочий также перед физическими и юридическими лицами. Иные субъекты, осуществляющие отдельные государственные полномочия, например муниципальные служащие, работники муниципальных учреждений, в должностные обязанности которых входит исполнение определенных обязанностей по осуществлению отдельных государственных полномочий, несут ответственность за ненадлежащее осуществление отдельных государственных полномочий перед органами местного самоуправления.
Исходя из этого автор поддерживает точку зрения О. В. Берга [4] о том, что положения об ответственности органов местного самоуправления за ненадлежащее осуществление отдельных государственных полномочий необходимо исключить из ст. 72 Федерального закона № 131, посвященной исключительно ответственности органов местного самоуправления перед государством. Автор также согласен с М. М. Мокеевым в том, что основаниями наступления ответственности органов местного самоуправления «может быть действие - ненадлежащее исполнение либо бездействие - неисполнение переданных государственных полномочий» [5].
Органы местного самоуправления, должностные лица местного самоуправления, иные субъекты осуществления отдельных государственных полномочий несут за ненадлежащее осуществление отдельных государственных полномочий юридическую ответственность различных видов: конституционную, уголовную, административную, финансовую, гражданскую и дисциплинарную. При этом некоторые из указанных видов юридической ответственности за ненадлежащее осуществление отдельных государственных полномочий могут применяться только к физическим лицам (например, уголовная, дисциплинарная), только к юридическим лицам (например, финансовая, гражданская), а также как к физическим, так и к юридическим лицам (например, конституционная, административная). Рассмотрим далее основные виды юридической ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления за ненадлежащее осуществление отдельных государственных полномочий.
Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправле-
ния несут конституционную ответственность за ненадлежащее осуществление отдельных государственных полномочий. Основной санкцией за указанное правонарушение является прекращение осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий по инициативе органов государственной власти. Другой санкцией за ненадлежащее осуществление отдельных государственных полномочий можно считать отмену муниципального правового акта, регулирующего осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, или приостановление его действия в порядке, предусмотренном ст. 48 Федерального закона № 131.
Кроме этого за ненадлежащее осуществление отдельных государственных полномочий органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления могут быть привлечены к конституционной ответственности в порядке, предусмотренном ст. 73, 74 Федерального закона № 131. Например, представительный орган муниципального образования может быть распущен в порядке, предусмотренном ст. 73 Федерального закона № 131, в случае принятия им нормативного муниципального правового акта по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, противоречащего Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам, конституции (уставу), законам субъекта Российской Федерации, в том числе законам о соответствующем наделении.
Глава муниципального образования, глава местной администрации может быть отрешен от должности в порядке, предусмотренном ст. 74 Федерального закона № 131, в случае издания указанным должностным лицом местного самоуправления нормативного муниципального правового акта по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, противоречащего Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам, конституции (уставу), законам субъекта Российской Федерации, в том числе законам о соответствующем наделении; совершения указанным должностным лицом местного самоуправления действий, в том числе издания им муниципального правового акта, не но-
сящего нормативного характера, влекущих нарушение прав и свобод человека и гражданина при осуществлении указанных полномочий, нецелевое расходование субвенций из федерального бюджета или бюджета субъекта Российской Федерации, переданных для осуществления отдельных государственных полномочий и т. п.
Еще одним примером конституционной ответственности за ненадлежащее осуществление органом местного самоуправления или должностным лицом местного самоуправления отдельных государственных полномочий можно считать временное осуществление органами государственной власти отдельных полномочий органов местного самоуправления, предусмотренное ст. 75 Федерального закона № 131.
Так, в соответствии с п. 3 ч. 1, ч. 3, 5-7 ст. 75 Федерального закона № 131, отдельные полномочия органов местного самоуправления могут временно осуществляться органами государственной власти субъектов Российской Федерации в случае, если при осуществлении отдельных переданных государственных полномочий за счет предоставления субвенций местным бюджетам органами местного самоуправления было допущено нецелевое расходование бюджетных средств либо нарушение Конституции Российской Федерации, федерального закона, иных нормативных правовых актов, установленные соответствующим судом.
