CC BY
184Вестник Университета «Кластер». Электронный научный журнал. 2022. № 8(8) УДК 342.55 © Ю.Г. Соколовская, 2022
ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ОРГАНОВ И ДОЛЖНОСТНЫХ ЛИЦ
МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ ПЕРЕД ФИЗИЧЕСКИМИ И
ЮРИДИЧЕСКИМИ ЛИЦАМИ
Юлия Григорьевна Соколовская - магистрант 2 курса Сибирского юридического университета, г. Омск, Россия, e-mail: Sokolovskaya-ulia@ya.ru
Аннотация: Предпринята попытка анализа ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед физическими и юридическими лицами. Автор отмечает, что вред гражданам или юридическим лицам может быть причинен должностными лицами или органами местного самоуправления вследствие ненадлежащего исполнения ими правовых гарантий местного самоуправления или установленных законом обязанностей. Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед физическими и юридическими лицами в настоящий момент достаточно подробно регламентируется действующим гражданским законодательством РФ. Законодатель, закрепляя вопросы ответственности, создает специальные условия привлечения данных лиц к ответственности, смысл которых определяется специфическим характером деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления.
Ключевые слова: органы; должностные лица; местное самоуправление; ответственность; физические и юридические лица.
Для цитирования: Соколовская Ю. Г. Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед физическими и юридическими лицами // Вестник Университета «Кластер». Электронный научный журнал. 2022. № 8(8). С. 6169.
RESPONSIBILITY OF LOCAL SELF-GOVERNMENT BODIES AND OFFICIALS TO INDIVIDUALS AND LEGAL ENTITIES
Yulia Grigoryevna Sokolovskaya - 2nd year Master's student of Siberian Law University, Omsk, Russia, e-mail: Sokolovskaya-ulia@ya.ru
Annotation: An attempt has been made to analyze the responsibility of local self-government bodies and officials to individuals and legal entities. The author notes that harm to citizens or legal entities may be caused by officials or local self-government bodies as a result of
their improper performance of legal guarantees of local self-government or duties established by law. The responsibility of local self-government bodies and officials to individuals and legal entities is currently regulated in sufficient detail by the current civil legislation of the Russian Federation. The legislator, fixing the issues of responsibility, creates special conditions for bringing these persons to responsibility, the meaning of which is determined by the specific nature of the activities of local self-government bodies and officials.
Keywords: bodies; officials; local self-government; responsibility; individuals and legal entities.
Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»1 (далее -Федеральный закон № 131-ФЗ) не регулирует основания и порядок наступления ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед физическими и юридическими лицами, а лишь делает отсылку к федеральному законодательству, регулирующему сферу гражданских правоотношений.
Среди правоведов сложилось мнение, что ст. 76 Федерального закона № 131-ФЗ устанавливает гражданско-правовую ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления [1, c. 15].
Основанием такой ответственности является нарушение прав физических и юридических лиц, причинение им личного или имущественного вреда в результате незаконных действий (бездействий) или путем принятия незаконных решений органами и должностными лицами местного самоуправления. Восстановление нарушенного права и возмещение вреда в таком случае будет осуществляться в соответствии с положениями Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ).
Рассматриваемый вид ответственности носит частноправовой характер, так как у физических и юридических лиц проявляется частных интерес в необходимости восстановить их первоначальное состояние, то есть положение до нарушения их прав и законных интересов. В этом проявляется главное отличие от ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением и государством, которая носит публично -
1 Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс».
правовой характер, так как нарушаются важные с точки зрения государства и общества правила поведения [2, ^ 37].
В соответствии со ст. 124 ГК РФ к муниципальным образованиям применяются нормы, определяющие участие юридических лиц в отношениях, регулируемых гражданским законодательством. Однако законодатель ввел оговорку, если иное не вытекает из закона или особенностей данных субъектов, что подчеркивает особенность правового статуса исследуемых субъектов, их публично-правовую природу. Из этого следует, что не все нормы, регулирующие положение юридических лиц применимы к муниципальным образованиям (например, ст.ст. 49-51, 54, 61-65 ГК РФ не применяются).
Органы местного самоуправления выступают от имени муниципальных образований и своими действиями могут приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права и обязанности, а также выступать в суде.
В соответствии с положениями Федерального закона № 131-ФЗ и ст. 124, 125 ГК РФ, органы местного самоуправления обладают статусом юридического лица, вследствие чего являются субъектами гражданских правоотношений. В данных отношениях они выступают на равных началах с иными участниками гражданского оборота (физическими и юридическими лицами), что является основанием для применения к таким отношениям гражданско-правовых норм, в том числе касающихся юридической ответственности.
