CC BY
8
Научная статья УДК 34
https://doi.org/10.24412/2073-0454-2023-6-116-125 EDN: https://elibrary.ru/negteb NIION: 2003-0059-6/23-847 MOSURED: 77/27-003-2023-06-046
Ответственность государственных служащих за совершение правонарушений коррупционного характера
Владимир Иванович Кайнов1'2
1 Северо-Западный филиал Российского государственного университета правосудия, Санкт-Петербург, Россия, kaynov_v@mail.ru
2 Санкт-Петербургский Государственный университет аэрокосмического приборостроения, Санкт-Петербург, Россия
Аннотация. Рассматриваются административно-правовые аспекты административной ответственности государственных служащих за коррупционные действия в Российской Федерации.
Ключевые слова: административное право, административная ответственность, Российская Федерация, государственный служащий, коррупционные правонарушения
Для цитирования: Кайнов В. И. Ответственность государственных служащих за совершение правонарушений коррупционного характера // Вестник Московского университета МВД России. 2023. № 6. С. 116-125. https://doi.org/10.24412/2073-0454-2023-6-116-125. EDN: NEGTEB.
Original article
Liability of civil servants for corruption offenses
Vladimir I. Kaiynov1'2
1 North Western Branch of the Russian State University of Justice, Saint-Petersburg, Russia, kaynov_v@mail.ru
2 Saint-Petersburg State University ofAerospace Instrumentation, Saint-Petersburg, Russia
Abstract. Administrative and legal aspects of administrative and legal aspects of administrative responsibility of civil servants for corrupt practices in the Russian Federation are considered.
Keywords: administrative law, administrative responsibility, Russian Federation, civil servant, corruption offenses For citation: Kaiynov V. I. Liability of civil servants for corruption offenses. Bulletin of the Moscow University of the Ministry of Internal Affairs of Russia. 2023;(6):116-125. (In Russ.). https://doi.org/10.24412/2073-0454-2023-6-116-125. EDN: NEGTEB.
В контексте рассмотрения вопросов данной статьи следует отметить, что обеспечение законности и дисциплины в сфере государственного управления имеют важное значение в профилактике коррупционных проявлений государственных служащих в современной России и привлечении их к административной ответственности за коррупционные правонарушения.
Регламентирующий борьбу с коррупцией Федеральный закон № 273-Ф3 предусматривает ответственность апатридов, граждан зарубежных стран и Российской Федерации при совершении правонарушений коррупционного характера в виде дисциплинарной, уголовной, гражданско-правовой и административной ответственности [1; 21].
© Кайнов В. И., 2023
Содержанием уголовной ответственности в данном случае является то, что лицо привлекается за совершение имеющего коррупционный характер посягательства к соответствующей ответственности. Так как взятка представляет собой коррупционное проявление, являющееся наиболее очевидным, речь идет об ответственности по ст. 285, 286, а также 290291.2 уголовного закона [8]. Данные составы связаны со злоупотреблением должностными полномочиями и их превышением, а также, соответственно, получением, дачей взятки, посредничеством в представлении/получении взятки, а также взяточничеством, квалифицируемым как мелкое. Лицо, совершившее коррупционное посягательство, может быть лишено
права осуществлять определенную деятельность или находиться на определенны должностях, может быть отстранено от должности.
Регламентация административной ответственности за совершение коррупционных правонарушений установлена соответствующим административным законодательством современной России. Так, согласно ст. 19.29 КоАП Российской Федерации подлежит наказанию лицо, противозаконно привлекающее бывшего или действующего служащего - муниципального или государственного к тому, чтобы последний предоставлял услуги либо выполнял работы, или осуществлял трудовую деятельность [10].
Ответственность гражданско-правового характера предусматривается в случае совершения правонарушений коррупционного характера в целях обеспечения возможности для физического лица, юридического лица, которым, вследствие совершения подобных коррупционных правонарушений, был причинен материальный ущерб, возбуждать гражданское производство в целях получения возмещения имущественного ущерба применительно к лицам, виновным за причинение данного ущерба. В гражданском законодательстве предусматривается ответственность за вред, который причинен государственными органами, органами, осуществляющими местное самоуправление и должностными лицами соответствующих органов.
В Гражданском Кодексе Российской Федерации [11] в ст. 16, 1069 предусматривается, что возмещается вред, который был причинен юридическому лицу, физическому лицу противозаконным бездействием или действием, совершенным государственным органом, органом, осуществляющим местное самоуправление, должностным лицом того или иного органа. Возмещению подлежит в том-числе и вред, который был причинен в связи с тем, что соответствующими органами управления и их должностными лицами был принят акт управления, который противоречит действующему российскому законодательству. Предусмотрено, что источник возмещения - казна Российской Федерации, бюджеты региона или муниципалитета.
Содержанием дисциплинарной ответственности за совершение правонарушений коррупционного характера заключается в привлечение к дисциплинарной ответственности служащих, которые совершили данные правонарушения в ходе исполнения своих служебных обязанностей ненадлежащим образом или не исполнили данные обязанности.