Основаниями для временного осуществления органами государственной власти субъектов Российской Федерации отдельных полномочий органов местного самоуправления являются только нарушения, возникшие при осуществлении отдельных переданных государственных полномочий за счет предоставления субвенций местным бюджетам. Такими нарушениями могут быть, во-первых, нецелевое расходование бюджетных средств органами местного самоуправления, во-вторых, нарушение органами местного самоуправления Конституции Российской Федерации, федерального закона, иных нормативных правовых актов. Под иными нормативными правовыми актами в данном случае можно понимать как подзаконные нормативные правовые акты Российской Федерации, так и нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, в том числе уставы (конституции), законы, подзаконные нор-
мативны правовые акты субъектов Российской Федерации. Для временного осуществления органами государственной власти субъектов Российской Федерации отдельных полномочий органов местного самоуправления достаточно одного из указанных оснований.
Не могут являться основаниями для временного осуществления органами государственной власти субъектов Федерации отдельных полномочий органов местного самоуправления нарушения, возникшие при участии органов местного самоуправления в осуществлении государственных полномочий, не переданных им в соответствии со ст. 19 Федерального закона № 131.
Факты, подтверждающие нецелевое расходование органами местного самоуправления субвенций, переданных для осуществления отдельных государственных полномочий, либо нарушение органами местного самоуправления Конституции Российской Федерации, федерального закона, иных нормативных правовых актов при осуществлении отдельных государственных полномочий, обязательно должны подтверждаться решением суда, вступившим в законную силу. При этом, по мнению Л. В. Ан-дриченко, А.Н. Домрина, В.А. Сивицкого, А.Н. Черткова, «можно предположить, что любое вступившее в силу судебное решение, содержащее констатацию (в резолютивной части) наличия такого нарушения, будет достаточным основанием для применения указанной меры» [6].
Из буквального толкования ст. 75 Федерального закона № 131 следует, что временно осуществляться органами государственной власти субъектов Российской Федерации могут любые отдельные полномочия органов местного самоуправления, которыми являются как полномочия по решению вопросов местного значения, так и отдельные государственные полномочия. При этом, согласно ч. 3 ст. 75 Федерального закона № 131, не могут временно осуществляться органами государственной власти субъектов Российской Федерации только полномочия органов местного самоуправления по принятию устава муниципального образования, внесению в него изменений и дополнений, установлению структуры органов местного самоуправления, изменению границ территории муниципального образования, преобразованию муниципального образования.
Вместе с тем, по мнению автора, возможность органов государственной власти субъектов Российской Федерации временно осуществлять помимо отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, еще и полномочия по решению вопросов местного значения противоречит ч. 1 ст. 130 Конституции Российской Федерации и Постановлению Конституционного Суда РФ от 30.11.00 № 15-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Устава (Основного Закона) Курской области в редакции Закона Курской области от 22.03.99 «О внесении изменений и дополнений в Устав (Основной Закон) Курской области» [7], в соответствии с которыми местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения. Вопросы местного значения могут и должны решать именно органы местного самоуправления или население непосредственно, а не органы государственной власти.
Кроме того, с логической стороны было бы достаточно странно, что за нарушения, возникшие при осуществлении отдельных государственных полномочий, санкцией будет являться временное осуществление органами государственной власти субъектов Российской Федерации отдельных полномочий по решению вопросов местного значения. По мнению Л.В. Андриченко, А.Н. Домрина, В.А. Сивицкого, А.Н. Черткова, «поскольку говорится об изъятии “соответствующих субвенций”, можно сделать вывод, что в любом случае речь идет о возможности “изъятия” всех полномочий, которые осуществляются за счет субвенций» [8], а такими полномочиями, как правило, являются отдельные государственные полномочия. На основании изложенного в ст. 75 Федерального закона № 131 необходимо уточнить, что санкцией за нарушения, возникшие при осуществлении переданных отдельных государственных полномочий, может быть временное осуществление органами государственной власти субъектов Российской Федерации только отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления.
Органами государственной власти субъектов Российской Федерации могут временно осуществляться как отдельные государственные полномочия, которыми органы местного самоуправления были на-
делены законами субъектов Российской Федерации, так и отдельные государственные полномочия Российской Федерации, которыми органы местного самоуправления были наделены федеральными законами. Исключением из этого правила является положение, предусмотренное ч. 7 ст. 75 Федерального закона № 131, в соответствии с которым в порядке и случаях, установленных федеральными законами, отдельные полномочия органов местного самоуправления могут временно осуществляться федеральными органами государственной власти. До настоящего времени таких исключений в отношении отдельных государственных полномочий Российской Федерации, переданных органам местного самоуправления, федеральным законом не предусмотрено.