Гражданско-правовая ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления обладает следующими особенностями:
1) имущественное содержание (имущественное (экономическое) воздействие на органы местного самоуправления путем применения гражданско-правовых санкций);
2) взыскание имущественных санкций с органа местного самоуправления в пользу потерпевшей стороны - физического или юридического лица (исключение - ст. 169 ГК РФ);
3) эквивалентное возмещение физическим и юридическим лицам причиненного вреда и убытков, не только реальных, но и тех, которые неизбежно возникнут в будущем в связи с принятием незаконного решения (концепция полного возмещения ущерба [3, ^ 97]);
4) возмещение гражданам морального вреда за причинение физических и нравственных страданий;
5) наступление в судебном порядке (форма, содержание и пределы ответственности определяются судом).
Некоторые статьи ГК РФ содержат положение о том, что вред, причиненный органами местного самоуправления, возмещается за счет казны муниципального образования (ст.ст. 16, 126, 1069, 1071 ГК РФ). Таким образом, получается, что всю полноту гражданско-правовой ответственности за деятельность органов местного самоуправления несет муниципальное образование. При этом муниципальное образование должно отвечать за деяния всех тех институтов, которые действуют от его имени и осуществляют его функции. В этом случае не важно, можно ли квалифицировать его как орган местного самоуправления или нет (например, избирательная комиссия муниципального образования). Важным является то, что к данному виду ответственности могут быть привлечены только непосредственно органы местного самоуправления. Должностные лица не являются субъектами гражданского права, вследствие чего не могут быть привлечены к указанному виду ответственности.
Органы местного самоуправления несут ответственность перед физическими и юридическими лицами в случаях:
1) Принятия органами или должностными лицами местного самоуправления незаконных актов, нарушающих права и свободы граждан.
2) Причинения имущественного или иного вреда противоправными действиями органа или должностного лица местного самоуправления.
Развивая положения ст.ст. 13 и 16 указанного закона, ст. 1069 ГК РФ устанавливает ответственность органов и должностных лиц местного
самоуправления за вред, причиненный их незаконными действиями (бездействиями), а также издание не соответствующего закону или иному правовому документу акта органа местного самоуправления. Такая ответственность имеет специфическое основание: противоправность деяния оценивается с точки зрения конституционного, административного или иной отрасли права, нормы которой были нарушены, а нормы гражданского права применяются по факту причинения имущественного вреда [4, ^ 92].
Убытки либо вред гражданам или юридическим лицам могут быть причинены должностными лицами или органами местного самоуправления вследствие ненадлежащего исполнения ими правовых гарантий местного самоуправления или установленных законом обязанностей. Часто это выражается в том, что органы местного самоуправления на низком уровне обеспечивают удовлетворение основных жизненных потребностей населения или не обеспечивают их вовсе в соответствии с минимальными государственными социальными стандартами. Либо вред причиняется в результате увеличения расходов или уменьшения доходов местного бюджета. Однако зачастую на практике тяжело доказать наличие убытков, ущерба, причинного органами местного самоуправления физическим и юридическим лицам, что является еще одной проблемой1.
3) Причинение вреда органами или должностными лицами местного самоуправления в результате хозяйственной и технической деятельности. Ответственность может наступать, например, в результате невыполнения ими условий гражданско-правовых договоров с физическими и юридическими лицами. Ответственность в таком случае наступает в общем порядке, в соответствии со ст. 1064 ГК РФ.
Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренная за имущественные правонарушения, подразделяется на:
а) договорную;
1 Решение Центрального районного суда г. Барнаула от 25 августа 2015 г. / Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс».
б) внедоговорную (ее также называют деликтной) [5, с. 103].
Первая наступает за нарушение договорного обязательства, предусмотренного договором, то есть соглашением самих сторон (контрагентов). Такая ответственность может наступать и за правонарушения, прямо не обеспеченные санкциями в законодательстве, а также увеличиваться или уменьшаться по соглашению сторон в пределах, предусмотренных законом. Вред в таком случае возмещается в соответствии со ст.ст. 394-406 ГК РФ.
Внедоговорная ответственность возникает тогда, когда орган местного самоуправления не состоит в договорных отношениях с потерпевшим. Она используется только в случаях и размерах, установленных законом, и возмещается в соответствии со ст.ст. 1084-1094 ГК РФ.
Есть и другие виды классификации гражданско-правовой ответственности. Например, она может подразделяться на долевую, солидарную и субсидиарную.
Органы местного самоуправления несут ответственность за вред, причиненный в результате только тех действий, которые связаны с осуществлением им властных полномочий. При этом из данной сферы исключена ответственность за вред, наносимый частной, неслужебной деятельностью муниципальных служащих.
Различают общие и специальные условия привлечения к ответственности органов местного самоуправления за причинение вреда. К общим относятся:
1) наличие вреда;
2) противоправность поведения причинителя вреда;
3) причинная связь между вредом и противоправным поведением;
4) вина причинителя вреда.
