CC BY
160
Е.М. Заболотских *
ПРАВОВОЙ МЕХАНИЗМ УДАЛЕНИЯ ГЛАВЫ МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ В ОТСТАВКУ В КОНТЕКСТЕ РЕФОРМЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Ключевые слова: Конституция Российской Федерации, Президент Российской Федерации, реформа местного самоуправления, глава муниципального образования, удаление в отставку, ответственность, представительный орган муниципального образования, депутат, высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации.
Legal mechanisms of pre-term termination of powers for municipal government heads are interesting from both theoretical and practical points of view. The author considers municipal government heads' removal in the context of Local Government Reform in Russian Federation.
Negative valuation of federal as well as municipal executive organs' activity given by a representative organ can result in pre-term termination of their powers. Thus, in accordance with Article 117 of the Constitution of Russian Federation if for three months the State Duma has repeatedly expressed its mistrust to the Government of Russian Federation the President of Russian Federation either declares resignation of the Government or dismisses the State Duma. A similar rule has developed in municipal legislation that proves the tendency of responsibility mechanisms convergence on different levels of public authorities.
Analyzing the mechanism of municipal government head's removal the author sets up the main steps of this procedure, considers legal guarantees to the municipal government head removed. Legal grounds for municipal government head's removal are also of great interest. Municipal practice has already given the examples of municipal government heads' removal for their inactivity in solving problems of local importance. The Federal Law «On General Principles of Local Government Organization in Russian Federation» turned out to be in demand.
Начавшаяся в 2003 году с принятием Федерального закона от 6 октября 2003 г. №131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»1 реформа местного самоуправления стала но-
* Кандидат юридических наук, доцент кафедры конституционного и муниципального права России Московской государственной юридической академии имени О.Е. Кутафина (Институт (филиал) в г. Кирове). [zem74@mail.ru]
1 Федеральный закон от 6 октября 2003 г. №131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», с изменениями от 19 июня 2004 г., 12 августа 2004 г., 28 декабря 2004 г., 29 декабря 2004 г., 30 декабря 2004 г., 18 апреля 2005 г., 29 июня 2005 г., 21 июля 2005 г., 12 октября 2005 г., 27 декабря 2005 г., 31 декабря 2005 г., 2 февраля 2006 г.,
вой попыткой найти наиболее оптимальную модель организации муниципальной власти. Как отмечает В.И. Фадеев, «реформа местного самоуправления осуществляется как часть более широкого плана реорганизации публичной власти в государстве, разграничения предметов ведения, полномочий, ресурсов и ответственности между разными уровнями публичной власти»1.
Вопрос об ответственности власти и ее формах для российского общества никогда не был праздным, не потерял он своей актуальности и в ходе проводимой муниципальной реформы. Оветственность органов и должностных лиц местного самоуправления является неотъемлемой частью публичных отношений, ее наличие, безусловно, служит дисциплинирующим фактором. Нормы, устанавливающие круг субъектов, перед которыми органы и должностные лица местного самоуправления несут ответственность, а также санкции для властных участников публичных правоотношений содержатся в главе 10 Федерального закона от 6 октября 2003 г. №131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». При этом уже дважды (Федеральный закон от 18 июня 2007 г. №101-Ф3 и Федеральный закон от 7 мая 2009 г. №90-Ф3) в названную главу вносились дополнения, расширившие основания для роспуска представительного органа муниципального образования и закрепившие новую санкцию в отношении главы муниципального образования — удаление в отставку.
Президент Российской Федерации в ежегодном послании Федеральному Собранию 5 ноября 2008 года заявил о необходимости усилить контроль за деятельностью глав муниципальных образований со стороны представительных органов, вплоть до отстранения от должности руководителей муниципалитетов 2. Инициатива главы государства направлена на то, чтобы повысить ответственность руководителей муниципалитетов перед населением, интересы которого призван выражать представительный орган муниципального образования.