В Российской Федерации в системе государственной службы предусмотрены специальные механизмы привлечения к ответственности государственных служащих за совершение коррупционных действий. В первом случае это обусловлено с привлечением к ответственности при совершении дисциплинарных проступков, которые могут быть определены в качестве «общих». А во втором случае - с привлечением к от-
ветственности государственных служащих при совершении правонарушений коррупционного характера.
Подобная дифференциация была предусмотрена вследствие принятия в 2011 г. Федерального закона № Э29-ФЗ [2], которым были внесены изменения в законодательство Российской Федерации в рамках совершенствования борьбы с коррупцией. В дальнейшем принимавшиеся применительно к отдельным видам государственной службы законы сохранили указанную дифференциацию.
Нормативные положения, регламентирующие ответственность государственных служащих за совершение правонарушений коррупционного характера в общем случае, предусматриваются в разделах законов, в которых регулируется служебная дисциплина. Данные нормы располагаются совместно с положениями, регулирующими дисциплинарную ответственность. При этом в качестве дисциплинарных проступков правонарушения коррупционного характера не рассматриваются ни в одном из актов.
В этой связи не вполне очевидно, следует ли рассматривать ответственность государственных служащих за совершение указанных правонарушений в качестве особой разновидности юридической ответственности, или же в качестве разновидности ответственности, являющейся дисциплинарной. К сожалению, Российские ученые-правоведы в своих исследованиях по данной проблематике нередко приходят к противоположным выводам [13, с. 1]. Выявление ответа на соответствующий подход предполагает необходимость определить особенности, присущие ответственности государственных служащих за совершение соответствующих правонарушений. Это позволит указанную ответственность дифференцировать с дисциплинарной ответственностью государственных служащих. Также требуется выявить, имеются ли особенности дисциплинарного производства применительно к совершению правонарушений коррупционного характера.
Автор отмечает, что любое правонарушение, составляющее основу ответственности, обуславливает присущую соответствующему виду ответственности правовую природу. Все присущие правонарушениям признаки характерны и для дисциплинарных проступков, представляющих собой определенный вид правонарушений. При этом имеются и определенные особенности, характерные для указанных проступков. Вместе с тем, автором статьи отмечается, что единого подхода к пониманию сущности дисциплинарного проступка, общего для каждого из видов государственной службы, в служебном законодательстве не предусмотрен.
При этом возможно выделение ряда присущих совершаемым государственными служащими дисциплинарным проступкам следующих общих признаков:
1. Возможность наложения дисциплинарного взыскания на государственного служащего за совершение подобного проступка.
2. Подобный проступок нормативно определен в виде исполнения предусмотренных обязанностей по службе, не являющегося надлежащим, либо их неисполнения. Соответствующий проступок совершается посредством бездействия или действия и выступает в виде деяния, являющегося противоправным.
3. Выражением данного проступка является нарушение служебной дисциплины.
4. В качестве присущего данному проступку признака, являющегося обязательным, выступает наличие вины, и лишь за совершение винновых деяний наступает ответственность.
Как было отмечено ранее, в действующих нормативно-правовых актах Российской Федерации отсутствуют указания на то, что следует рассматривать правонарушения коррупционного характера в качестве дисциплинарных проступков. При этом и служебное законодательство не содержит общей дефиниции подобных правонарушений. В то же время на основе анализа действующего Российского законодательства следует отметить, что подобные правонарушения представлены в виде отсутствия исполнения государственными служащими требований в отношении урегулирования конфликтов интересов, их предотвращения, предусмотренных запретов, ограничений, обязанностей антикоррупционного характера [19, с. 12]. В то же время отсутствие соблюдения запретов, ограничений и требований выступает и в виде исполнения обязанностей по службе, не являющегося надлежащим, или неисполнения данных обязанностей в силу того, что регламентирующие государственную службу акты указывают на то, что соответствующие требования, запреты, ограничения следует соблюдать в обязательном порядке. Так, в части первой ст. 15, регламентирующего государственную гражданскую службу Федерального закона № 79-ФЗ [3], предусмотрена обязанность гражданских служащих по исключению нарушения запретов, исполнению требований к служебному поведению обязательств, соблюдению ограничений, предусмотренных федеральными законами.
Вследствие этого следует сделать вывод о том, что отличия правонарушений коррупционного характера в сопоставлении с дисциплинарными проступками по объективной стороне незначительны. В первом случае речь идет о неисполнении обязанностей, которые напрямую связаны с борьбой с коррупцией, а не об исполнении любых обязанностей по службе. На основе соотнесения составов анализируемых правонарушений и дисциплинарных проступков следует отметить, что соответствующие правонарушения сходны с дисциплинарными проступками по каждому элементу состава, т. е. по объективным и субъективным признакам. К примеру, родовой объект указанных правонарушения и проступка характеризуется общностью -обеспечивающей интересы государственной службы служебной дисциплиной. Вместе с тем следует кон-
статировать, что выделение видовой составляющей объекта дисциплинарных проступков возможно не во всех случаях. При этом существуют отличия по видовому объекту правонарушений коррупционного характера в силу наличия дополнительного нормативного основания дисциплинарной ответственности за их совершение в виде регламентирующего противодействия коррупции соответствующего федерального закона и прочих предусматривающих конкретные составы правонарушений коррупционного характера законодательных актов [17; 18].
