CC BY
86
ОЦЕНКА ВОЗДЕЙСТВИЯ НА ОКРУЖАЮЩУЮ СРЕДУ: ЕВРОПЕЙСКИЙ ПРАВОВОЙ ОПЫТ
Е.Е. Вылегжанина
Группа «Проблемы Мирового океана»
Институт мировой экономики и международных отношений РАН
Ул. Профсоюзная, 23, 117997 Москва, Россия
Оценка воздействия хозяйственной деятельности на окружающую среду является одним из правовых инструментов, играющих ключевую роль в современном управлении природными ресурсами. В рамках Европейского Союза правовая основа этой процедуры находится в сфере постоянного внимания законодателей. Ее изменения происходят в общем контексте развития оценки воздействия в международном праве.
Ведущую роль в ряду современных правовых механизмов регулирования природопользования и сохранения природы занимает процедура оценки воздействия хозяйственной деятельности на окружающую среду. В определенной степени будет справедливым утверждение о том, что именно с этой процедуры началось формирование комплекса правовых инструментов, применяемых в настоящее время в управлении природными ресурсами.
Процедура оценки воздействия была впервые введена в Соединенных Штатах на основе известного закона о национальной политике в области окружающей среды 1969 г. [9]. Впоследствии законодательный и практический опыт США был воспринят и в странах Западной Европы.
Директива Европейского Экономического Сообщества 85/337/ЕЕС от 27 июня 1985 г. (с поправками [3] — Директива 97/11/ЕС), составив правовую основу развития национальных систем оценки воздействия в европейских рамках, явилась и первым шагом гармонизации ключевых положений этой процедуры на международном уровне. Полное название этого документа — «Об оценке воздействия на окружающую среду определенных государственных и частных проектов». Разработка директивы преследовала следующие цели: учет экологического фактора на наиболее ранней стадии проектирования и приятия решения о начале деятельности; минимизация неблагоприятных условий конкуренции, непосредственно влияющих на функционирование общего рынка, как следствие различия в национальных законах, регулирующих процедуру оценки воздействия; гармонизация национального регулирования в области оценки воздействия; определение категорий проектов, которые, как общее правило, должны быть предметом оценки воздействия; обеспечение, путем учета экологического фактора при разработке проектов, охраны здоровья населения, поддержание биоразнообразия и репродуктивной способности экосистем как основного источника жизни.
Директива относится к проектам, которые с большой вероятностью окажут воздействие на окружающую среду.
Виды деятельности, на которые распространяется Директива, делятся на две категории. Первую составляют те виды, которые безусловно должны быть объектом процедуры оценки; вторую — те, в отношении которых проведение процедуры оценки остается на усмотрение государств-членов. К первой категории относится
нефте- и газоперерабатывающие предприятия, электростанции, атомные электростанции, ядерные реакторы (кроме исследовательских), хранилища ядерных отходов или предприятия по их уничтожению и др. Ко второй категории отнесены: некоторые направления сельского хозяйства, недропользование, металлопромышленность, стекольная промышленность, химическая индустрия, пищевая промышленность, текстильная, кожевенная, деревообрабатывающая, целлюлозобумажная, резиновая; проекты, направленные на обеспечение инфраструктуры. Кроме того, под рубрикой “Другие проекты” перечислены гостиничные комплексы, очистные сооружения, испытательные стенды для двигателей, турбин, реакторов, склады металлолома и др.
Директивой не охватываются объекты, сооружаемые в целях обеспечения национальной безопасности.
В ходе процедуры оценки воздействия инициатор проекта представляет информацию, которая подробно определена в приложении к Директиве и охватывает характеристику всего проекта, предполагаемое использование земельного участка на этапах строительства и функционирования объекта, основные параметры технологии производства (например, характер и количество исходных материалов, оценку видов и объемов выбросов и сбросов, вибрации и т.д.), указание основных возможных альтернатив и обоснование данного выбора с учетом экологических факторов; описание основных видов воздействия на окружающую среду; описание основных источников воздействия на окружающую среду (само существование проекта, использование природных ресурсов, загрязнение, шум и т.д.); описание планируемых мер для того, чтобы избежать или снизить отрицательное воздействие на окружающую среду.
На государственные органы возложено принимать меры к тому, чтобы каждый запрос на разрешение о начале деятельности и предоставленная инициатором информация были доступны населению; а также к тому, чтобы население затрагиваемого района имело возможность выразить свое мнение до начала осуществления проекта.