Решение о временном осуществлении органами исполнительной власти субъекта Российской Федерации отдельных полномочий органов местного самоуправления в связи с нарушениями, возникшими при осуществлении отдельных переданных государственных полномочий, принимается высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации с одновременным изъятием соответствующих субвенций. При этом если в ч. 1 ст. 75 Федерального закона № 131 говорится о временном осуществлении отдельных полномочий органов местного самоуправления органами государственной власти субъектов Российской Федерации, то ч. 5 ст. 75 Федерального закона № 131 предусматривается возможность временного осуществления указанных полномочий только органами исполнительной власти субъекта Российской Федерации.
В связи с этим возникает вопрос о возможности временного осуществления органами государственной власти субъектов Российской Федерации нормотворческих отдельных государственных полномочий. По мнению автора, нормотворческими отдельными государственными полномочиями наделяются, как правило, представительные органы муниципальных образований. Согласно ст. 75 Федерального закона № 131, временно осуществляться органами государственной власти субъектов Российской Федерации могут исключительно правоприменительные отдельные государственные полномочия, осуществляемые пре-
имущественно местной администрацией или главой муниципального образования. В связи с этим органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации не должны временно осуществлять нормотворческие отдельные государственные полномочия, особенно те, которыми наделены представительные органы муниципальных образований.
Частью 5 статьи 75 Федерального закона № 131 не устанавливаются требования к решению высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации о временном осуществлении отдельных полномочий органов местного самоуправления в связи с нарушениями, возникшими при осуществлении переданных отдельных государственных полномочий. По мнению автора, указанное решение должно соответствовать по содержанию ч. 2 ст. 75 Федерального закона № 131, несмотря на то что в ней содержится отсылка только к п. 1 ч. 1 указанной статьи, но за некоторыми исключениями, свойственными для временного осуществления органами государственной власти субъектов Российской Федерации отдельных полномочий органов местного самоуправления по иным основаниям. В данном случае Федеральный закон № 131 содержит явное нарушение правил юридической техники.
Таким образом, постановление руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации о временном осуществлении исполнительными органами государственной власти субъекта Российской Федерации отдельных полномочий органов местного самоуправления должно содержать: 1) перечень осуществляемых исполнительными органами государственной власти субъекта Российской Федерации отдельных полномочий органов местного самоуправления; 2) перечень исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации и (или) должностных лиц, назначаемых органами государственной власти субъекта Российской Федерации, на которые (которых) возлагается осуществление отдельных полномочий органов местного самоуправления, с распределением этих полномочий между ними; 3) срок, в течение которого исполнительными органами государственной власти субъекта Россий-
ской Федерации осуществляются отдельные полномочия органов местного самоуправления; 4) источники и порядок финансирования временного осуществления исполнительными органами государственной власти субъекта Российской Федерации отдельных полномочий органов местного самоуправления.
Обращает на себя внимание отсутствие в Федеральном законе № 131 указания на максимальный срок, в течение которого органы государственной власти субъектов Российской Федерации могут временно осуществлять отдельные полномочия органов местного самоуправления в связи с нарушениями, возникшими при осуществлении переданных отдельных государственных полномочий. По мнению автора, указанный срок должен быть закреплен в указанном Федеральном законе и составлять максимум один год по аналогии с ч. 4 ст. 75 Федерального закона № 131.
Не допускается принятие решения высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации о временном осуществлении органами исполнительной власти субъекта Российской Федерации отдельных полномочий органов местного самоуправления без одновременного изъятия субвенций, переданных для осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий.
Решение высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации о временном осуществлении отдельных полномочий органов местного самоуправления в связи с нарушениями, возникшими при осуществлении переданных отдельных государственных полномочий, может быть обжаловано в судебном порядке. Суд должен рассмотреть жалобу и принять решение не позднее чем через 10 дней со дня ее подачи. Вместе с тем в Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации до сих пор не внесены изменения, обеспечивающие реализацию указанных положений ст. 75 Федерального закона № 131.
