CC BY
347
Voc
КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ДОЛЖНОСТНЫХ ЛИЦ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
DOI: http://dx.doi.org/10.14420/ru.2014.5.4
Алжеев Иван Андреевич, доцент кафедры конституционного права, Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации, e-mail: law_and_modern_ states@mail.ru.
Аннотация. В статье рассматривается институт конституционной
ответственности местного самоуправления. Автором приводится анализ условий эффективности конституционно-правовой ответственности должностных лиц местного самоуправления. Ключевые слова: местное самоуправление, конституционно-правовая ответственность, должностное лицо.
Одной Одним из важнейших условий эффективного функционирования местного самоуправления в Российской Федерации является законодательно закрепленная обязанность должностных лиц местного самоуправления самостоятельно нести ответственность, в том числе и конституционную перед государством, населением муниципального образования, юридическими и физическими лицами.
Правовую основу конституционно-паровой ответственности должностных лиц местного самоуправления составляют: Конституция Российской Федерации; Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»1; Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»2 и иные правовые акты нормативного характера.
Институт конституционной ответственности местного самоуправления имеет целью не только восстановление нарушенного правопорядка в муниципальном образовании и обеспечение охраны и защиты прав населения муниципального образования путем применения государственных
1 Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ (в ред. от 21 июля 2014 г.) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
2 Федеральный закон от 06.10.1999 № 184-ФЗ (ред. от 02.04.2014) «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».
Право и современные государства 2014 / № 5
мер принуждения, но и предупреждение любых неправомерных действий со стороны должностных лиц местного самоуправления. Эти соответствует основной задаче, стоящей перед муниципальным образованием, самостоятельно и под свою ответственность решений вопросов местного значения. Природа конституционной ответственности должностных лиц местного самоуправления неоднозначна. Несмотря на то, что перед государством наступление ответственности должностных лиц местного самоуправления в правоприменительной практике и юридической науке не получила должного решения вопрос ее юридической отраслевой природы актуален. Есть ученые, которые полагают, что необходимо в муниципальном законодательстве предусмотреть ответственность местного самоуправления, а не его органов и их должностных лиц. Представители же другой группы ученых считают, что существует в целом ответственность местного самоуправления, но является опосредованной. Опосредуют ее органы местного самоуправления, поскольку во взаимодействии с государством возникают отношения непосредственно с органами и должностными лицами, а не с местным самоуправлением вообще. Экономическую основу местного самоуправления составляют находящееся в муниципальной собственности имущество, имущественные права муниципальных образований, а также средства местных бюджетов. Самостоятельность должностных лиц местного самоуправления в определенных сферах их деятельности, связанной с обеспечение экономической основы местного самоуправления, ограничивается действующим законодательством. В соответствии со ст. 49 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» находящееся в муниципальной собственности имущество является одним из трех составных элементов экономической основы местного самоуправления наряду со средствами местных бюджетов, а также имущественными правами муниципальных образований. В соответствии с п. 2 ст. 49 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»: муниципальная собственность признается и защищается государством наравне с иными формами собственности. Статьи 130, 132 Конституции Российской Федерации устанавливают, что: 1) местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью; 2) местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления; 3) органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения.
Часть 1 ст. 41 Федерального закона «Об общих принципах организации
местного самоуправления в Российской Федерации» устанавливает, что глава местной администрации, другие должностные лица местного самоуправления в соответствии суставом муниципального образования могут приобретать и осуществлять имущественные и иные права и обязанности, выступать в суде без доверенности от имени муниципального образования. А в соответствии с действующим гражданским законодательством РФ от имени муниципальных образований своими действиями могут приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права и обязанности органы местного самоуправления в рамках их компетенции (ч. 2 ст. 125 ГК РФ) . Следовательно, участниками имущественных и иных, в том числе деликтных, правоотношений выступают муниципальные образования, которые реализуют свои полномочия через органы местного самоуправления. Институты (формы) демократического контроля и ответственности в отношении выборных должностных лиц местного самоуправления по своей сущности и содержанию определяются конституционно-правовой природой местного самоуправления и свойственного носителям муниципальной власти мандата как имеющего в своей основе императивный характер1.
В условиях местного самоуправления, в особенности в муниципальных образованиях низового, поселенческого уровня, важное значение имеет поддержание максимально тесных взаимоотношений населения с органами и должностными лицами муниципальной власти, при которых члены местного сообщества на основе прямых личных контактов с выборными лицами и непосредственной оценки ситуации в муниципальном образовании могли бы не только обусловливать избрание того или иного лица на должность требованием безусловного выполнения определенных взятых им перед населением обязательств, но и отстранять его от должности досрочно в случае неисполнения этого требования. Это имеет важное значение еще и потому, что для муниципального права, как и для актов его применения, существенным является следование требованиям справедливости в ее нравственно-юридическом выражении, в связи с чем, как обоснованно полагает А.А.Акмалова, морально-этические (морально-нравственные) нормы могут и должны использоваться, в т.ч. относительно определения оснований доя применения к выборным лицам местного самоуправления мер ответственности2. В этом плане нельзя не согласиться, что ответственность выборных лиц местного самоуправления в виде их отзыва при утрате доверия населения, в т.ч. за ненадлежащее исполнение публичных обязанностей, вытекает из природы местного самоуправления и отвечает принципам правового государства, закрепленным в Конституции РФ. Она выступает одним из необходимых условий для поддержания взаимного доверия личности и муниципальной власти.
