CC BY
136Вестник Университета «Кластер». Электронный научный журнал. 2022. № 7(7) УДК 342.55 © Ю.Г. Соколовская, 2022
ОБ ОТВЕТСТВЕННОСТИ ОРГАНОВ И ДОЛЖНОСТНЫХ ЛИЦ
МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ ПЕРЕД ГОСУДАРСТВОМ
Юлия Григорьевна Соколовская - магистрант 2 курса Сибирского юридического университета, г. Омск, Россия, e-mail: Sokolovskaya-ulia@ya.ru
Аннотация: Предпринята попытка анализа ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством. На основе анализа действующего законодательства, уставов муниципальных образований, обобщения правоприменительной практики автор приходит к выводу о том, что при реализации ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления пред государством возникает немало проблем. На практике данный вид ответственности представляет собой досрочное прекращение полномочий ответственных субъектов, который может быть реализован как в форме роспуска, если речь идет о представительном органе муниципального образования, так и в форме отрешения от должности главы муниципального образования или главы местной администрации. Кроме того, необходимо дальнейшее совершенствование правового регулирования не только института удаления главы муниципального образования в отставку, но всего механизма привлечения к ответственности перед государством органов и должностных лиц местного самоуправления.
Ключевые слова: ответственность; должностные лица; органы местного самоуправления; устав муниципального образования; государство.
Для цитирования: Соколовская Ю. Г. Об ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством // Вестник Университета «Кластер». Электронный научный журнал. 2022. № 7(7). С. 102-114.
ON THE RESPONSIBILITY OF LOCAL SELF-GOVERNMENT BODIES
AND OFFICIALS TO THE STATE
Yulia Grigoryevna Sokolovskaya - 2nd year Master's student of Siberian Law University, Omsk, Russia, e-mail: Sokolovskaya-ulia@ya.ru
Annotation: An attempt has been made to analyze the responsibility of local self-government bodies and officials to the state. Based on the analysis of the current legislation, charters of municipalities, generalization of law enforcement practice, the author comes to the
conclusion that many problems arise in the implementation of the responsibility of local self-government bodies and officials before the state. In practice, this type of responsibility is an early termination of the powers of responsible entities, which can be implemented both in the form of dissolution, if we are talking about a representative body of a municipality, and in the form of dismissal from office of the head of a municipality or the head of a local administration. In addition, it is necessary to further improve the legal regulation not only of the institution of the removal of the head of the municipality, but also of the entire mechanism for holding local self-government bodies and officials accountable to the state.
Keywords: responsibility; officials; local self-government bodies; the charter of the municipality; the state.
Государство осуществляет охрану и защиту граждан и общество в целом от правонарушений, обеспечивает их предотвращение и незамедлительно реагирует в случае обнаружения таковых. Поэтому любой вид ответственности, по сути, представляет собой ответственность перед государством в первую очередь (за исключением гражданско-правовой).
Многие авторы довольно широко трактуют ответственность органов и должностных лиц перед государством, определяя ее как совокупность нескольких отраслевых видов ответственности: конституционно-правовой, уголовной, административной и дисциплинарной. Такие неправомерные действия органов местного самоуправления как издание правового акта, противоречащего законодательству или принятие решения, нарушающего закон, влекут применение специальных мер принуждения. Так как они применяются государством с целью восстановления нарушенного порядка, то такой вид ответственности законодатель определил в Федеральном законе от 06 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»1 (далее - Федеральный закон № 131-ФЗ) как ответственность перед государством. При этом, ущерб наносится не только государству и его органам, но и гражданам, организациям и другим субъектам.
1 Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс».
Если рассматривать данный вопрос с позиции муниципально -правовой науки, то такая ответственность рассматривается в узком смысле как предусмотренная ст.ст. 72-74 Федерального закона № 131-ФЗ ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления за правонарушения в сфере муниципального правотворчества и за осуществление отдельных государственных полномочий.