В качестве присущего составу дисциплинарного проступка ведущего элемента выступает субъект данного правонарушения. По нашему мнению, данное деяние может совершить лишь физическое лицо, которое обладает соответствующими обязанностями и правами по службе, у которого имеются служебные отношения, оформленные юридически, и у которого в рамка отношений, связанных с совершением дисциплинарного проступка, нет полномочий дисциплинарно-юридического характера. Это относится к субъектам правонарушений, являющихся коррупционными. В соответствии с общим правилам наложение взысканий в силу совершения, как дисциплинарных проступков, так и правонарушений указанной категории производится лишь в соответствии с подчинением по службе. В качестве исключения выступают налагаемые на военнослужащих определенные дисциплинарные взыскания [15, с. 94].
Вопрос по поводу субъективной стороны правонарушений, являющихся коррупционными. Вина государственного служащего представляет собой обязательную составляющую субъективной стороны дисциплинарных проступков. В части первой ст. 57 регламентирующего государственную гражданскую службу федерального закона указано, что гражданский служащий совершает дисциплинарный проступок, виновно не исполняя должным образом предусмотренные обязанности по службе, или не исполняя данные обязанности [3]. Подобное указание отсутствует применительно к правонарушениям, являющимся коррупционными. При этом, исходя из предусмотренных законодательством положений и практики правоприменения, невозможно четко определить -необходимо ли, привлекая служащего к ответственности за совершение правонарушений коррупционного характера, принимать во внимание наличие вины. В этой связи соответствующий вопрос требует более детального анализа.
Следует также отметить общность взысканий, которые предусматриваются при совершении государственными служащими правонарушений коррупционного характера и дисциплинарных проступков.
В регламентирующем государственную гражданскую службу федеральном законе установлено, что в случае, если служащий совершает правонарушение коррупционного характера, взыскания будут прак-
тически идентичны взысканиям, которые налагаются, если служащий совершает дисциплинарные проступки. Речь идет о предупреждении в отношении неполного должностного соответствия, выговоре, замечании. В качестве исключения следует отметить различия в характере увольнения. В сопоставлении с простым увольнением, при увольнении в силу утраты доверия сведения в отношении подобного увольнения вносятся в особый реестр. При этом соответствующие взыскания в соответствии с указанным федеральным законом не относятся к категории дисциплинарных [3].
В ст. 50.1, регламентирующего службу в органах внутренних дел Российской Федерации федерального закона № 342-Ф3 [4], предусмотрено наложение взысканий при совершении правонарушений коррупционного характера, которые установлены в части первой ст. 50 данного правового акта. В соответствующей норме непосредственно указано, что данные взыскания - дисциплинарные.
Аналогичные в содержательном отношении положения присутствуют и в каждом из принятых после 2011 г. регламентирующих служебную деятельность законах, в т. ч. в частности в органах принудительного исполнения (Федеральный закон № 328-Ф3 [5]), в уголовно-исполнительной системе Российской Федерации (Федеральный закон № 197-ФЗ [6]), в федеральной противопожарной службе Государственной противопожарной службы (Федеральный закон № 141-ФЗ [7]).
Подобный подход представляется в качестве значимого аргумента в отношении необходимости рассматривать ответственность за совершение правонарушений коррупционного характера в качестве разновидности такой ответственности, как дисциплинарная.
Процедуры, в рамках которых государственные служащие привлекаются к ответственности в связи с совершением правонарушений коррупционного характера и к дисциплинарной ответственности, в целом характеризуются и существенным сходством (наложение взыскания осуществляет лицо, обладающее соответствующим правом, либо представитель нанимателя в рамках служебной подчиненности; наложению взыскания в общем случае предшествует проверка; указанные процедуры осуществляются в государственном органе (определенные особенности предусмотрены только в отношении дисциплинарной ответственности лиц, являющихся военнослужащими).
По нашему мнению, следует согласиться с выводами российского правоведа Гришковца А. А., о том, что присущие особенности ответственности государственных служащих за совершение ими правонарушений коррупционного характера могут быть охарактеризованы следующим образом:
• при совершении подобных правонарушений предусматриваются особые сроки на привлечение к дисциплинарной ответственности;
• нормативно определен состав подобных пра-
вонарушений, при совершении которых правонарушитель увольняется в силу утраты доверия;
• существует специфика с точки зрения состава обстоятельств, фактов, которые принимаются во внимание, когда налагаются взыскания за совершение подобных правонарушений;
• до того, как за совершение соответствующих правонарушений налагается взыскание, проводятся особые проверки, и возможно направление их результатов в урегулирующую конфликт интересов комиссию до того, как будет наложено взыскание [14].
Соответственно, законодатель предусмотрел различные процедуры привлечения к ответственности при совершении правонарушений коррупционного характера и дисциплинарных проступков. При этом налагаемые за их совершения взыскания являются практически тождественными.