Если глава муниципального образования являлся лицом, избираемым населением на муниципальных выборах, то снять его с должности, как правило, могли только сами избиратели путем голосования по отзыву в соответствии со ст. 24 Федерального закона от 6 октября 2003 г. №131-Ф3 «Об общих
15 февраля 2006 г., 29 декабря 2006 г., 10 мая 2007 г., 7 мая 2009 г. // Российская газета. 8 октября 2003 г.; Собрание законодательста РФ. 2004. № 25. Ст. 2484.; 2004. № 33. Ст. 3368; 2005. № 1 (ч. 1). Ст. 9.; 2005. № 1 (ч. 1). Ст. 17.; 2005. № 1 (ч. 1). Ст. 37; 2005. № 17. Ст. 1480.; 2005. № 27. Ст. 2708.; 2005. № 30 (ч. 1). Ст. 3104.; 2005. № 42. Ст. 4216.; 2006. № 1. Ст. 9.; 2006. № 1. Ст. 10; 2006. № 6. Ст. 636.; 2006. № 8. Ст. 851.; 2007. № 1 (ч. 1). Ст. 21.; 2007. № 21. Ст. 2455; 2009. № 19. Ст. 2280.
1 Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. М.: ТК «Вел-би», Изд-во «Проспект», 2006. С. 44.
2 Послание Федеральному Собранию Российской Федерации 5 ноября 2008 года <http://www.kremlin.ru > (последнее посещение — 28 сентября 2009 г.).
принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». На практике же данная процедура оказалась практически нереализуемой: «...выборное должностное лицо местного самоуправления считается отозванным, если за отзыв проголосовало не менее половины избирателей, зарегистрированных в муниципальном образовании». Какой инициативной группе по силам обеспечить такую явку избирателей?
Увольнять глав муниципальных образований решением представительных органов муниципальных образований стало возможным с 24 мая 2009 г. после вступления в силу изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»1. Закон уполномочил представительные органы муниципальных образований от имени населения привлекать к ответственности глав муниципальных образований. На наш взгляд, удаление главы муниципального образования в отставку является формой ответственности высшего должностного лица муниципального образования перед населением, т.к. именно представительный орган муниципального образования действует от имени населения и призван выражать и защищать его интересы.
Вопрос об удалении главы муниципального образования в отставку может быть поставлен в ряде случаев. Во-первых, основанием могут стать его решения, действия (бездействие), повлекшие возникновение просроченной задолженности по исполнению долговых и (или) бюджетных обязательств, превышающей 30% собственных доходов бюджетов муниципальных образований в отчетном финансовом году, и (или) просроченной задолженности муниципальных образований по исполнению своих бюджетных обязательств, превышающей 40% бюджетных ассигнований в отчетном финансовом году, при условии выполнения бюджетных обязательств федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации в отношении бюджетов указанных муниципальных образований. Анализ указанного основания позволяет сделать вывод о том, что в данном случае возможно удаление в отставку главы муниципального образования, который одновременно является главой местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования). Помимо этого, в соответствии с п. 2 ч. 1 ст. 75 Федерального закона от 6 октября 2003 г. №131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», в соответствующем муниципальном образовании по ходатайству высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) и
1 Федеральный закон от 7 мая 2009 г. № 90-Ф3 «О внесении изменений в Федеральный закон “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”» // Собрание законодательста РФ. 2009. № 19. Ст. 2280.
(или) представительного органа муниципального образования решением арбитражного суда субъекта Российской Федерации вводится временная финансовая администрация на срок до одного года.
Во-вторых, удаление главы муниципального образования в отставку возможно в случае, если при осуществлении отдельных переданных государственных полномочий за счет предоставления субвенций местным бюджетам главой муниципального образования было допущено нецелевое расходование бюджетных средств либо нарушение Конституции Российской Федерации, федерального закона, иных нормативных правовых актов, установленных соответствующим судом. Следует отметить, что нецелевое расходование бюджетных средств раскрывается в ст. 285.1 Уголовного кодекса Российской Федерации как расходование бюджетных средств должностным лицом, получателем бюджетных средств на цели, не соответствующие условиям их получения, определенным утвержденными бюджетом, бюджетной росписью, уведомлением о бюджетных ассигнованиях, сметой доходов и расходов либо иным документом, являющимся основанием для получения бюджетных средств. При этом должностное лицо привлекается к уголовной ответственности, если деяния совершены в крупном размере (сумма бюджетных средств превышает 1 млн 500 тыс. рублей) и в особо крупном размере (сумма бюджетных средств превышает 7 млн 500 тыс. рублей). В случае вступления в законную силу обвинительного приговора суда в отношении главы муниципального образования его полномочия в соответствии с п. 6 ч. 6 ст. 36 Федерального закона от 6 октября 2003 г. №131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» прекращаются досрочно и, следовательно, нет необходимости задействовать механизм удаления главы муниципального образования в отставку по вышеназванному основанию.