1 Гражданский кодекс Российской Федерации (часть третья).
2 Джагарян Н.В. Муниципальная представительная демократия в России: конституциональные аспекты. - Ростов н/Д: Изд-воЮФУ, 2010. - С. 120-124.
Право и современные государства
Для того чтобы правовые механизмы конституционно-правовой ответственности на муниципальном уровне должностных лиц были эффективными и обеспечивали повышения качества и эффективность публично-властных отношений на уровне муниципалитетов и в целом государственного механизма, необходимо исключить противоречивость и несогласованность правовых норм, определяющих основания, условия, порядок привлечения и меры конституционно-правовой ответственности.
К основополагающим условиям эффективности на муниципальном уровне конституционно-правовой ответственности можно отнести такие факторы как:
- неотвратимости наступлений неблагоприятных последствий для правонарушителей;
- судебный порядок привлечения к конституционно-правовой ответственности субъектов;
- процедурно-четкая законодательная регламентация оснований, условий и порядка привлечения к ответственности.
Как указывает Н.В. Витрук, потребность в эффективной охране и защите конституции ставит новые задачи перед юридической наукой в разработке проблем конституционной ответственности, «однако осмысление указанных проблем идет в рамках ранее сложившихся представлений, многие из которых нуждаются в коренном пересмотре, а некоторые из них нужно просто отвергнуть»1. Эти вопросы актуальны и они могут решаться законодательно при соблюдении им основ конституционного строя и правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации. При рассмотрении мер повышения эффективности конституционно-правовой ответственности С.А.Солдатовым и А.А.Безугловым указывались направленные меры2:
- необходимости обеспечения неотвратимости конституционно-правовой ответственности, так как безнаказанная вседозволенность создавали благоприятные условия для последующих нарушений норм конституционного права и разлагающе действовали как на государственных чиновников, так и на граждан;
- разработки и принятие субъектами Российской Федерации специальных законов регулирующих конституционно-правовую ответственность, муниципальные образования самостоятельно должны регулировать ответственность за нарушение нормативных актов местного самоуправления;
- в конституционно-правовых нормах права необходимо закрепить меры ответственности и процессуальные механизм их применения;
- предоставить возможность населению частично применять меры юридической ответственности к нарушителям конституционно-правовых
1 Витрук Н.В. Верность Конституции: Монография. - М.: РАП, 2008. - С. 193.
2 Безуглов А.А., Солдатов С.А. Конституционное право России. В трех томах. - М.: Профобразование, 2001. Т. 1. - С. 90-92.
норм к тем субъектам конституционно-правовых отношений права, чьи полномочия производны от воли избирателей;
- при условии того, что случаи привлечения субъектов к такой ответственности обеспечивается правом обжалования в суд действий государственных органов и должностных лиц по делам о конституционно-правовых нарушениях. Как указал Н.В. Витрук: «Основными функциями конституционной ответственности являются восстановительно-компенсационная и карательно-штрафная. Дополнительными функциями служат стимулирующая и предупредительно-воспитательная»1. По мнению Н.Н. Черногора, «к числу важнейших системообразующих свойств конституционно-правовой ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления относятся также принципы, которые рельефно отражают содержание, сущность и характер ответственности»2.
Анализ существующих в научной литературе точек зрения на конституционно-правовую ответственность должностных лиц местного самоуправления (понятие, основания классификации, признаки, состава деликта и др.) указывает на то, что конституционно-правовая ответственность должностных лиц местного самоуправления как охранительные правоотношения, возникают на основании юридического факта, противоправного поведения должностного лица местного самоуправления. Содержанием конституционно-правовой ответственности лиц, выборные должности местного самоуправления являются возможности наступления для правонарушителей неблагоприятных последствий, предусмотренных конституционно-правовыми нормами, применяемыми в порядке, предусмотренном действующим законодательством. В случае ответственности должностного лица местного самоуправления перед государством субъектом ответственности является глава муниципального образования независимо от порядка наделения его властными полномочиями, а субъектом привлечения к ответственности является высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации). При этом, по мнению Н.Н. Черногора и А.А. Сергеева, «должностное лицо органа государственной власти фактическиосуществляет административный контроль за деятельностью должностных лиц местного самоуправления»3, «возможность которого определена ст. 8 Европейской хартии местного самоуправления»4. Основанием ответственности являются: издание указанными должностными лицами нормативных
1 Витрук Н.В. Верность Конституции: Монография. - М.: РАП, 2008. - С. 193.
2 ЧерногорН.Н. Проблемы ответственности в теории муниципального права и практике местного самоуправления. - М.: Юриспруденция, 2007. - С. 62.
3 Сергеев А.А. Федеральное законодательство о местном самоуправлении нуждается в разумном реформировании // Местное право. - 2001. - № 10-11. - С.20.