Интересной представляется ст. 72 указанного нормативного правового акта, которая закрепляет два основания юридической ответственности. Так, М.А. Краснов пишет о том, что здесь речь идет о совсем разных видах ответственности, поскольку даже основания ее наступления различны. В одном случае оно представлено в негативной форме «за нарушение», а в другом - в позитивной, «за осуществление» [1, ^ 188-189]. Во втором случае критерием выступает не законность, а целесообразность деятельности органов или должностных лиц местного самоуправления и ее качество.
Есть и другое мнение о том, что ответственность перед государством едина, и наступает при осуществлении как собственных, так и делегированных полномочий, которые оформляются законом, и неисполнение которых также образует состав правонарушения (неисполнение предписаний закона). Следовательно, и условия наступления ответственности за неисполнение и тех и других полномочий будут одинаковы. Органы и должностные лица местного самоуправления осуществляют в пределах своей компетенции указанные полномочия, и как следствие, за ненадлежащее их осуществление несут ответственность [2, ^ 369].
Конституция Российской Федерации и Федеральный закон № 131-ФЗ определяют самостоятельность местного самоуправления. Однако это не означает полную обособленность от государственной власти, так как она содействует развитию местного самоуправления. В свою очередь местное самоуправление в своей деятельности должно подчиняться действующему законодательству, а в случае его нарушения нести ответственность не только перед населением, но и перед государством. Реализация такого полномочия как
издание (принятие) нормативно правовых актов органами и должностными лицами местного самоуправления должно дополнять действующее законодательство, а никак не противоречить ему.
В Федеральном законе № 131-ФЗ основания ответственности представительного органа муниципального образования и главы муниципального образования или главы местной администрации различаются.
В ст. 73 Федерального закона № 131-ФЗ содержится три основания наступления ответственности представительного органа муниципального образования:
1) установленный судом факт принятия нормативно правового акта, противоречащего Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам, конституции (уставу) субъекта Российской Федерации, законам субъекта Российской Федерации, уставу муниципального образования, если представительный орган муниципального образования в течение трех месяцев со дня вступления в силу решения суда, либо в течение иного предусмотренного решением суда срока, не принял в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда, в том числе не отменил соответствующий нормативный правовой акт;
2) установленный судом факт, что избранный в правомочном составе представительный орган муниципального образования в течение трех месяцев подряд не проводил правомочного заседания;
3) установленный судом факт, что вновь избранный в правомочном составе представительный орган муниципального образования в течение трех месяцев подряд не проводил правомочного заседания.
Статья 74 Федерального закона № 131-ФЗ определяет основания ответственности главы муниципального образования и главы местной администрации:
1) издание нормативного правового акта, противоречащего Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам, конституции (уставу), законам субъекта Российской Федерации,
уставу муниципального образования, если такие противоречия установлены соответствующим судом, а должностное лицо в течение двух месяцев со дня вступления в силу решения суда, либо в течение иного предусмотренного решением суда срока не приняло в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда;
2) совершение действий, в том числе издания правового акта, не носящего нормативного характера, влекущих нарушение прав и свобод человека и гражданина, угрозу единству и территориальной целостности Российской Федерации, национальной безопасности Российской Федерации и ее обороноспособности, единству правового и экономического пространства Российской Федерации, нецелевое использование межбюджетных трансфертов, имеющих целевое назначение, бюджетных кредитов, нарушение условий предоставления межбюджетных трансфертов, бюджетных кредитов, полученных из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, если это установлено соответствующим судом, а должностное лицо не приняло в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда.
Как мы видим из вышеприведенных норм, основанием ответственности является не просто нарушение Конституции Российской Федерации, федерального и регионального законодательства, устава муниципального образования, а нарушение путем издания нормативного правового акта. К тому же по данным основаниям происходит нарушение п. 4 ст. 7 и п. 1.1 ст. 35 Федерального закона № 131-ФЗ. Также обязательным требованием является судебное подтверждение факта правонарушения. При этом сама ответственность наступает все же не за само издание противоправного нормативного правового акта, а за неисполнение решения суда. Что тогда делать с ситуацией, когда решение исполнено частично, повлечет ли это наступление ответственности? Анализ практики показывает, что в таком случае все будет зависеть от решения высшего должностного лица субъекта
1 Кассационное определение судебной коллегии по гражданским делам Волгоградского областного суда от 10 февраля 2011 г. по делу № 33-2106/2011; Решение
По смыслу гл. 4 Федерального закона № 131-ФЗ органам местного самоуправления могут передаваться отдельные государственные полномочия. Следовательно, гл. 10 указанного закона предусмотрена ответственность за ненадлежащее осуществление таких полномочий. Контроль над данным процессом осуществляют органы государственной власти, они же в случае выявления нарушений вправе дать письменное предписание по их устранению, которое может быть обжаловано в судебном порядке.