В-третьих, глава муниципального образования может быть удален в отставку в случае неисполнения в течение трех и более месяцев обязанностей по решению вопросов местного значения, осуществлению полномочий, предусмотренных федеральными законами, уставом муниципального образования, и (или) обязанностей по обеспечению осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления.
До появления в законодательстве данного основания для досрочного прекращения полномочий глав муниципальных образований в муниципальной практике возникали самые неожиданные способы воздействия на бездействие глав муниципальных образований. Так, в 2005 году главой Белояр-ского городского округа Свердловской области на муниципальных выборах был избран А.П. Привалов, который начал злоупотреблять спиртным. В присутствии главы муниципального образования члены партии Единая Россия
подробно обсудили порочную практику алкоголизма и призвали А. П. Привалова одуматься — пока не поздно. Но конструктивных выводов из беседы он не сделал. В январе 2009 года деятельность главы Белоярского городского округа Свердловской области оказалась в центре внимания федеральных СМИ: программы «Вести — Дежурная часть» и «Новости» Первого канала. Лишь всероссийская известность подтолкнула А.П. Привалова на ответственный шаг — глава муниципального образования закодировался от пьянства ‘.
В 2006 году на Собрании депутатов Саратовского муниципального района Саратовской области главой района была избрана С.К. Тимохина. Спустя год по району прокатилась волна акций протеста местных жителей, возмущенных ее бездействием в решении наболевших социальных проблем, в частности, в решении вопроса местного значения по созданию условий для предоставления транспортных услуг населению и по организации транспортного обслуживания населения в границах муниципального района2. Продолжение истории оказалось неожиданным — С.К. Тимохину арестовали по подозрению в получении взятки в размере 460 тыс. рублей за оказание содействия в положительном решении вопроса о погашении имевшейся у администрации Саратовского муниципального района задолженности перед коммерческой фирмой за выполненные работы на объектах управления образования. Однако в октябре 2007 года на основании оправдательного вердикта коллегии присяжных заседателей Саратовский областной суд вынес оправдательный приговор в отношении С.К. Тимохиной, обвиняемой в преступлении, предусмотренном п. «г» ч. 4 ст. 290 УК РФ, т.е. получении должностным лицом взятки в крупном размере 3. Так, С.К. Тимохина вернулась к власти в муниципалитете. Но в феврале 2008 года решением Собрания депутатов Саратовского муниципального района ее отстранили от занимаемой должности «за неудовлетворительную работу». Районная прокуратура опротестовала решение депутатов. В ответ на это — 7 апреля 2008 года — Собрание депутатов Саратовского муниципального района приняло беспрецедентное решение о самороспуске, обвинив С.К. Тимохину в нежелании добровольно уйти в отставку, несмотря на требования депутатов4. В соответствии с п. 11 ч. 6 ст. 36 Федерального закона от 6 октября 2003 г. №131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» полн-мочия главы муниципального образования прекращаются досрочно в случае
1 Прославившийся на всю страну мэр Белоярки Приватов закодировался от пьянства <http://www.nr2.ru> (последнее посещение — 28 сентября 2009 г.).
2 Митинг в Дубках <http://www.bogatej.ru> (последнее посещение — 28 сентября 2009 г.).
3 Пресс-служба Саратовского областного суда <http://www.oblsud.sar.sudrt.ru> (последнее посещение — 28 сентября 2009 г.).
4 Попова О., Маус Н. Развод по-саратовски // Эксперт Волга. 21 апреля 2008 г. (№ 16).
досрочного прекращения полномочий представительного органа муниципального образования, если глава муниципального образования был избран из состава данного органа. Вслед за досрочным прекращением полномочий представительного органа муниципального образования последовали выборы нового состава Собрания депутатов Саратовского муниципального района. Безусловно, незаконное бездействие главы муниципального образования не должно оставаться безнаказанным, но и цена в размере суммы, выделяемой из местного бюджета на финансирование внеочередных муниципальных выборов, представляется слишком высокой.