4 Европейская хартия местного самоуправления. Ратифицирована Федеральным Собранием и вступила в силу для Российской Федерации с 1 сентября 1998 г. (Федеральный закон от 11 апреля 1998 г. № 55-ФЗ).
Право и современные государства
актов, противоречащих действующему законодательству, и совершение противоправных действий, в том числе издание правоприменительных актов, нарушающих как действующее законодательство, так и основы конституционного строя, права и свободы человека и гражданина ст. 74 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». При рассмотрении порядка привлечения к конституционно-правовой ответственности главы местного самоуправления перед государством, обратим внимание на его (привлечения к ответственности) внесудебный порядок. Это противоречит ст. 72 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», где определено, что ответственность должностного лица местного самоуправления наступает на основании решения соответствующего суда. Статья 74 указывает, что правовой акт об отрешении от должности издает высшее должностное лицо субъекта РФ, при одновременном наличии следующих условий (определяющих наличие объективной стороны конституционно-правового деликта):
- соответствующий суд установил противоречие изданного нормативного акта действующему законодательству или уставу муниципального образования;
- глава муниципального образования в течение двух месяцев (или иного установленного судом срока) не принял мер по исполнению решения суда;
- фактически установлена причинно-следственная связь между изданием нормативного акта и наступившими последствиями в виде нарушения основ конституционного строя, конституционных прав и свобод граждан (последнее условие логически вытекает из правовой позиции Конституционного Суда РФ, высказанной в Постановлении от 18 января 1996 г и конкретизированной в Определении от 14 января 1999 г, смысл которой заключается в том, что факт правонарушения не может являться достаточным для реального привлечения должностного лица к ответственности в виде отрешения от должности, но наказание должно быть соразмерно степени совершенного правонарушения, значимости защищаемых интересов и тяжести последствий).
Привлечение должностных лиц местного самоуправление к конституционно-правовой ответственности установленный в российском законодательстве не является достаточно оптимальным и эффективным, так нормы законодательства, закрепляя основания конституционно-правовой ответственности, не позволяют однозначно определить необходимые условия (исчерпывающий состав конституционно-правового деликта) ддя привлечения к ответственности должностных лиц местного самоуправления, не обеспечивает реализацию принципа неотвратимости наказания, в том числе с учетом ярко выраженного дискреционного характера, что способствует созданию условий последующего нарушения
норм конституционного права.
В законодательстве устанавливаются деликты привлечения должностных лиц местного самоуправления к конституционно-правовой ответственности перед государством органом высшим должностным лицом субъекта Федерации не на основании решения соответствующего суда, а посредством административно-контрольной деятельности, что создает противоречия с общими принципами местного самоуправления по самостоятельному осуществлению властно-публичные функции для самостоятельного решения населением вопросов местного значения под свою ответственность.
Для чего в действующее законодательство, направленные на повышение эффективности института конституционно-правовой ответственности должностных лиц местного самоуправления необходимо внести изменения, в которых устанавливается, что высшее должностное лицо субъекта РФ, руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта не имеет право принятия решений об отрешении от должности главы муниципальных образований и местных администраций. Высшее должностное лицо субъекта РФ, руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта должен иметь исключительное право обратиться в соответствующий суда с заявлением об отрешении от должности главы муниципального образования или главы местной администрации в случаях: неисполнения должностным лицом местного самоуправления решений судов вступивших в законную силу, издания нормативных правовых актов противоречащих действующему законодательству, в том числе уставу муниципального образования приводящих к однократным существенным, систематическим или массовым нарушениям основ конституционного строя, конституционных прав и свобод гражданина и человека, совершения должностными лицами местного самоуправления противоправных действий, в том числе финансово-экономического характера. Издания ими правовых актов, не носящих нормативного характера, нарушающих действующее законодательство, в том числе устав муниципальных образований, а также влекущих нецелевые расходования субвенций и субсидий из федерального бюджета или бюджета субъекта Российской Федерации, если это устанавливается в судебном порядке.
Библиографический список
1. Федеральный закон от 6 октября 2003 г № 131-Ф3 (в ред. от 21 июля 2014 г) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
2. Федеральный закон от 06.10.1999 № 184-ФЗ (ред. от 02.04.2014) «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».
Право и современные государства
3. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть третья).
4. Джагарян Н.В. Муниципальная представительная демократия в России: конституциональные аспекты. - Ростов н/Д: Изд-воЮФУ, 2010.
5. Витрук Н.В. Верность Конституции: Монография. - М.: РАП, 2008.
6. Безуглов А.А., Солдатов С.А. Конституционное право России. В трех томах. - М.: Профобразование, 2001. Т. 1.
7. Черногор Н.Н. Проблемы ответственности в теории муниципального права и практике местного самоуправления. - М.: Юриспруденция, 2007.
8. Сергеев А.А. Федеральное законодательство о местном самоуправлении нуждается в разумном реформировании // Местное право. - 2001. - № 10-11.
9. Европейская хартия местного самоуправления. Ратифицирована Федеральным Собранием и вступила в силу для Российской Федерации с 1 сентября 1998 г. (Федеральный закон от 11 апреля 1998 г. № 55-ФЗ).