На практике, данное основание вызывает некоторые вопросы по поводу его реализации. К примеру, что же все-таки считать основанием, действие -ненадлежащее исполнение делегированных полномочий, или же бездействие -их неисполнение. А.А. Уваров придерживается мнения, что в данном случае речь идет исключительно о бездействии органа муниципального образования [2, c. 384].
Многие уставы муниципальных образований предусматривают положение о том, что финансовое обеспечение отдельных государственных полномочий осуществляется только за счет предоставляемых бюджету города субвенций из соответствующих бюджетов1.
При реализации ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления пред государством также возникает немало проблем. На практике данный вид ответственности представляет собой досрочное прекращение полномочий ответственных субъектов, который может быть реализован как в форме роспуска, если речь идет о представительном органе муниципального образования, так и в форме отрешения от должности главы муниципального образования или главы местной администрации.
При наличии основания в виде принятия нормативного правового акта, нарушающего закон, высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной
Ольховского районного суда Волгоградской области от 28 декабря 2010 г. по делу № 234/11. / Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс».
1 Устав города Омска; Устав города Томска; Устав города Брянска / Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс».
власти субъекта Российской Федерации) в течение одного месяца после вступления в силу решения суда, установившего факт неисполнения решения, вносит в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации проект закона субъекта Российской Федерации о роспуске представительного органа муниципального образования. Если основанием является не проведение правомочного заседания, то срок внесения проекта закона составляет три месяца. Со дня вступления в силу закона полномочия представительного органа муниципального образования прекращаются. При этом, у депутатов есть право в течение 10 дней со дня вступления в силу закона обратиться в суд с заявлением для установления факта отсутствия их вины за непроведение правомочного заседания в течение трех месяцев подряд. Закон о роспуске представительного органа муниципального образования может быть обжалован в судебном порядке в течение 10 дней со дня вступления в силу1.
В практике встречаются разные примеры привлечения органов местного самоуправления к ответственности. В соответствии с п. 8 ст. 85 Федерального закона № 131-ФЗ, органы местного самоуправления до 1 июля 2005 г. должны были привести уставы и другие нормативные правовые акты в соответствие с требованиями данного закона. Однако представительный орган г. Тверь указанным положением пренебрег. Вследствие неисполнения Тверской городской Думой решения суда, которое обязало данный орган привести устав города в соответствие с Федеральным законом № 131-ФЗ, представительный орган г. Тверь был распущен. Аналогичная ситуация сложилась с Елецким городским Советом депутатов Липецкой области и Петрозаводским городским Советом Республики Карелия.
В Ленинградской области было распущено четыре совета депутатов (в Агалатовском, Кузьмоловском, Тельмановском и Большеижорском поселениях), так как суды установили, что представительные органы указанных
1 Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ / Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс».
поселений в течение трех месяцев подряд не проводили правомочные заседания. Следовательно, за это время не решались проблемы населения муниципального образования, что нарушает его права и законные интересы.
Процедура отрешения от должности главы муниципального образования или главы местной администрации схожа с процедурой роспуска представительного органа муниципального образования. Отрешение от должности происходит при наличии оснований путем издания соответствующего правового акта высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), в срок не менее одного месяца со дня вступления в силу последнего решения суда, необходимого для издания указанного акта, и не может превышать шесть месяцев со дня вступления в силу этого решения суда. Глава муниципального образования или глава местной администрации также вправе обжаловать данный правовой акт в судебном порядке в течение 10 дней со дня его официального опубликования.