К специальным условиям относятся:
1) действия органов и должностных лиц местного самоуправления, которые должны иметь форму акта власти1;
1 Под актами власти в данном случае понимается любого рода деятельность, данных
66
2) акт власти должен быть совершен виновным должностным лицом или органом местного самоуправления;
3) должностные лица органов местного самоуправления должны действовать в рамках своих служебных обязанностей
Немаловажным является проблема привлечения к ответственности органов местного самоуправления при осуществлении ими делегированных полномочий, так как российское законодательство не содержит специального режима ответственности за вред, причиненный при осуществлении таких полномочий. Отсутствует и судебная практика. В этой связи общее правило гласит, что вред подлежит возмещению за счет казны того уровня, к которому относится причинивший вред орган власти. Однако, если такой орган докажет, что вред был причинен не по его вине (например, недостаточное финансирование из государственного бюджета), то обязанность по возмещению вреда может быть возложена на орган, делегировавший полномочия.
Для устранения пробела в законодательстве, представляется наиболее верным в таком случае заимствовать опыт зарубежных стран. Например, в Германии предусмотрено, что имущественную ответственность в аналогичном случае несет государство, у которого есть право регрессного требования. Если за нарушение обязанности несут ответственность несколько носителей власти, то каждый из них отвечает за весь ущерб, а в совокупности они выступают солидарными должниками. Такая солидарная ответственность в большей степени гарнирует интересы потерпевших.
Законодатель предусмотрел как внесудебный, так и судебный порядок разрешения споров при привлечении органов и должностных лиц местного самоуправления к гражданско-правовой ответственности и возмещении ущерба. Внесудебный порядок является в данном случае необязательным. В настоящее время органы судебной власти - Конституционный Суд РФ, суды
лиц, которая обусловлена их правовым статусом и может быть связана как с фактом издания правовых актов, так и с иной деятельностью, направленной на реализацию целей и задач, выполняемых муниципальным образованием.
1 Постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ от 8 декабря 1998 г. № 5656/98 / Вестник Высшего Арбитражного Суда РФ. 1999. № 3.
общей юрисдикции, арбитражные суды, конституционные (уставные) суды субъектов Российской Федерации разрешают отнесенные к их ведению дела, возникающие из административно-правовых отношений. Большая их часть разрешается судами общей юрисдикции
Анализ судебной практики показывает, что количество таких дел по привлечению к ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления возрастает. Публично-правовой характер отношений, подлежащих судебному рассмотрению, порождает определенную специфику процессуального регулирования порядка рассмотрения и разрешения дел исследуемой категории. Они рассматриваются судами общей юрисдикции в рамках гражданского судопроизводства на основе применения норм искового производства, но с учетом действия ряда специальных норм [5, с. 72-85].
Таким образом, Федеральный закон № 131-Ф3 не конкретизирует понятие, основания, процедуру привлечения к ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед физическими и юридическими лицами, закрепляя лишь отсылочную норму. Данная ответственность в настоящий момент достаточно подробно регламентируется действующим гражданским законодательством РФ. Законодатель создает специальные условия привлечения данных лиц к ответственности, их смысл определяется специфическим характером деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления.
Список литературы
1. Сергеев А.А. Федеральное законодательство о местном самоуправлении нуждается в реформировании // Местное право. 2001. № 10-11. С. 3-15.
2. Цыпляев С. // Власть. 1995. № 10. С. 53-57.
3. Пешин Н.Л. Муниципальная финансовая система Российской Федерации: Научно-практическое пособие. М.: Формула права, 2000. 448 с.
1 ШугринаЕ.С., Нарутто С.В., Заболотских Е.М. Ответственность органов публичной власти: правовое регулирование и правоприменительная практика. Учебник для магистров. М., 2019. 347 с. С. 237.
4. Кун А.П. Противоправность и вина в обязательствах по возмещению вреда, причиненного гражданину актами власти // Правоведение. 1984. № 3. С. 91-95.
5. Смирнов В.Т., Собчак А.А. Общее учение о деликтных обязательствах в советском гражданском праве. Л.: Изд-во Ленинградского ун-та, 1983. С. 103104.
6. Роженцев С.В., Числов А.И. Юридическая ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления: понятия и классификация // Мир политики и социологии. 2013. № 9. С. 72-85.
References
1. Sergeev A.A. Federal legislation on local self-government needs to be reformed // Local law. 2001. No. 10-11. pp. 3-15.
2. Tsyplyaev S. // Power. 1995. No. 10. pp. 53-57.
3. Peshin N.L. Municipal financial system of the Russian Federation: A scientific and practical manual. M.: Formula of Law, 2000. 448 p.
4. Kun A.P. Illegality and guilt in obligations to compensate for harm caused to a citizen by acts of authority // Jurisprudence. 1984. No. 3. pp. 91-95.
5. Smirnov V.T., Sobchak A.A. The general doctrine of tort obligations in Soviet civil law. L.: Publishing House of Leningrad University, 1983. pp. 103-104.
6. Rozhentsev S.V., Chislov A.I. Legal responsibility of local self-government bodies and officials: concepts and classification // The world of politics and sociology. 2013. No. 9. pp. 72-85.