Должностные лица местного самоуправления, должностные лица органов местного самоуправления несут уголовную ответственность за ненадлежащее осуществление отдельных государственных полномочий. При этом Уголовный кодекс Российской Федерации не содержит обще-
го состава преступления, обеспечивающего привлечение должностных лиц местного самоуправления, должностных лиц органов местного самоуправления к уголовной ответственности за ненадлежащее осуществление отдельных государственных полномочий. В связи с этим должностные лица местного самоуправления могут быть привлечены к уголовной ответственности за ненадлежащее осуществление отдельных государственных полномочий на общих основаниях, например, за такие предусмотренные Уголовным кодексом Российской Федерации преступления, как злоупотребление должностными полномочиями (часть вторая статьи 285), нецелевое расходование бюджетных средств, совершенное в крупном размере (ст. 285.1), превышение должностных полномочий (часть вторая статьи 286), присвоение полномочий должностного лица (ст. 288) и т. п.
Органы местного самоуправления, должностные лица местного самоуправления, должностные лица органов местного самоуправления несут административную ответственность за ненадлежащее осуществление отдельных государственных полномочий. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях также не содержит общего состава административного правонарушения, обеспечивающего привлечение органов местного самоуправления, должностных лиц местного самоуправления, должностных лиц органов местного самоуправления к административной ответственности за ненадлежащее осуществление отдельных государственных полномочий. В связи с этим указанные органы и должностные лица могут быть привлечены к административной ответственности за ненадлежащее осуществление отдельных государственных полномочий на общих основаниях, например, за такие предусмотренные Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях административные правонарушения, как нецелевое использование бюджетных средств (ст. 15.14), самоуправство (ст. 19.1), невыполнение в срок законного предписания (постановления, представления, решения) органа (должностного лица), осуществляющего государственный надзор (контроль) (ст. 19.5), непредставление сведений (информации) (ст. 19.7), нарушение порядка изготовления, использования, хранения или уничтожения бланков, печатей
либо иных носителей изображения Государственного герба Российской Федерации (ст. 19.11) и т. п.
В соответствии с п. 3 ст. 19 проекта Федерального закона «Об общих принципах наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в Российской Федерации» [9], законодательный (представи-
тельный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации вправе установить административную ответственность должностных лиц местного самоуправления за неисполнение и ненадлежащее исполнение отдельных государственных полномочий субъекта Российской Федерации, которыми наделены органы местного самоуправления. В связи с этим законами некоторых субъектов Российской Федерации устанавливаются специальные составы административных правонарушений о привлечении органов местного самоуправления, должностных лиц местного самоуправления, должностных лиц органов местного самоуправления к административной ответственности за ненадлежащее осуществление отдельных государственных полномочий.
Например, законами некоторых субъектов Российской Федерации [10] установлена административная ответственность за неисполнение или ненадлежащее исполнение органом местного самоуправления, должностным лицом местного самоуправления, должностным лицом органа местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий, обеспеченных органами государственной власти материальными ресурсами и финансовыми средствами. Совершение указанного административного правонарушения влечет предупреждение или наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от двух до пятидесяти минимальных размеров оплаты труда; на юридических лиц в размере от трех до двадцати минимальных размеров оплаты труда.
Протоколы об административных правонарушениях в сфере осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации, составляются, как правило, должностными лицами специально
уполномоченных органов государственной
власти субъектов Российской Федерации. Дела об указанных административных правонарушениях, как правило, рассматриваются мировыми судьями.
При привлечении органов местного самоуправления к административной ответственности за ненадлежащее осуществление отдельных государственных полномочий (например, за непредоставление в налоговые органы сведений, предусмотренных п. 3 ст. 85 Налогового кодекса Российской Федерации, о фактах регистрации физического лица по месту жительства либо о фактах рождения или смерти физического лица) судами выясняется наличие закона о соответствующем наделении, объем финансовых средств, переданных для осуществления отдельных государственных полномочий, а также наличие обязанностей по осуществлению указанных полномочий в положении об органе местного самоуправления, привлекаемом к административной ответственности. В случае отсутствия закона о соответствующем наделении, в том числе при присвоении органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий или их превышении, либо финансовых средств, переданных для осуществления указанных полномочий, либо обязанностей по осуществлению указанных полномочий в положении об органе местного самоуправления, указанный орган местного самоуправления не может быть привлечен к административной ответственности за ненадлежащее осуществление отдельных государственных полномочий [11].
Органы местного самоуправления несут финансовую ответственность за ненадлежащее осуществление отдельных государственных полномочий. Порядок привлечения органов местного самоуправления к финансовой ответственности за ненадлежащее осуществление отдельных государственных полномочий урегулирован Бюджетным кодексом Российской Федерации (ст. 78, 283, 284.1, 289 и т. д.), иными актами бюджетного законодательства Российской Федерации. Финансовая ответственность органов местного самоуправления за ненадлежащее осуществление отдельных государственных полномочий сводится к ответственности за нецелевое использование органами местного самоуправления финансо-
вых средств, переданных для осуществления указанных полномочий.