В уставах муниципальных образований предусмотрено, что в случае досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования его полномочия временно исполняет первый заместитель главы муниципального образования по поручению главы муниципального образования
В отличие от ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением, нормы, касающиеся инициирования процедуры привлечения указанных субъектов к ответственности перед государством, отсутствуют. Кроме того, нет норм, касающихся возбуждения процедуры отрешения, а также не закреплено то, как глава субъекта может (или должен) реагировать на поступившую к нему инициативу. Все это создает немало проблем на практике. Например, в 2009 году на губернатора Московской области была возложена обязанность рассмотреть заявление об
1 Устав города Омска; Устав города Томска; Устав города Брянска / Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс».
отрешении от должности главы городского поселения Наро-Фоминск. Должником были добровольно исполнены требования, поэтому исполнительное производство было прекращено, и губернатор Московской области не нашел оснований для отрешения. Заявители посчитали, что исполнительное производство было окончено неправомерно, а требования должника исполнены ненадлежащим образом. Однако, все судебные инстанции отказали в удовлетворении данных требований1.
В результате внесенных в 2009 г. поправок в Федеральный закон № 131-ФЗ появилась ст. 74.1, посвященная удалению главы муниципального образования в отставку. По сути, статья предусматривает ответственность главы муниципального образования перед представительным органом муниципального образования. При этом с инициативой могут выступать как депутаты представительного органа, так и высшее должностное лицо региона.
В правовой литературе возникло много споров относительно такого нововведения, негативно к нему отнеслись и некоторые представители органов местного самоуправления [3; 4]. В первую очередь, это связано с тем, что данный механизм может применяться не только к главам муниципальных образований избранных представительным органом, но и избранных непосредственно населением, то есть тех, которые менее всего зависимы от депутатского корпуса.
Указанная статья содержит пять оснований удаления в отставку, однако существенным отличием от других мер ответственности перед государством является то, что здесь не требуется подтверждение основания судебным решением. Соответственно, в данном случае такое полномочие возлагается на представительный орган муниципального образования.
Отсутствие четкой правовой регламентации вызывает немало проблем на практике. Например, одним из оснований для удаления является неисполнение главой муниципального образования в течение трех и более месяцев
1 Решение Красногорского городского суда Московской области от 6 декабря 2011 г. и определение Московского областного суда от 21 февраля 2012 г. по делу № 33-3420 / Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс».
обязанностей по решению вопросов местного значения, осуществлению полномочий, предусмотренных Федеральным законом № 131-ФЗ, иными федеральными законами, уставом муниципального образования, и (или) обязанностей по обеспечению осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъекта РФ.
Если толковать буквально, то такое основание для удаления главы муниципального образования в отставку не является мерой ответственности, так как не предусмотрено наличие вины данного лица, повлекшей возникновение причин невозможности исполнения им своих полномочий. Так, Озерский городской суд Челябинской области признал незаконным удаления главы Озерского городского округа в отставку, так как посчитал, что удаление главы муниципального образования не является мерой ответственности, а представляет собой основание досрочного прекращения полномочий. Нахождение данной статьи в главе 10 Федерального закона № 131-ФЗ автоматически не относит ее к категории ответственности должностного лица, так как в данной главе не все статьи посвящены только ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления1.
Было высказано и другое мнение о том, что возникновение оснований для удаления главы муниципального образования в отставку возможно только при наличии в решениях, действиях (бездействии) указанного лица вины. Однако остается неясным, каким субъектом должна устанавливаться такая вина. При этом, если неисполнение полномочий происходило по объективной, уважительной причине (по состоянию здоровья в связи с временным отстранением от должности по решению суда), то ответственность такого главы наступать не должна2. Также данное основание не включает в себя
1 Решение Озерского городского суда Челябинской области от 16 июня 2009 г. по гражданскому делу № 2-822/09 / Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс».
2 Официальный сайт Комитета Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации по вопросам местного самоуправления. URL: http://www.komitet4.km.duma.gov.ru (дата обращения 12.06.2022).
