CC BY
58Вестник Университета «Кластер». Электронный научный журнал. 2022. № 5(5)
УДК 342.55 © Ю.Г. Соколовская, 2022
К ВОПРОСУ О КЛАССИФИКАЦИИ ЮРИДИЧЕСКОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ ОРГАНОВ И ДОЛЖНОСТНЫХ ЛИЦ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
Юлия Григорьевна Соколовская - магистрант 2 курса Сибирского юридического университета, г. Омск, Россия, e-mail: Sokolovskaya-ulia@ya.ru
Аннотация: Предпринята попытка анализа некоторых научных подходов классификации юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления. На основе обобщения проанализированных концепций автор приходит к выводу о том, что затронутая проблематика нуждается в дальнейшем научном осмыслении, при этом предлагает обратить внимание на такие перспективные направления научного поиска, как ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением, государством, физическими и юридическими лицами.
Ключевые слова: классификация; юридическая ответственность; органы местного самоуправления; научные концепции.
Для цитирования: Соколовская Ю. Г. К вопросу о классификации юридической
ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления // Вестник Университета «Кластер». Электронный научный журнал. 2022. № 5(5). С. 79-87.
ON THE ISSUE OF CLASSIFICATION OF LEGAL RESPONSIBILITY OF LOCAL SELF-GOVERNMENT BODIES AND OFFICIALS
Yulia Grigoryevna Sokolovskaya - 2nd year Master's student of Siberian Law University, Omsk, Russia, e-mail: Sokolovskaya-ulia@ya.ru
Annotation: An attempt has been made to analyze some scientific approaches to classifying the legal responsibility of local self-government bodies and officials. Based on the generalization of the analyzed concepts, the author comes to the conclusion that the affected issues need further scientific understanding, while offering to pay attention to such promising areas of scientific research as the responsibility of local government bodies and officials to the population, the state, individuals and legal entities.
Keywords: classification; legal responsibility; local self-government bodies; scientific concepts.
При рассмотрении вопросов ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления используются общепринятые в общей теории права и в законодательстве подходы к классификации юридической ответственности. Нельзя сказать, что все они окончательно сформированы и не имеют недостатков, но так или иначе авторы прибегают к их использованию при изучении актуальных проблем ответственности субъектов муниципально-правовых отношений. Попытаемся проанализировать некоторые из тех, которые по нашему мнению наиболее полно отражают сущность этого явления, и сформулировать собственный взгляд на него.
В отечественной правовой науке юридическую ответственность традиционно было принято классифицировать на виды по отраслевой принадлежности. При рассмотрении проблемы ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления чаще всего используется именно этот подход.
По мнению Е.С. Шугриной, ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления можно подразделить на уголовную, административную, дисциплинарную, гражданско-правовую, материальную, конституционно-правовую и муниципально-правовую1.
На наш взгляд, деление ответственности по отраслевой принадлежности не всегда совпадает с отраслевой структурой права, так как видов ответственности меньше, чем отраслей права. При этом один и тот же вид ответственности может применяться за нарушение норм различных отраслей права, например, речь может идти об административной ответственности. В пределах одной отрасли права возможно существование разных видов ответственности (дисциплинарная и материальная в трудовом) и, наоборот, один вид ответственности регулируется нормами разных отраслей права
1 Шугрина Е.С. Муниципальное право: Учебник. М.: ТК Велби, Изд-во «Проспект», 2004. С. 293.
(гражданское, гражданское процессуальное право и исполнительное производство применительно к гражданско-правовой ответственности).
Кроме того, система права, непосредственно связанная с развитием общественных отношений, находится в постоянной динамике. Количество отраслей права, их место и значение в системе права меняются с течением времени [1, ^ 9-12]. Это не может не влиять и на систему юридической ответственности. Таким образом, изменяется значение отдельных ее видов, и появляются новые отраслевые виды.
В законодательстве выделяются виды ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления, которые трудно обособить по отраслевой принадлежности. Например, ответственность перед физическими и юридическими лицами. По названию трудно определить и отнести ее к какому-либо из отраслевых видов ответственности - гражданско-правовому, конституционно-правовому или иному.
В настоящее время, с практической точки зрения, выделяются следующие виды ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления: конституционно-правовая, муниципально-правовая, уголовная,
административная, финансовая, дисциплинарная, гражданско-правовая и материальная.
Классификация ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления проводится по субъекту, перед которым несут ответственность органы и должностные лица местного самоуправления. Она впервые получила закрепление в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ, определившим отдельные виды юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления, которые ранее не были известны правовой науке.