Следует сделать вывод о единстве правовой сущности дисциплинарной ответственности и ответственности за совершение госслужащими правонарушений коррупционного характера. В то же время по некоторым аспектам они дифференцированы в служебном законодательстве. Обоснованность подобного усложнения служебного законодательства не вызывала бы сомнений в случае, когда за счет отдельных правил привлечения государственных служащих к ответственности за совершение правонарушений коррупционного характера предусматривались бы возможности, которые бы не реализовывались при обычном порядке дисциплинарной процедуры, обеспечивалась бы возможность более успешного достижения целей предупреждения соответствующих правонарушений [13]. При этом анализ регламентирующего государственную службу законодательства не позволяет прийти к подобному выводу. Однако вполне возможно инкорпорирование в дисциплинарное производство всех особенностей привлечения государственных служащих к ответственности за совершение правонарушений коррупционного характера. При этом на практике в силу отсутствия должной определенности содержащихся в служебном законодательстве положений на практике возникает значительное число затруднений, поскольку сегодня существуют две отличающиеся процедуры.
В первую очередь следует отметить затруднение с отнесением правонарушений к правонарушениям коррупционного характера.
В составе подобных правонарушений согласно служебному законодательству Российской Федерации выделяются следующие категории.
Так, первая включает категории правонарушений, которые можно условно рассматривать в качестве грубых. Совершение подобных деяний обуславливает увольнение в силу утраты доверия. Подобные деяния связаны с тем, что государственный служащий
не предоставляет информацию в отношении доходов; осуществляет деятельность предпринимательского характера; не соблюдает относящиеся к конфликту интересов обязанности и др. [22]. Применительно к подобным правонарушениям затруднения в целом отсутствуют.
Следующая категория правонарушений коррупционного характера имеет следующую особенность -сходство формулировок в различных регламентирующих государственную службу актах. Речь идет о том, что государственный служащий не исполняет предусмотренные для борьбы с коррупцией обязанности, не соблюдает требования, запреты, ограничения в отношении конфликта интересов - его урегулирования либо предотвращения. В то же время законодатель не обозначил, цели установления каких конкретно требований в отношении служебного поведения, запретов и ограничений связаны с борьбой с коррупцией.
При этом не во всех случаях отсутствуют затруднения с определением целей, для достижения которых в отношении служебного поведения предусмотрено то или иное требование, запрет, обязанность, ограничение.
Изучение запретов позволяет отметить, что часть их них ориентирована на противодействие коррупции. Тогда как цели прочих запретов являются иными. Примером в первом случае могут являться запреты на то, чтобы выступать в качестве представителя либо поверенного по делам третьих лиц в государственном органе, в котором замещает должность государственный служащий, запреты на осуществление деятельности предпринимательского характера и др. Во втором случае примером может являться прекращение для урегулирования служебного спора исполнения обязанностей по должности.
В то же время в случае значительного числа запретов цель, для достижения которой их предусмотрел законодатель, четко выявить сложно, так как исходя из ситуации данные запреты могут как относиться, так и не относиться к борьбе с коррупцией.
С возможным воздействием коррупционного характера в отношении государственного служащего может быть связан запрет на использование должностных полномочий в интересах, которыми обладают различные организации, религиозные и иные объединения. Однако данный запрет может быть нацелен и на то, чтобы поддерживать отсутствие ангажированности государственного служащего в религиозном, политическом, ином отношении [20, с. 168].
Примером также является запрет разглашать информацию служебного характера. Подобный запрет может быть направлен на противодействие коррупции, когда соответствующая информация - инсайдерская. В то же время цели указанного запрета являются более масштабными.
В действующем на данный момент законодательстве предусматривается необходимость до того, как будет возбуждено производство, выявить цели (анти-
коррупционные или не являющиеся таковыми), для достижения которых законодатель предусмотрел требование в отношении служебного поведения, обязанность, запрет, ограничение, подвергшиеся нарушению со стороны госслужащего, и, исходя из этого, или осуществлять производство по делу о совершении правонарушения, являющегося коррупционным, или осуществлять дисциплинарное производство. При этом следствием ошибочности ответа на соответствующий вопрос может являться признание неправомерности результатов соответствующего производства.
Следующее из анализируемых затруднений связано с соотношением между такими проверками как служебная и специальная.
В случае, если государственные служащие привлекаются к дисциплинарной ответственности согласно общим правилам, может (или по ряду регламентирующих отдельные виды государственной службы законов - должна) проводиться служебная проверка.
Тогда как в случае, если государственный служащий привлекается к ответственности за совершение правонарушений коррупционного характера, проводится проверка, являющаяся специальной.
Отличия указанных разновидностей проверки незначительны. Так, имеются и определенные различия с точки зрения подлежащих выявлению обстоятельств и фактов. Также в первом случае проверку проводит кадровая служба государственного органа, при этом участвует выборный профсоюзный орган государственного органа и его юридическое подразделение. Во втором случае проверку проводит подразделение кадровой службы, которое профилактирует правонарушения, в том числе и коррупционные.
Принимая во внимание отсутствие в ряде государственных органах обособленных подразделении, профилактирующих правонарушения, в том числе и коррупционные, нередко и специальную, и служебную проверку проводят одни и те же лица, которые являются работниками кадровых подразделений.
Следует отметить также, что профсоюзы имеются не во всех государственных органов. В этой связи отличие в составе субъектов при проведении соответствующих проверок состоит в отсутствии привлечения к участию в их проведении юристов (и данный подход представляется не вполне рациональным) [24].