ненадлежащее, несвоевременное исполнение, исполнение не в полном объеме, с нарушением установленного законодательством порядка исполнения главой обязанностей по решению вопросов местного значения, осуществлению полномочий, предусмотренных Федеральным законом № 131-ФЗ, иными федеральными законами, уставом муниципального образования1.
Также возникали вопросы, а можно ли вообще данную меру ответственности рассматривать как ответственность перед государством? Можно предположить, что глава муниципального образования, неся ответственность перед представительным органом муниципального образования, в конечном итоге несет ответственность перед населением, так как он выступает от имени населения, представляет его интересы.
Несовершенной является и процедура удаления главы муниципального образования в отставку. В частности, в соответствии с ч. 4 ст. 74.1 Федерального закона № 131-ФЗ, рассмотрение инициативы депутатов представительного органа об удалении главы муниципального образования в отставку осуществляется с учетом мнения высшего должностного лица субъекта РФ. При этом не указано, может ли представительный орган рассматривать указанную инициативу в отсутствие данного мнения, возможно ли принятие решения об удалении в отставку в случае неподдержания высшим должностным лицом субъекта РФ инициативы об удалении в отставку?
Глава муниципального образования, в отношении которого возбуждено производство об удалении в отставку, должен быть заблаговременно уведомлен о внесении обращения либо депутатов представительного органа, либо высшего должностного лица субъекта Российской Федерации в день внесения этого обращения в представительный орган или же на следующий день. Однако конкретная форма уведомления не конкретизируется и не определяется, кто конкретно должен осуществить эти действия.
1 Решение Луховицкого районного суда Московской области от 29 января 2010 г. по гражданскому делу № 2-102/10 / Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс».
Из вышесказанного четко видна необходимость дальнейшего совершенствования правового регулирования не только института удаления главы муниципального образования в отставку, но всего механизма привлечения к ответственности перед государством органов и должностных лиц местного самоуправления. Неоднозначное толкование положений, осуществляющих правовое регулирование указанного института, влечет, с одной стороны, дестабилизацию общественно -политической ситуации в муниципальном образовании вследствие злоупотреблений со стороны представительного органа при принятии необоснованных решений об удалении главы муниципального образования в отставку, с другой стороны, недостижение основной цели введения данного института - повышения эффективности деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления и их ответственности перед населением.
Список литературы
1. Краснов М.А. Проблема ответственности в местном самоуправлении // Местное самоуправление. Современный российский опыт законодательного регулирования: Учебное пособие / Под ред. К.Ф. Шеремета, И.И. Овчинникова. М.: Институт государства и права РАН, 1998. 216 с.
2. Уваров А.А. Об ответственности органов местного самоуправления // Конституционно-правовая ответственность: проблемы России, опыт зарубежных стран / Под ред. С.А. Авакьяна. М.: Изд-во Московского унта, 2001. 473 с.
3. Шугрина Е.С. Почему механизм удаления глав муниципальных образований в отставку приводит к существенным нарушениям прав на местное самоуправление // Государственная власть и местное самоуправление. 2011. № 5. С. 7-14.
4. Алешкова Н.П. Правовая регламентация удаления главы муниципального образования в отставку в уставе муниципального образования // Юридический вестник. 2009. № 8. С. 26-32.
References
1. Krasnov M.A. The problem of responsibility in local self-government // Local self-government. Modern Russian experience of legislative regulation: Textbook / Edited by K.F. Sheremet, I.I. Ovchinnikov. M.: Institute of State and Law of the Russian Academy of Sciences, 1998. 216 p.
2. Uvarov A.A. On the responsibility of local self-government bodies // Constitutional and legal responsibility: problems of Russia, experience of foreign
countries / Edited by S.A. Avakyan. M.: Publishing House of the Moscow University, 2001. 473 p.
3. Shugrina E.S. Why the mechanism of removing heads of municipalities to resign leads to significant violations of the rights to local self-government // State power and local self-government. 2011. No. 5. pp. 7-14.
4. Aleshkova N.P. The legal regulation of the removal of the head of the municipality to resign in the charter of the municipality // Legal Bulletin. 2009. No. 8. pp. 26-32.