Систематика по субъектному признаку является не в полной мере исчерпывающей, так как не дает представления о характере правонарушений,
за которые наступают указанные виды ответственности, а также санкциях за их совершение.
Как считает Н.М. Колосова, только в отрасли конституционного права возможно наступление ответственности без правонарушения. Так как фактическим основанием наступления ответственности является утрата доверия, то в качестве единственного возможного последствия в таком случае выступает прекращение полномочий соответствующего органа, должностного лица [2, с. 55].
Главной чертой, отличающей муниципально-правовую ответственность от иных видов ответственности, по мнению Е.В. Измайловой, является своеобразное основание ее наступления - деяние, которое причинило или могло причинить существенный ущерб населению муниципального образования независимо от того, происходит при этом нарушение правовой нормы или нет1.
При таком подходе главной проблемой является разграничение муниципально-правовой и конституционной ответственности. Так как муниципальное право является самостоятельной отраслью права (имеет свой особый предмет и метод регулирования общественных отношений; специальных субъектов правоотношений; нормативно-правовую базу, в том числе уставное закрепление), как следствие, оно нуждается в выделении собственной муниципально-правовой ответственности. Она, в свою очередь, имея муниципально-правовую специфику, отличается от других видов ответственности основаниями, ее мерами и процедурами применения [3, с. 3741]. С.А. Авакьян относительно данного положения отмечает, что в каждой отрасли права должен быть механизм, обеспечивающий реализацию своих норм собственными средствами, куда включаются и меры ответственности. По его мнению, наличие «своих» мер ответственности является таким же признаком отрасли, как и «собственные» общественные отношения [4, с. 124].
1 Измайлова Е.В. Юридические механизмы института ответственности в системе местного самоуправления: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2003. С. 118.
Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением имеет своей целью обеспечение и защиту прав населения на местное самоуправление. Так как вся деятельность по решению вопросов местного значения осуществляется населением через органы или их должностных лиц, то обеспечение зависимости последних от основного источника муниципальной власти - населения, является еще одной основной целью такой ответственности.
Таким образом, мы видим несовпадение целей конституционно-правовой ответственности и ответственности перед населением, так как основной целью первой является предупреждение нарушений конституционного порядка, а также обеспечение верховенства и прямого действия Конституции Российской Федерации, ее охрана [5, с. 115].
Необходимость выделения муниципально-правовой ответственности как самостоятельного вида обусловлена спецификой ее содержания и формы. Специфика в свою очередь определяется целью этой ответственности и особенностями правового института ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением и проявляется посредством ее реализации.
Многие авторы рассматривают ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением как конституционную1, а ответственность перед государством как государственно-правовую2.
Еще один подход к классификации связан с особенностями правового статуса субъектов ответственности, целью которого является конкретизация последних. Его сторонник К.И. Амирбеков указывает на то, что из числа различных органов местного самоуправления субъектами государственно -правовой ответственности будут являться только те, которым власть делегирована народом непосредственно или через представительный орган
1 Шугрина Е.С. Муниципальное право: Учебник. М.: ТК Велби, Изд-во «Проспект», 2004. С. 293; КолосоваН.М. Указ. соч. С. 55; и др.
2 Муниципальное право: Учебник для юридических вузов / Отв. ред. А.И. Коваленко. С. 164; КовешниковЕ.М. Муниципальное право. М.: НОРМА, 2000. С. 235; и др.
местного самоуправления. Под данную категорию кроме самого муниципального образования попадают представительный орган муниципального образования, член (депутат) этого представительного органа и выборное должностное лицо муниципального образования. Юридическая ответственность остальных органов и должностных лиц местного самоуправления не будет являться государственно-правовой, а будет регулироваться в рамках других отраслей законодательства.
Автор предлагает разграничивать юридическую ответственность следующих субъектов: муниципального образования в целом; представительного органа местного самоуправления (коллегиальный орган); члена представительного органа местного самоуправления (депутата); выборного должностного лица местного самоуправления (глава муниципального образования); иных непредставительных и невыборных органов (комиссии, отделы, советы управления); назначаемых должностных лиц местного самоуправления; иных работников местного самоуправления. Ответственность каждого субъекта будет определяться с учетом его правового статуса, его специфики. К примеру, первые два указанные субъекта подлежат только государственно-правовой и гражданско-правовой ответственности, тогда как ответственность работников органов муниципальных образований, не являющихся должностными лицами и состоящих на муниципальной службе или выполняющих работу по трудовому договору, регламентирована законодательством о муниципальной службе, трудовым и другим законодательством [6, с. 12].
Подобное деление видов ответственности субъектов исходя из их правового статуса, в первую очередь, обусловлено различными функциями, выполняемыми такими субъектами, а также разным порядком их формирования.
