CC BY
28
УДК 342.553
Евгений Николаевич Барышников, заведующий кафедрой гражданско-правовых дисциплин и прав человека Алтайского филиала ФГБОУ ВПО «Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации» (Барнаул, Россия), кандидат юридических наук
Эдуард Юрьевич Ермаков, заведующий кафедрой административного и финансового права Алтайского филиала ФГБОУ ВПО «Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации» (Барнаул, Россия)
В статье рассматриваются теоретические аспекты ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед населением и государством. Обосновывается конституционно-правовая природа такой ответственности. С учетом правоприменительной (в том числе судебной) практики выявляются отдельные недостатки правового регулирования соответствующих общественных отношений.
Ключевые слова: конституционная ответственность, органы местного самоуправления, должностные лица местного самоуправления
К ВОПРОСУ ОБ ОТВЕТСТВЕННОСТИ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ И ДОЛЖНОСТНЫХ ЛИЦ МЕСТНОГО
САМОУПРАВЛЕНИЯ
TO THE QUESTION OF THE RESPONSIBILITY OF LOCAL GOVERNMENT INSTITUTIONS AND LOCAL GOVERNMENT
CIVIL SERVANTS
В современной отечественной юридической науке наряду с традиционными видами юридической ответственности выделяются и рассматриваются качественно новые виды юридической ответственности. Среди них - конституционная (или государственно-правовая) ответственность. Самые первые попытки обоснования ее самостоятельности можно обнаружить еще в советской науке государственного права (работы Н.А. Бобровой, Т.Д. Зражевской, В.О. Лучина). Однако свое относительное доктри-нальное признание данная разновидность юридической ответственности получила гораздо позже (конец 90-х гг. XX в. - 2000-е гг.). Обращает на себя внимание и факт признания существования конституционной ответ-
ственности Конституционным Судом Российской Федерации. В своем постановлении от 11.12.1998 № 28-П «По делу о толковании положений части 4 статьи 111 Конституции Российской Федерации» «страж» федеральной Конституции указал на «конституционную ответственность Президента Российской Федерации за деятельность Правительства»1. В целом, мы рассматриваем конституционную (государственно-правовую) ответственность как обусловленную конституционно-правовыми нормами и реализуемую в рамках конституционно-правовых отношений обязанность субъекта отвечать за свое юридически значимое поведение. Данное определение понятия конституционной (государственно-пра-
вовой) ответственности охватывает позитивный (положительный) и негативный (ретроспективный) аспекты конституционной ответственности. При этом следует заметить, что позитивные начала различных видов юридической ответственности обычно реализуются на уровне правосознания субъектов. В то же время позитивная конституционная ответственность есть реальность, юридическое бытие, выражающееся в добросовестном осуществлении субъектом возложенных на него конституционно-правовыми нормами прав и обязанностей. Следует обратить внимание и на специфику негативной (ретроспективной) конституционной ответственности, которая лишена какой-либо материальной составляющей и выражается в тех или
47
иных неблагоприятных для субъекта последствиях политико-правового характера.
В современном конституционном законодательстве Российской Федерации имеются внятные нормативные основания, позволяющие утверждать о наличии конституционной (или государственно-правовой) ответственности. Часть из них формализована в гл. 10 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»2 (далее - Федеральный закон), предусматривающей ответственность органов местного самоу правлени я и должностных лиц местного самоуправления. Несмотря на комплексную природу муниципального права и его традиционную оценку в качестве самостоятельной отрасли российского права, считаем невозможным придание автономного статуса ранее обозначенной ответственности и выделение в данном случае некой муниципаль-но-правовой ответственности. Ее реализация происходит в рамках правоотношений, возникающих на основе конституционно-правовых норм (т.е. в рамках конституционных правоотношений), образующих значительный объем содержания муниципального права. Такой подход соответствует и доктринальной квалификации конституционной ответственности как ответственности прежде всего власти и ее должностных лиц за совершенные правонарушения в конституционно-правовой сфере.