Нецелевое использование бюджетных средств, в том числе субвенций, переданных для осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, является основанием применения мер принуждения за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации. Нецелевое использование бюджетных средств, выразившееся в направлении и использовании их на цели, не соответствующие условиям получения указанных средств, определенным утвержденным бюджетом, бюджетной росписью, уведомлением о бюджетных ассигнованиях, сметой доходов и расходов либо иным правовым основанием их получения, влечет наложение штрафов на руководителей получателей бюджетных средств в соответствии с Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях, изъятие в бесспорном порядке бюджетных средств, используемых не по целевому назначению, а также при наличии состава преступления уголовные наказания, предусмотренные Уголовным кодексом Российской Федерации. В случаях нецелевого использования субвенции подлежат возврату в соответствующий бюджет в сроки, устанавливаемые уполномоченными органами исполнительной власти. Руководители органов, исполняющих бюджеты субъектов Российской Федерации и местные бюджеты, и их заместители (в соответствии с их полномочиями) в порядке, установленном Бюджетным кодексом Российской Федерации, имеют право списывать в бесспорном порядке суммы бюджетных средств, используемых не по целевому назначению.
Кроме того, практика применения указанных положений Бюджетного кодекса Российской Федерации обобщена Постановлением Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.06.06 № 23 «О некоторых вопросах применения арбитражными судами Бюджетного кодекса Российской Федерации». В соответствии с п. 14 указанного постановления, ст. 289 Бюджетного кодекса Российской Федерации, регулирующая последствия нецелевого использования бюджетных средств, предусматривает меру принуждения - изъятие бюджетных средств, используемых не по
целевому назначению. Данная мера не является административным наказанием в смысле Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях,
вследствие чего при ее применении нормы этого Кодекса не применяются.
Порядок взыскания указанных бюджетных средств регулируется бюджетным законодательством. Взыскание производится в бесспорном порядке государственным органом в области применения мер принуждения за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации или в случае, предусмотренном ст. 284.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации, органами, исполняющими бюджеты субъектов Российской Федерации (местные бюджеты). При этом судам следует учитывать, что ни Бюджетный кодекс Российской Федерации, ни иные федеральные законы не предусматривают такую форму изъятия, как уменьшение учреждению бюджетных ассигнований по статье расходов, по которой должно было осуществляться расходование средств в соответствии с их целевым назначением.
Органы местного самоуправления несут гражданскую ответственность за ненадлежащее осуществление отдельных государственных полномочий. Согласно п. 5 ст. 9 проекта Федерального закона «Об общих принципах наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в Российской Федерации», органы местного самоуправления муниципального образования в случае отзыва отдельных государственных полномочий, которыми они были наделены, в связи с ненадлежащим осуществлением отдельных государственных полномочий обязаны возместить убытки органам государственной власти, физическим и юридическим лицам.
Вместе с тем органы местного самоуправления несут гражданскую ответственность за ненадлежащее осуществление отдельных государственных полномочий и в тех случаях, когда прекращение осуществления отдельных государственных полномочий по инициативе органов государственной власти не производилось. Например, при надлежащем финансировании органами государственной власти осуществления отдельных государственных полномочий органы местного самоуправления могут использовать субвенции не по целевому на-
значению и тем самым причинить убытки третьим лицам. Указанные убытки подлежат возмещению органами местного самоуправления [12]. В связи с этим положения о необходимости возмещения органами местного самоуправления убытков органам государственной власти и третьим лицам при ненадлежащем осуществлении отдельных государственных полномочий содержатся в законах некоторых субъектов Российской Федерации [13], а также в юридической литературе [14].
В указанном случае применяются общие положения Гражданского кодекса Российской Федерации (ст. 15, 16, 1069, 1071 и т. д.), в соответствии с которыми убытки, причиненные гражданину или юридическому лицу, включая органы государственной власти, органы местного самоуправления иных муниципальных образований, в результате незаконных действий (бездействия) органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов, в том числе издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта органа местного самоуправления, подлежат возмещению соответствующим муниципальным образованием. Под убытками понимаются расходы, которые лицо, чье право нарушено, произвело или должно будет произвести для восстановления нарушенного права, утрата или повреждение его имущества (реальный ущерб), а также неполученные доходы, которые это лицо получило бы при обычных условиях гражданского оборота, если бы его право не было нарушено (упущенная выгода). В связи с этим положения о гражданской ответственности органов местного самоуправления за ненадлежащее осуществление отдельных государственных полномочий не могут регулироваться законами субъектов Российской Федерации.