При этом следует подчеркнуть, что и органы правосудия, и прочие правоприменители не выработали единого подхода применительно к следующему вопросу - следует ли рассматривать проверку, которая проводится в случае, если государственный служащий совершил правонарушение коррупционного характера, и служебную проверку, как две различные самостоятельные проверки, или же первая проверка является разновидностью второй.
В этой связи суды в некоторых случаях полагают, что по итогам служебной проверки может быть наложено взыскание за совершение правонарушения
коррупционного характера. В других случаях они указывают, что проводимая при совершении правонарушений коррупционного характера проверка не является служебной, и в этой связи указывают, что применение при привлечении государственных служащих к ответственности за совершение указанных правонарушений с отсутствием соблюдения правил в отношении служебной проверки является законным. Это накладывает определенные запреты на присвоение классных чинов гражданским государственным служащим. Так, в соответствии с указом Президента Российской Федерации № 133 от 1 февраля 2005 г., предусмотрен запрет на присвоение классных чинов гражданским служащим, применительно к которым реализуется процедура служебной проверки. При этом в случае, когда применительно к служащему осуществляется проверка в силу того, что им совершено правонарушение коррупционного характера, возможно ли вообще присвоение данному лицу классного чина [12].
Следующий вопрос предполагает определение ситуаций, при которых необходимо направлять материалы в рассматривающую конфликт интересов комиссию. При привлечении государственных служащих к ответственности за совершение правонарушений коррупционного характера материалы проверки могут быть направлены урегулирующей конфликт интересов комиссии. Применительно к лицам, которые находятся на должностях федеральной государственной службы, не представляющих собой федеральную государственную гражданскую службу, материалы могут направляться аттестационной комиссии.
Как можно видеть из представленных формулировок, речь идет о возможности, но не об обязательности подобного направления.
Судебная практика также свидетельствует о возможности привлекать служащих к ответственности за совершение правонарушений коррупционного характера и в отсутствие представленного комиссией заключения.
Подобная диспозитивность в служебном законодательстве не соответствует механизму ответственности за совершение посягательств коррупционного характера.
Данный механизм предполагает, что совершившие подобные посягательства государственные служащие подлежат обязательному наказанию, и в данном случае, таким образом, нормативные требования не дис-позитивны, но императивны.
Диспозитивность, а не императивность проведения комиссией (аттестационной или урегулирующей конфликт интересов) проверок, оценки сведений в отношении совершения служащими правонарушений коррупционного характера, обуславливают отсутствие равенства в отношении защиты прав и ведут к снижению объективности в процессе вынесения решений.
В то же время критерии, согласно которым следу-
ет проводить соответствующий анализ материалов в обязательном порядке, нормативно не определены [16].
Следующая проблема связана с необходимостью (или отсутствием таковой) в учете наличия вины государственного служащего в случае, когда налагаются связанные с совершением правонарушений коррупционного характера взыскания. Ранее было указано, что при привлечении к ответственности за совершение правонарушений коррупционного характера, к дисциплинарной ответственности государственных служащих, при проведении проверок требуется выявлять обстоятельства, которые должны учитываться при вынесении решений по поводу наложения определенных взысканий.
Данные обстоятельства в каждом из случаев характеризуются определенным сходством. При этом имеется и различие - потребность в принятии во внимание степени вины государственного служащего в случае, когда налагается взыскание в связи с совершением правонарушений коррупционного характера отсутствует.
В регламентирующем государственную гражданскую службу законодательстве подобная норма представлена в следующем виде - часть вторая ст. 59.3 регламентирующего указанную государственную службу федерального закона предусматривает, что в случае, когда применяются указанные в ст. 59.1, 59.2 данного закона взыскания, требуется принимать во внимание обстоятельства в виде:
• результатов исполнения служащим обязанностей по должности ранее;
• тяжести и особенностей правонарушения коррупционного характера, которое совершил служащий;
• исполнения служащим обязанностей, которые предусмотрены для того, чтобы бороться с коррупцией;
• соблюдения служащим прочих требований, запретов, ограничений, относящихся к урегулированию конфликта интересов, его предотвращения;
• обстоятельств, при которых состоялось совершение правонарушения коррупционного характера [3].
Часть третья ст. 58 указанного федерального закона предусматривает необходимость, применяя дисциплинарное взыскание, принимать во внимание факторы в виде:
• результатов исполнения обязанностей по должности служащим ранее;
• тяжести проступка, который совершил служащий;
• обстоятельств совершения проступка;
• степенивины служащего[3].
Соответственно, указанные формулировки являются весьма близкими.
При этом то, что в первом случае не предусматривается необходимость принимать во внимание сте-
пень вины государственного служащего, представляет собой скорее не просчет, но обоснованное решение законодателя.
Сходной является и ситуация при регламентации соответствующих вопросов в иных нормативно-правовых актах, регламентирующих иные разновидности государственной службы.
На практике, российские юристы при анализе вопросов о необходимости учета степени вины в ситуациях, когда служащие привлекаются к ответственности за совершение правонарушений коррупционного характера, приходят к противоположным выводам. Анализ судебной практики также свидетельствует об отсутствии единства подходов. Вместе с тем, право законодателя на создание механизма, при котором применение мер дисциплинарного характера в отношении государственных служащих возможно в отсутствие учета их вины не вызывает сомнений. Данный подход и был реализован в отношении ситуаций, когда государственные служащие не соблюдают запреты, ограничения, предусмотренные содержащимися в служебном законодательстве положениями. Вопрос состоит в том, является ли подобный подход целесообразным.