Четвертым основанием для удаления главы муниципального образования в отставку может стать неудовлетворительная оценка его деятельности по результатам ежегодного отчета перед представительным органом, данная два раза подряд. Анализ федерального законодательства показывает, что идея усиления контроля представительных органов власти за деятельностью исполнительных органов получила реальное воплощение. Новая редакция ст. 114 Конституции Российской Федерации гласит: «Правительство Российской Федерации представляет Государственной Думе ежегодные отчеты о результатах своей деятельности, в том числе по вопросам, поставленным Государственной Думой». Следовательно, у Государственной Думы возникает обязанность дать оценку деятельности Правительства по результатам отчета. Статья 36 Федерального закона от 6 октября 2003 г. №131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» дополнена ч. 5.1 следующего содержания: «Глава муниципального образования представляет представительному органу муниципального образования ежегодные отчеты о результатах своей деятельности, а в случае, если глава муниципального образования возглавляет местную администрацию, о результатах деятельности местной администрации и иных подведомственных ему органов местного самоуправления, в том числе о решении вопросов, поставленных представительным органом муниципального образования».
Очевидно, что отрицательная оценка деятельности исполнительного органа, данная представительным органом, уже сама по себе служит мерой ответственности. Кроме того, такая негативная оценка деятельности органа как федеральной, так и муниципальной власти может повлечь за собой досрочное прекращение полномочий. Так, в соответствии со ст. 117 Конституции Российской Федерации, если Государственная Дума в течение трех месяцев повторно выразит недоверие Правительству Российской Федерации, то Президент Российской Федерации либо объявляет об отставке Правительства либо распускает Государственную Думу. Аналогичная норма появилась и в муниципальном законодательстве, что свидетельствует о тенденции сближения механизмов ответственности на различных уровнях публичной власти.
Как видим, оснований для досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования достаточно много. Не приведет ли это к злоупотреблениям со стороны представительных органов муниципальных образований? Ведь зачастую отношения между главой муниципального образования и представительным органом переходят в сферу политических конфликтов. Чтобы избежать подобных ситуаций, законодатель регламентировал все этапы в процедуре удаления в отставку глав муниципальных образований.
1-й этап: внесение инициативы об удалении главы муниципального образования в отставку в представительный орган муниципального образования.
Правом инициировать удаление в отставку главы муниципального образования в соответствии с ч. 3 и 5 ст. 74.1 Федерального закона от 6 октября 2003 г. №131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» наделены группа депутатов представительного органа муниципального образования (не менее чем 1/3 от установленной численности депутатов), а также высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации). Инициатива об удалении главы муниципального образования в отставку оформляется в виде обращения, которое вносится в представительный орган муниципального образования вместе с проектом соответствующего решения представительного органа муниципального образования.
2-й этап: подготовка к рассмотрению представительным органом муниципального образования вопроса об удалении главы муниципального образования в отставку.
На данном этапе осуществляется ознакомление главы муниципального образования с обращением депутатов представительного органа муниципального образования или высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) и с проектом решения представительного органа муниципального образования об удалении его в отставку. О выдвижении данной инициативы глава муниципального образования уведомляется не позднее дня, следующего заднем внесения указанного обращения в представительный орган муниципального образования. Кроме того, глава муниципального образования заблаговременно должен быть проинформирован о дате и месте проведения соответствующего заседания представительного органа муниципального образования. Главе муниципального образования должна быть предоставлена возможность дать депутатам представительного органа муниципального образования объяснения по поводу обстоятельств, выдвигаемых в качестве основания для удаления в отставку.
В случае, если инициатива депутатов представительного органа муниципального образования об удалении главы муниципального образования в отставку предполагает рассмотрение вопросов, касающихся обеспечения осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации, и (или) решений, действий (бездействия) главы муниципального образования, повлекших (повлекшего) наступление последствий, предусмотренных п. 2 и 3 ч. 1 ст. 75 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», то необходимо получение согласия высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации).
3-й этап: рассмотрение и принятие решения по вопросу об удалении главы муниципального образования в отставку представительным органом муниципального образования.
Представительный орган муниципального образования обязан в течение одного месяца со дня внесения соответствующего обращения депутатов или высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) рассмотреть вопрос об удалении главы муниципального образования в отставку на своем заседании.
В случаях, если в соответствии с уставом муниципального образования его глава входит в состав представительного органа муниципального образования с правом решающего голоса и исполняет полномочия его председателя, или глава сельского поселения возглавляет исполнительно-распорядительный орган и исполняет полномочия председателя представительного органа муниципального образования, то указанное заседание проходит под председательством депутата представительного органа муниципального образования, уполномоченного на это представительным органом муниципального образования.
Решение представительного органа муниципального образования об удалении главы муниципального образования в отставку считается принятым, если за него проголосовали не менее 2/3 от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования.
4-й этап: официальное опубликование (обнародование) результатов рассмотрения вопроса об удалении главы муниципального образования в отставку представительным органом муниципального образования.