Убытки, причиненные в результате ненадлежащего осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, возмещаются физическим и юридическим лицам, органам государственной власти, органам местного самоуправления иных муниципальных образований, которым они причинены, на основании решения суда общей юрисдикции или арбитражного суда за счет казны муниципального образования, органы местного самоуправления
или должностные лица местного самоуправления которого виновны в причинении данных убытков.
Кроме того, органы местного самоуправления могут быть привлечены к гражданской ответственности за нецелевое использование материальных ресурсов, переданных органам местного самоуправления в целях осуществления отдельных государственных полномочий. В соответствии с законами некоторых субъектов Российской Федерации [15], нецелевое использование материальных ресурсов, переданных органам местного самоуправления в безвозмездное пользование или управление, может стать основанием для изъятия органами государственной власти данных материальных ресурсов, а также для возмещения органам государственной власти убытков, связанных с их нецелевым использованием. Так, по мнению О.В. Берга, «если муниципальное образование использует переданные ему для осуществления государственных полномочий материальные ресурсы на цели, не связанные с осуществлением государственных полномочий, суммы финансовых средств, передаваемых муниципальному образованию для осуществления государственных полномочий, уменьшаются на размер выгоды муниципального образования от нецелевого использования полученных для осуществления государственных полномочий материальных ресурсов» [16].
Муниципальные служащие, работники органов местного самоуправления, муниципальных учреждений, в должностные обязанности которых входит исполнение определенных обязанностей по осуществлению отдельных государственных полномочий, несут дисциплинарную ответственность за ненадлежащее осуществление отдельных государственных полномочий.
По общему правилу, в соответствии с трудовым законодательством, субъектом, перед которым муниципальные служащие, работники органов местного самоуправления, муниципальных учреждений, в должностные обязанности которых входит исполнение определенных обязанностей по осуществлению отдельных государственных полномочий, несут дисциплинарную ответственность за неисполнение соответствующих должностных обязанностей, является работодатель, т. е. соответствующий орган местного само-
управления или муниципальное учреждение в лице его руководителя.
В связи с этим органы государственной власти не вправе привлекать к дисциплинарной ответственности указанных муниципальных служащих, работников органов местного самоуправления, муниципальных учреждений. Однако при обнаружении фактов ненадлежащего осуществления отдельных государственных полномочий органы государственной власти вправе обращаться к органам местного самоуправления с предложениями о наложении дисциплинарных взысканий на виновных муниципальных служащих, работников органов местного самоуправления, муниципальных учреждений, в должностные обязанности которых входит исполнение определенных обязанностей по осуществлению отдельных государственных полномочий. Указанные правила предусматриваются законами некоторых субъектов Российской Федерации [17].
Проблематичным до недавнего времени являлся вопрос о возможности привлечения органами и должностными лицами государственной власти к дисциплинарной ответственности глав муниципальных образований и глав местных администраций за ненадлежащее осуществление отдельных государственных полномочий. Конституционный Суд Российской Федерации неоднократно высказывался о невозможности освобождения от должности должностных лиц местного самоуправления органами или должностными лицами государственной власти [18] по тем же причинам, что и при невозможности назначения их на должность или согласования такого назначения. В частности в связи с тем, что, в соответствии со ст. 12 Конституции Российской Федерации, органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. В связи с этим в настоящее время органы и должностные лица государственной власти не вправе привлекать глав муниципальных образований и глав местных администраций к дисциплинарной ответственности, в том числе в виде освобождения от замещаемой должности, за ненадлежащее осуществление отдельных государственных полномочий.
Из вышеуказанного правила частью 4 статьи 34 Федерального закона № 131 установлено единственное исключение, в соответствии с которым участие органов госу-
дарственной власти и их должностных лиц в освобождении от должности должностных лиц местного самоуправления допускается только в случаях и порядке, установленных частью 11 статьи 37 Федерального закона № 131. Так, в соответствии с п. 2 части 11 статьи 37 Федерального закона № 131, контракт с главой местной администрации может быть расторгнут по соглашению сторон или в судебном порядке на основании заявления высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) - в связи с нарушением условий контракта в части, касающейся осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.