В соответствии со ст. 70 Федерального закона органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления несут ответственность перед населением муниципального образования, перед государством, перед физическими и юридическими лицами. При этом в качестве конституционной ответственности может рассматриваться, на наш взгляд, лишь ответственность органов местного самоу правлени я и должностных лиц местного самоуправления перед населением и перед государством. Их ответственность перед физическими и юридическими лицами имеет иное содержание и на практике сводится преимущественно к гражданско-правовой ответственности.
Частью 2 ст. 71 Федерального закона конкретизирована форма (или
мера) ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед населением - отзыв депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления (в последнем случае речь идет по существу о главе муниципального образования). Основанием отзыва могут выступать исключительно противоправные действия (бездействие) или решения при условии их установления в судебном порядке. Применительно к отзыву используется закрепленный федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта Российской Федерации порядок для проведения местного референдума. В Алтайском крае такой порядок урегулирован гл. 17 Кодекса Алтайского края о выборах, референдуме, отзыве3. Следует заметить, что в 2011 г. ст. 24 Федерального закона была дополнена ч. 2.1, устанавливающей запрет на применение отзыва в случае, если не только все депутатские мандаты в представительном органе муниципального образования, но и их часть (!) замещаются депутатами, избранными в составе списков кандидатов, выдвинутых избирательными объединениями.
Таким образом, говоря об ответственности органов местного самоуправления, депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления перед населением, стоит указать на следующие юридически значимые обстоятельства: во-первых, ответственность сведена по существу к институту отзыва определенных субъектов; во-вторых, в ряду этих субъектов собственно органы местного самоуправления отсутствуют; в-третьих, принципиально изменилось нормативное правовое регулирование соответствующих общественны х отношений. В целом, практика показывает, что ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед населением -это преимущественно не работающая материя. По крайней мере, какие-либо соответствующие «свежие» практические примеры в Алтайском крае отсутствуют.
Статья 72 Федерального закона в принципиальном виде закрепляет основания ответственности органов
местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед государством: нарушение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, конституции (устава), законов субъекта Российской Федерации; ненадлежащее осуществление указанными органами и должностными лицами переданных им отдельных государственных полномочий. При этом, согласно Федеральному закону, ответственность «наступает на основании решения суда». Такая формулировка нормы Федерального закона представляется не совсем удачной, поскольку суд не является субъектом принятия решения по существу вопроса. Суд лишь устанавливает факты наличия оснований для наступления ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед государством. Решения же о применении конкретных мер ответственности принимают другие субъекты:
• законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации - о роспуске представительного органа муниципального образования (соответствующее решение, согласно ст. 73 Федерального закона, формализуется в законе субъекта Российской Федерации, проект которого вносится в региональный парламент высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации);
• высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) -об отрешении главы муниципального образования или главы местной администрации от должности (ст. 74 Федерального закона);
• представительный орган муниципального образования - об удалении главы муниципального образования в отставку (ст. 74.1 Федерального закона).
Примечательно, что если в ст. 73-74 Федерального закона ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления именуется
!!К
1
1/1
Г«
ответственностью перед государством, то в ст. 74.1 об этом ничего не говорится. Полагаем, что удаление главы муниципального образования в отставку следует квалифицировать в качестве ответственности перед государством в случае ее наступления по основаниям, предусмотренным п. 1 (нецелевое расходование бюджетных средств при осуществлении отдельных переданных государственных полномочий за счет предоставленных местному бюджету субвенций), п. 2 (неисполнение обязанностей по обеспечению осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий), п. 4 (несоблюдение запретов и ограничений, неисполнение обязанностей, установленных Федеральным законом «О противодействии коррупции» и другими федеральными законами), п. 5 (массовое нарушение государственных гарантий равенства прав и свобод человека и гражданина, ограничение прав и дискриминация по ряду признаков, если это повлекло нарушение межнационального и межконфессионального согласия и способствовало возникновению соответствующих конфликтов) ч. 2 ст. 74.1 Федерального закона. При удалении главы муниципального образования в отставку по иным основаниям (просроченная задолженность по исполнению долговых и (или) бюджетных обязательств муниципалитета, неисполнение обязанностей по решению вопросов местного значения, неудовлетворительная оценка деятельности главы муниципального образования представительным органом муниципального образования) речь теоретически правильнее вести об ответственности перед муниципальным образованием.