Представляется, что применение ориентированного на борьбу с коррупцией законодательства на государственной службе является свидетельством того, что нарушения отличаются друг от друга, и следует дифференцировать ответственность государственных служащих, ориентируясь на обстоятельства совершения нарушений. Среди данных обстоятельств - наличие вины государственного служащего в содеянном [23].
Вышеуказанные вопросы не исчерпывают всю совокупность вопросов, связанных с производством по правонарушениям коррупционного характера. К примеру, значительное число затруднений возникает в связи с моментом, с которого необходимо осуществлять отсчет течения процессуальных сроков.
В то же время и вышеуказанные вопросы достаточны для того, чтобы отметить, что создание отдельного механизма ответственности государственных служащих за совершение правонарушений коррупционного характера не обеспечило рост эффективности соответствующей ответственности, но привело к появлению дополнительных затруднений.
Фактическая потребность в том, чтобы осуществлять выделение особой антикоррупционной ответственности государственных служащих (которая фактически представляет собой дисциплинарную ответственность) сегодня отсутствует.
Особенности, связанные с присущей правонарушениям коррупционного характера спецификой, ответственностью за совершение данных правонарушений, можно успешно реализовать и в традиционном дисциплинарном производстве.
С точки зрения дисциплинарной ответственности установление перечня правонарушений коррупцион-
ных правонарушений, являющихся грубыми, не может рассматриваться как нечто необычное.
В регламентирующем отдельные разновидности государственной службы законодательстве сегодня предусматривается перечень проступков, являющихся грубыми, при совершении которых однократно возможно увольнение государственного служащего. Примеры - федеральные законы, регламентирующие государственную службу в федеральной противопожарной службе Государственной противопожарной службы (часть вторая ст. 48), в органах принудительного исполнения (часть вторая ст. 47), в органах внутренних дел Российской Федерации РФ (часть вторая ст. 49) [4; 5; 7].
Сходным образом и увольнение в силу утраты доверия может являться одним из дисциплинарных взысканий в их общем перечне. При этом ситуации, когда данное увольнение будет назначаться, могут ограничиваться лишь совершением правонарушений коррупционного характера.
Осуществление специальных проверок при совершении государственными служащими правонарушений коррупционного характера, не может рассматриваться как целесообразное.
Если данная проверка будет проводиться теми же лицами, которые осуществляют сегодня служебные проверки, каких-либо изменений не произойдет.
Данное обстоятельство не создаст затруднений для установления тех или иных особенностей проведения служебных проверок по делам о совершении правонарушений коррупционного характера. Особенности могут быть связаны с обстоятельствами или сроками.
Обязательность направления материалов подобной проверки аттестационной комиссии или комиссии, урегулирующей конфликт интересов, следует установить на случай, когда устанавливаются факты, которые указывают, что государственный служащий совершил правонарушение коррупционного характера, являющееся грубым. Потребность в обязательности подобного направления в прочих ситуациях, по нашему мнению, отсутствует.
Как отмечалось ранее, вопрос, относящийся к установлению степени вины государственного служащего, при решении связанного с применением взысканий за совершение правонарушений коррупционного характера является предметом полемики. Его решение зависит от воли законодателя.
Собственный подход в отношении решения данного вопроса представлен нами ранее. Необходимо обратить внимание, что все варианты его решения могут быть реализованы в традиционной дисциплинарной процедуре. При этом, если будет признана возможность ответственности без вины, изменения будут более значительными.
Применительно к срокам привлечения к ответственности при совершении правонарушений корруп-
ционного характера, являющимся на данный момент намного более продолжительными в сопоставлении с общими сроками, необходимо отметить, что данная особенность связана со спецификой соответствующих правонарушений. В то же время и в этом отношении отсутствуют сложности с фиксацией в рамках традиционного производства сроков, являющихся более продолжительными [9].
Таким образом, исходя из представленных в законодательстве о государственной службе положений и практики правоприменения, следует отметить отсутствие необходимости выделения дисциплинарной ответственности в связи с совершением правонарушений коррупционного характера как самостоятельной, отличной от соответствующей обычной дисциплинарной ответственности, разновидности административной ответственности. С учетом указанного обстоятельства, по мнению автора статьи, следует унифицировать используемый категориальный аппарат. Необходимо, чтобы деяния, которые сегодня носят наименование правонарушений коррупционного характера, фиксировались служебным законодательством как дисциплинарные проступки, являющиеся коррупционными. Необходимо, чтобы ответственность в связи с совершением данных проступков наступала в соответствии с обычным дисциплинарным производством. При этом должны учитываться определяющиеся присущей данным правонарушениям спецификой процессуальные особенности.
Список источников
1. Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. № 27Э-ФЗ «О противодействии коррупции» (ред. от 6 февраля 2023 г.) // СПС «Гарант».
2. Федеральный закон от 21 ноября 2011 г. № 329-Ф3 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием государственного управления в области противодействия коррупции» (ред. от 2 декабря 2021 г.). // СПС «Гарант».
3. Федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (ред. от 4 ноября 2022 г.) // СПС «Гарант».
4. Федеральный закон от 30 ноября 2011 г. № 342-ФЗ «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (ред. от 23 января 202 г.) // СПС «Гарант».
5. Федеральный закон от 1 октября 2019 г. № 328-ФЗ «О службе в органах принудительного исполнения Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (ред. от 5 декабря 2022 г.) // СПС «Гарант».
6. Федеральный закон от 19 июля 2018 г. № 197-ФЗ «О службе в уголовно-исполнительной системе Российской Федерации и о внесении изменений в Закон Российской Федерации «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы» (редакция от 5 декабря 2022 г.) // СПС «Гарант».
7. Федеральный закон от 23 мая 2016 г. № 141-ФЗ «О службе в федеральной противопожарной службе Государственной противопожарной службы и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (редакция от 30 апреля 2021 г.) // СПС «Гарант».
8. Уголовный кодекс Российской Федерации. М, 2023.
9. Трудовой Кодекс Российской Федерации. Ч. 4. Ст. 193. М., 2023.
10. КоАП Российской Федерации. Ст. 19.29. М., 2023.
11. Гражданский Кодекс Российской Федерации. Часть первая от 30 ноября 1944 г. № 51-ФЗ (ред. от 26 октября 2021 г.). М., 2023.
12. Указ Президента Российской Федерации от 1 февраля 2005 г. № 113 «О порядке присвоения и сохранения классных чинов государственной гражданской службы Российской Федерации федеральным государственным гражданским служащим» (ред. от 14 февраля 2023 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации от 7 февраля 2005 г. № 6. Ст. 440.
13. Григорьев И. В., Крипак М. В. Особенности дисциплинарной ответственности государственных служащих за коррупционные правонарушения // Административное и муниципальное право. 2018. № 5. С. 1-10.
14. Гришковец А. А. Административная ответственность государственных гражданских служащих: состояние и перспективы развития // Административное право и процесс. 2018. № 2. С. 38-42.
15. Добробаба М. Б., Чаннов С. Е. Ответственность государственных служащих за коррупционные правонарушения: проблемы оптимизации модели // Журнал российского права.
2021. Т. 25. № 11. С. 88-101.
16. Кузнецов В. И, Трунцевский Ю. В., Ломакина Л. А. Увольнение государственных гражданских служащих в связи с утратой доверия: проблемы теории и практики // Журнал российского права. 2020. № 1. С. 159-169.
17. Назарова И. С., Шеншин В. М. К вопросу о закреплении приказом руководителя федерального органа исполнительной власти формы протокола об административном правонарушении // Административное право и процесс.
2022. № 1. С. 38-41.
JURISPRUDENCE
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
18. Назарова И. С., Шеншин В. М., Шеншина Л. А. О некоторых тенденциях развития законодательства, регулирующего общественные отношения, складывающиеся в военно-социальной сфере // Право в Вооруженных силах. 2022. № 1(294). С. 25-30.
19. Пресняков М. В. Антикоррупционные стандарты на государственной службе: проблемы правовой определенности // Административное право и процесс. 2019. № 11. С. 6-12.
20. Пресняков М. В., Чаннов С. Е. Реестр лиц, уволенных с государственной и муниципальной службы в связи с утратой доверия: вопросы эффективности // Журнал российского права. 2020. № 10. С. 168-183.
21. Семенова У. С., Шеншин В. М. О возможности замены административной ответственности за нарушение требований пожарной безопасности обязательным противопожарным страхованием имуществ // Юридический мир. 2022. № 1. С. 57-61.
22. Чаннов С. Е. Может ли коррупционное правонарушение быть малозначительным? // Актуальные проблемы российского права. 2014. № 10. С. 2197.
23. Чаннов С. Е. Дисциплинарное принуждение как средство обеспечения служебных правоотношений : современное состояние и перспективы // Административное право и процесс. 2016. № 7. С. 13-18.
24. Юсупов А. Л. Дисциплинарная ответственность за нарушения законодательства о противодействии коррупции : дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2014.
References
1. Federal Law of December 25, 2008, № 273-FZ «On Combating Corruption» (ed. of February 6, 2023) // LRS «Garant».
2. Federal Law of November 21, 2011 № 329-FZ «On Amendments to Certain Legislative Acts of the Russian Federation in connection with the improvement of public administration in the field of combating corruption» (ed. December 2, 2021) // LRS «Garant».
3. Federal Law of July 27, 2004, № 79-FZ «On the State Civil Service of the Russian Federation» (ed. November 4, 2022) // LRS «Garant».
4. Federal Law of November 30, 2011, № 342-FZ «On Service in the Bodies of Internal Affairs of the Russian Federation and Amendments to Certain Legislative Acts of the Russian Federation» (ed. January 23, 202) // LRS «Garant».
5. Federal Law of October 1, 2019, № 328-FZ «On Service in the Forced Enforcement Bodies of the Russian Federation and Amendments to Certain
Legislative Acts of the Russian Federation» (ed. of December 5, 2022) // LRS «Garant».