Однако органы государственной власти могут влиять на дисциплину избранных глав муниципальных образований, глав местных администраций при осуществлении отдельных государственных полномочий иным косвенным образом. Так, законодательством некоторых субъектов Российской Федерации (Республика Мордовия, Псковская область) предусматриваются дополнительные социальные гарантии лицам, замещающим или замещавшим выборные муниципальные должности. При этом законодательством субъектов Российской Федерации предусматривается, что указанные дополнительные социальные гарантии лицам, замещающим или замещавшим выборные муниципальные должности, не действуют при невыполнении ими обязанностей по осуществлению отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, в том числе послуживших основанием для досрочного прекращения полномочий указанных должностных лиц.
[1] Юридическая энциклопедия / Под ред. М.Ю. Тихомирова. М., 2001. С. 949.
[2] Собрание законодательства РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.
[3] Мокеев М.М. Конституционно-правовая ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления: Дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2003 С. 122; Уваров А.А. Местное самоуправление в соотношении с государственной властью в Российской Федера-
ции: проблемы развития и взаимодействия: Дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2002. С. 331; Черногор Н.Н. Юридическая ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 1999. С. 108.
[4] Берг О.В. Некоторые вопросы концепции проекта Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Государственная власть и местное самоуправление. 2003. № 2. С. 17.
[5] Мокеев М. М. Указ. соч. С. 121.
[6] Андриченко Л. В., Домрин А.Н., Сивицкий В.А., Чертков А.Н. Законодательное регулирование временного осуществления полномочий органов публичной власти другого уровня: основания и пределы // Журнал российского права. 2005. № 3.
[7] Собрание законодательства РФ. 2000. № 50. Ст. 4943.
[8] Андриченко Л.В., Домрин А.Н., Сивицкий В.А., Чертков А.Н. Указ. соч.
[9] Государственная власть получает государственные полномочия // Муниципалитет. 1998. № 7/8. С. 36-41.
[10] Республика Кабардино-Балкария, Владимирская, Пензенская, Тюменская области.
[11] См., например, постановления Федеральных арбитражных судов Восточно-Сибирского округа от 28 октября 2004 года по делу № А19-20027/03-28-Ф02-4420/04-С1; Северо-Западного округа от 31 июля 2001 года по делу № А56-9513/01, 22 января 2002 года по делу № А56-21228/01, 19 июня 2003 года по делу № А13-9815/02-14; 10 сентября 2003 года по делу № А13-596/03-11; Центрального округа от 18 октября 2005 года по делу № А35-1532/04-С3 и т.д.
[12] См., например, постановления Федеральных арбитражных судов Волго-Вятского округа от 7 февраля 2005 года по делу № А31-108/18, 21 октября 2005 года по делу № А43-2932/2005-23-107; Дальневосточного округа от 13 сентября 2005 года по делу № Ф03-А51/05-1/2675 и т.д.
[13] Республики Башкортостан, Кабардино-Балкария, Калмыкия, Саха (Якутия), Тыва, Ставропольский край, Амурская, Брянская, Воронежская, Кемеровская, Магаданская, Пензенская, Челябинская области, город Москва, ЯмалоНенецкий автономный округ.
[14] См., например, Берг О.В. Правовые основы осуществления муниципальными образованиями государственных полномочий субъекта Российской Федерации // Муниципальное право. 1999. № 4. С. 11.
[15] Алтайский край, Вологодская, Иркутская, Ленинградская , Оренбургская области .
[16] Берг О.В. Правовые основы осуществления муниципальными образованиями государственных полномочий субъекта Российской Федерации // Муниципальное право. 1999. № 4. С. 9.
[17] Республика Удмуртия, Алтайский край, Архангельская, Брянская, Кемеровская, Ленинградская, Мурманская, Орловская, Пензенская, Ростовская области, город Москва, Таймырский (Долгано-Ненецкий) автономный округ.
[18] См., например, постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 24 января 1997 года № 1-П «По делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 года «О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике»; 15 января 1998 года № 3-П «По делу о проверке конституционности статей 80, 92, 93 и 94 Конституции Республики Коми и статьи 31 Закона Республики Коми «Об органах исполнительной власти в Республике Коми».