В научной литературе некоторыми авторами была выдвинута классификация органов и должностных лиц местного самоуправления в зависимости от вида интереса (частного или публичного) который был нарушен
деянием ответственного субъекта. Так, С. Цыпляев считает, что при наступлении ответственности перед физическими и юридическими лицами затрагивается их частный интерес, что ведет к необходимости восстановления их нарушенных прав и законных интересов. В данном случае ответственность будет носить частноправовой характер. Ответственность же перед населением и перед государством носит публично-правовой характер, так как здесь нарушаются важные с точки зрения государства и общества правила поведения [7 с. 57].
Интересный взгляд на рассматриваемую проблематику предлагает Е.Г. Кольцова, в частности, подразделять ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления в зависимости от круга вопросов, за нерешение или ненадлежащее решение которых она наступает. Первая наступает за нерешение или ненадлежащее решение вопросов местного значения, вторая - невыполнение или ненадлежащее выполнение переданных отдельных государственных полномочий1.
В рамках данной классификации акцент делается на различной природе функций и полномочий, выполняемых органами местного самоуправления.
Как считает В.Е. Чиркин, существует два вида ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления: общеправовая и специальная правовая, без указания основания деления. По мнению автора, когда муниципальные органы и должностные лица действуют как представители власти, осуществляя муниципальное управление, то они несут специальную правовую ответственность. Когда эти же субъекты действуют как частные лица, в личном качестве, в гражданско-правовых отношениях, то ответственность будет носить общеправовой характер2.
1 Кольцова Е.Г. Юридическая ответственность коллегиальных органов местного самоуправления (вопросы теории и практики): дис. ... канд. юрид. наук. Казань, 2006. С. 146.
2 Чиркин В.Е. Государственное и муниципальное управление: Учебник. М.: Юристъ, 2004. С. 310.
В данном случае основанием может являться характер правоотношений, в которые вступают органы и должностные лица местного самоуправления, а также их правосубъектность в таких отношениях.
Подводя итог рассмотрения актуальных вопросов классификации юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления, следует отметить многообразие научных подходов, за каждый из которых поддерживают известные ученые. Нами была предпринята попытка осмысления различных оснований и видов ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления. Данная тема нуждается в дальнейшем научном осмыслении, в рамках которого необходимо обратить внимание на дальнейшее изучение видов ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением, государством, физическими и юридическими лицами.
Список литературы
1. Таболин В.В., Черногор Н.Н. Место и роль муниципального права в системе российского права // Местное право. 2002. № 3-4. С. 9-12.
2. Колосова Н.М. Конституционная ответственность в Российской Федерации: Ответственность органов государственной власти и иных субъектов права за нарушение конституционного законодательства Российской Федерации. М.: Городец, 2000. 260 с.
3. Чеботарев Г.Н. Соотношение конституционно-правовой и муниципально-правовой ответственности в системе местного самоуправления // Российский юридический журнал. 2002. № 4. С. 37-41.
4. Авакьян С.А. Проблемы конституционно-правовой ответственности (по материалам конференции на юридическом факультете) // Вестник МГУ. Серия 11. «Право». 2001. № 3. С. 123-125.
5. Актуальные проблемы конституционно-правовой ответственности: обзор научной конференции // Государство и право. 2002. № 2. С. 115.
6. Амирбеков К.И. Юридическая ответственность муниципальных образований и прокурорский надзор // Право и жизнь. 2000. № 31. С. 11-17.
7. Цыпляев С. // Власть. 1995. № 10. С. 53-57.
References
1. Tabolin V.V., Chernogor N.N. The place and role of municipal law in the system of Russian law // Local law. 2002. No. 3-4. pp. 9-12.
2. Kolosova N.M. Constitutional responsibility in the Russian Federation: Responsibility of state authorities and other subjects of law for violation of the constitutional legislation of the Russian Federation. Moscow: Gorodets, 2000. 260 p.
3. Chebotarev G.N. Correlation of constitutional-legal and municipal-legal responsibility in the system of local self-government // Russian Law Journal. 2002. No. 4. pp. 37-41.
4. Avakian S.A. Problems of constitutional and legal responsibility (based on the materials of the conference at the Faculty of Law) // Bulletin of Moscow State University. Series 11. "Law". 2001. No. 3. pp. 123-125.
5. Actual problems of constitutional and legal responsibility: review of the scientific conference // State and Law. 2002. No. 2. p. 115.
6. Amirbekov K.I. Legal responsibility of municipalities and prosecutorial supervision // Pravo i zhizn. 2000. No. 31. pp. 11-17.
7. Tsyplyaev S. // Power. 1995. No. 10. pp. 53-57.