6. Federal Law of July 19, 2018, № 197-FZ «On Service in the Criminal Executive System of the Russian Federation and on Amendments to the Law of the Russian Federation «On Institutions and Bodies Executing Criminal Punishments in the form of deprivation of liberty» (version of December 5, 2022) // LRS «Garant».
7. Federal Law of May 23, 2016, № 141-FZ «On Service in the Federal Fire Fighting Service of the State Fire Fighting Service and Amendments to Certain Legislative Acts of the Russian Federation» (version of April 30, 2021) // LRS «Garant».
8. Criminal Code of the Russian Federation. M., 2023.
9. Labor Code of the Russian Federation. P. 4. Art. 193. M., 2023.
10. Administrative Offenses Code of the Russian Federation. Art. 19.29. M., 2023.
11. Civil Code of the Russian Federation. Part One of November 30, 1944 № 51-FZ (ed. of October 26, 2021). M., 2023.
12. Decree of the President of the Russian Federation of February 1, 2005 № 113 «On the order of assignment and retention of class ranks of the state civil service of the Russian Federation to federal state civil servants» (ed. of February 14, 2023) // Collected Legislation of the Russian Federation of February 7, 2005. № 6. Art. 440.
13. Grigoriev I. V., Kripak M. V., Kripak M. V. Features of disciplinary responsibility of civil servants for corruption offenses // Administrative and Municipal Law. 2018. № 5. P. 1-10.
14. Grishkovets A. A. Administrative responsibility of state civil servants: status and prospects of development // Administrative Law and Process. 2018. № 2. P. 38-42.
15. Grishkovets A. A. Administrative responsibility of state civil servants : status and prospects of development // Administrative Law and Process. 2018. № 2. P. 38-42.
16. Kuznetsov V. I., Truntsevsky Y. V., Lomakina L. A. Dismissal of state civil servants in connection with loss of confidence : problems of theory and practice // Journal of Russian Law. 2020. № 1. P. 159-169.
17. Nazarova I. S., Shenshin V. M. To the issue of fixing by the order of the head of the federal executive body of the form of the protocol on administrative offense // Administrative Law and Process. 2022. № 1. P. 38-41.
18. Nazarova I. S., Shenshin V. M., Shenshina L. A. On some trends in the development of legislation regulating public relations that develop in the
military-social sphere // Law in the Armed Forces. 2022. № 1(294). P. 25-30.
19. Presnyakov M. V. Anti-corruption standards in public service : problems of legal certainty // Administrative Law and Process. 2019. № 11. P. 6-12.
20. Presnyakov M. V., Channov S. E. Register of persons dismissed from state and municipal service due to loss of confidence : issues of effectiveness // Journal of Russian Law. 2020. № 10. P. 168-183.
21. Semenova U. S., Shenshin V. M. On the possibility of replacing administrative responsibility for
violation of fire safety requirements by compulsory fire insurance of property // Juridical World. 2022. № 1. P. 57-61.
22. Channov S. E. Can a corruption offense be insignificant? // Actual Problems ofRussian Law. 2014. № 10. C. 2197.
23. Channov S. E. Disciplinary coercion as a means of ensuring service legal relations : current state and prospects // Administrative Law and Process. 2016. № 7. P. 13-18.
24. Yusupov A. L. Disciplinary responsibility for violations of legislation on combating corruption : dis.....cand. oflegal science. Saratov, 2014.
Информация об авторе
В. И. Кайнов - профессор кафедры государственно-правовых дисциплин Северо-Западного филиала Российского государственного университета правосудия, профессор кафедры 84 публичного права Санкт-Петербургского Государственного университета аэрокосмического приборостроения, доктор юридических наук, профессор.
Information about the author
V. I. Kaiynov - Professor of the Department of State and Legal Disciplines of the North Western Branch of the Russian State University of Justice, Professor of Department 84 of Public Law of the Saint-Petersburg State University of Aerospace Instrumentation, Doctor ofLegal Science, Professor.
Статья поступила в редакцию 26.04.2023; одобрена после рецензирования 20.06.2023; принята к публикации 21.08.2023.
The article was submitted 26.04.2023; approved after reviewing 20.06.2023; accepted for publication 21.08.2023.
Й
Московский университет МВД России имени В.Я. Кикотя
Административная деятельность полиции
Административная деятельность полиции. Учебник. Под ред. О. В. Зи-борова, В.В. Кардашевского. 3-е изд., перераб. и доп. 703 с. Гриф МУМЦ «Профессиональный учебник». Гриф НИИ образования и науки.
Учебник подготовлен с учетом фундаментальных положений теории административного права на основе действующего законодательства.
Раскрываются понятие, содержание, принципы, формы и методы административной деятельности полиции по реализации целей и задач, возлагаемых на нее Федеральным законом «О полиции».
Особое внимание уделяется вопросам контрольно-надзорной и админи-стративно-юрисдикционной деятельности полиции. Рассматриваются основные аспекты деятельности служб и подразделений полиции по защите жизни, здоровья, прав и свобод человека, охране общественного порядка и общественной безопасности.
Для студентов, аспирантов (адъюнктов), курсантов и слушателей образовательных учреждений системы МВД России юридического профиля, преподавателей юридических вузов и факультетов, юристов-практиков.