Решение представительного органа муниципального образования об удалении его главы в отставку подлежит официальному опубликованию (об-
народованию) не позднее чем через пять дней со дня его принятия. В случае, если глава муниципального образования в письменном виде изложил свое особое мнение по вопросу удаления его в отставку, оно подлежит опубликованию (обнародованию) одновременно с указанным решением представительного органа муниципального образования.
5-й этап: обжалование решения представительного органа муниципального образования об удалении главы муниципального образования в отставку.
Прямое указание на право судебного обжалования решения представительного органа муниципального образования об удалении главы муниципального образования в отставку в ст. 74.1 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» отсутствует. Тем не менее это не может свидетельствовать об отрицании судебного механизма защиты прав удаляемого в отставку лица.
В соответствии со ст. 133 Конституции Российской Федерации местное самоуправление гарантируется правом на судебную защиту. Данное положение во взаимосвязи со ст. 46 Конституции Российской Федерации призвано обеспечить защиту в суде прав и законных интересов граждан, в том числе глав муниципальных образований, удаляемых в отставку.
Согласно ст. 255 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, в порядке гражданского судопроизводства могут быть обжалованы коллегиальные и единоличные решения и действия (бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных или муниципальных служащих, в результате которых нарушены права и свободы гражданина; созданы препятствия к осуществлению гражданином его прав и свобод; на гражданина незаконно возложена какая-либо обязанность или он незаконно привлечен к ответственности. Гражданин вправе обратиться в суд с заявлением в течение трех месяцев со дня, когда ему стало известно о нарушении его прав и свобод. Право на судебную защиту главы муниципального образования, удаленного в отставку, должно служить предупреждению необоснованного удаления в отставку. Так, правом на судебное обжалование уже воспользовался удаленный в отставку 1 июня 2009 г. решением Собрания депутатов города Озерска Челябинской области глава муниципального образования С. Г. Чернышев. В суде ему удалось доказать незаконность удаления в отставку, и 16 июня 2009 года Озерский городской суд принял решение об отмене постановления Собрания депутатов города Озерска Челябинской области об удалении Главы муниципального образования Озерского городского округа в отставку1.
1 Озерский городской суд Челябинской области. Решение по заявлению Чернышева С.Г. о признании незаконным и отмене решения Собрания депутатов Озерского городского округа об удалении главы в отставку <http://www.ozersk.chel.sudrt.ru> (последнее посещение — 28 сентября 2009 г.).
Безусловно, принятие решения о применении такой серьезной санкции в отношении главы муниципального образования, как удаление в отставку, должно быть взвешенным, продуманным, законным. Повторное рассмотрение представительным органом муниципального образования вопроса об удалении главы муниципального образования в отставку возможно не ранее чем через два месяца со дня проведения заседания представительного органа муниципального образования, на котором рассматривался указанный вопрос.
Р.Ш. Гарипов * АКТУАЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ ЗАЩИТЫ ПРАВ КОРЕННЫХ НАРОДОВ В РОССИИ
Ключевые слова: коренные народы, аборигены, малочисленные народы, права национальных меньшинств, коренные малочисленные народы России.
In the article are examined the urgent questions of the Indigenous Peoples Rights Protection of Russian North, Siberia and Far East. Author itemizes drawbacks in Russian legislation of Indigenous Minorities Rights regulation. For example, the usage of numerical criteria in definition of Russian Indigenous Peoples is not corresponded to international standards. There is still kept uncertainty in the question of ratification of the ILO Convention № 169 on Indigenous and Tribal Peoples in Independent States.
Eventually author comes to conclusion that Russian Indigenous Minorities are needed in close attention to them under the conditions of globalization and active reclamation of natural resources in North, Siberia and Far East. There is emphasized that in Russia is not formed yet the system of law maintenance and protection of the Indigenous Minorities interests. There is also said about the necessity to bring in balance the Russian legislation in accordance with international norms.
Одним из важнейших вопросов современного международного и внутригосударственного права является обеспечение прав человека. Как показывает опыт современных международных отношений, проблема сотрудничества в области защиты прав и свобод человека — одна из самых сложных и противоречивых. Пожалуй, никакая другая сфера международного сотрудничества не характеризуется таким накалом страстей, такой степенью политизации и таким количеством нарушений.
* Кандидат юридических наук, доцент, заведующий кафедрой государственно-правовых дисциплин Татарского государственного гуманитарно-педагогического университета. [arslan 111 @rambler. ru]