Алтайский край является одним из первых субъектов Российской Федерации, где сложилась правоприменительная (в том числе судебная) практика, связанная с реализацией
мер конституционной ответственности, предусмотренных ст. 74-74.1 Федерального закона. В частности, речь идет о решении Железнодорожного районного суда г. Барнаула от 09.09.2010 по делу № 2-3214/2010. В рамках данного гражданского дела была дана правовая оценка действиям Губернатора Алтайского края по досрочному прекращению полномочий главы г. Барнаула К. путем отрешения его от должности. Основанием для этого послужили неоднократные установленные судом факты совершения главой города действий (бездействия), влекущих нарушение прав и свобод человека и гражданина, единство правового и экономического пространства Российской Федерации, и непринятия указанным должностным лицом мер по исполнению решений судов. Данное решение, оставленное в силе вышестоящими судебными инстанциями, содержит ответы на отдельные вопросы, не имеющие четкой регламентации в Федеральном законе. Особого внимания заслуживает вопрос о правомерности отрешения от должности главы муниципального образования (являющегося одновременно главой местной администрации) в случае незаконных действий (бездействия) местной администрации, факт наличия которых установлен решениями судов. Суд положительно ответил на ранее сформулированный вопрос, проведя системный анализ ряда норм Федерального закона, в том числе ст. 37, закрепляющей правило о том, что деятельностью местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования) руководит глава местной администрации на принципах единоначалия. Как следствие, суд пришел к выводу, что решения судов, принятые в отношении администрации г. Барнаула, возглавляемой К., создавали и для него обязанности
по принятию в пределах своих полномочий необходимых мер по их исполнению. При этом суд верно указал на наличие в Федеральном законе ответственности именно главы муниципального образования или главы местной администрации и на отсутствие конституционной ответственности исполнительно-распорядительного органа муниципального образования (местной администрации). Важное практическое значение имеет и основанный на Федеральном законе вывод суда о достаточности для отрешения от должности и одного факта совершения главой муниципального образования или главой местной администрации действий (бездействия), перечисленных в п. 2 части 1 ст. 74 Федерального закона, и непринятия мер в целях исполнения соответствующего решения суда.
В целом, судебная практика по спорным вопросам реализации мер ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления выступает важным ориентиром в выстраивании дальнейшего соответствующего правоприменения, фактически восполняя пробелы и (или) конкретизируя отдельные нормы Федерального закона.
1 По делу о толковании положений части 4 статьи 111 Конституции Российской Федерации: Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 11.12.1998 № 28-П // Собрание законодательства РФ. 1998. № 52. Ст. 6447.
2 Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-Ф3 (в ред. от 29.06.2015) // Собрание законодательства РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.
3 Кодекс Алтайского края о выборах, референдуме, отзыве от 08.07.2003 № 35-ЗС (в ред. от 04.03.2015) // Сборник законодательства Алтайского края. 2003. № 87. Ч. 1. С. 31.
Evgeniy Nikolayevich Baryshnikov, Head of the Department of Civil Legal Disciplines and Human Rights of the Altai Branch of Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration (Barnaul, Russia), Candidate of Juridical Sciences
Eduard Yurjevich Yermakov, Head of the Department of Administrative and Financial Law of the Altai Branch of Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration (Barnaul, Russia)
The article is devoted to theoretical aspects of the responsibility of local government institutions and civil servants of local government to the population and the state. Constitutional and legal nature of such responsibility is substantiated. Several shortcomings of legal regulation of corresponding social relations are revealed taking into account the enforcement (including judicial) practice.
Keywords: constitutional responsibility, local government institutions, civil servants of local government