В целом порядок в целях вовлечения общественности в обсуждение проекта включает: определение той части населения, которая может быть затронута данным проектом; указание мест, где можно получить информацию о данном проекте; определение методов информирования населения (например, публикации в местной прессе, организация выставок с показом планов, графиков, макетов и т. п.); определение путей выяснения мнения населения (опрос, предложение направлять письменные замечания и др.); установление временных параметров для каждой стадии процедуры оценки воздействия с тем, чтобы решение было принято в разумное время.
В случае, если проект может иметь трансграничный эффект, информация о нем одновременно должна быть направлена и тому государству-члену или государствам-членам, на чьей территории может быть ощутимо воздействие этого проекта. Такая информация служит основой для проведения межгосударственных консультаций.
Полученные мнения от населения, результаты межгосударственных консультаций должны быть учтены в проекте. Когда решение принято, органы власти должны сообщить населению о содержании решения, условиях его реализации, причинах и соображениях, послуживших основанием для принятия данного решения.
Существенное влияние на дальнейшее развитие оценки воздействия в европейских рамках оказали Конвенция об оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте и Орхусская конвенция о доступе к информации, участию общественности в процессе принятия решений и доступе к правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды.
Сфера охвата Конвенции об оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте, как по видам деятельности, так и в пространственном
плане, очень широка: под «трансграничным воздействием» понимаются последствия, ощутимые на территории другого государства или пространства под его юрисдикцией, воздействие глобального характера. Своеобразие этого международноправового документа, давшего новый импульс в развитии процедуры оценки, заключается в том, что в нем предусматриваются послепроектный анализ, а также оценка воздействия к политике, планам и программам — два специальных вида процедуры оценки, которые во многих национальных системах еще находятся на стадии формирования.
Последняя из указанных, т. е. оценка воздействия к политике, планам и программам стала предметом регулирования международного договора - Протокола по стратегической экологической оценке 2003 г. к Конвенции об оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте. Протокол подписали 35 государств и Евросоюз.
Новым важным шагом в международно-правовом развитии процедуры оценки стала Орхусская конвенция о доступе к информации, участию общественности в процессе принятия решений и доступе к правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды. В преамбуле Конвенции подчеркивается необходимость обеспечения доступа общественности к экологически значимой информации, осуществления гражданами права принимать участие в решении вопросов, связанных с окружающей средой, оказания помощи гражданам в осуществлении ими указанных прав. Кроме того, в качестве одной из целей Конвенции указывается обеспечение ответственного подхода и прозрачности процесса принятия решений.
Активную роль в расширении европейской правовой базы оценки воздействия, в том числе в контексте указанных международно-правовых актов, сыграла Европейская Комиссия, которая еще в 1993 г., проанализировав эффективности процедуры, подготовила доклад, один из основных выводов которого заключался в том, что во многих случаях оценка проводится на поздней стадии проектирования, что препятствует выработке альтернативных предложений и выбору других площадок для объекта [12].
В апреле 1997 г. Комиссия предложила поправки к Директиве 85/337/ЕЕС, которые были затем переработаны с учетом, в частности, мнения Европарламента и Экономического и социального комитета и вновь представлены Совету. Совет также внес ряд существенных поправок [12, р. 0011-0022], подчеркнув тот большой стимул для развития процедуры оценки, который придала Орхусская конвенция [10]. Основные новеллы, которые были сделаны в регулировании процедуры оценки воздействия, составляют следующие положения.
Появилась новая статья 1, определяющая ключевые цели данной Директивы: обеспечить высокую степень защиты окружающей среды и способствовать интегрированию природоохранных интересов в процесс подготовки и принятия планов и программ с целью продвижения к устойчивому развитию путем проведения, в соответствии с данной Директивой, экологической оценки планов и программ, которые могут оказать существенное воздействие на окружающую среду.
Определение получило понятие “планов и программ”: Директивой охватываются планы и программы, которые разрабатываются и принимаются органами власти общенационального, регионального или местного уровня. При определении понятия “общественность” сделана ссылка на определение, содержащееся в Орхус-ской конвенции: общественность — это “физические или юридические лица, их ассоциации, организации или группы”. Существенно расширена статья о межгосударственных консультациях в случае возможного трансграничного воздействия — в сторону более четкого их регулирования.
В содержательном плане необходимо отметить два дополнения: более четкое определение информации для подготовки отчета, определение планов и программ, которые могут оказать существенное воздействие на окружающую среду, проработаны и сформулированы параметры понятия «существенное» воздействие. Это —
степень ограничений, которые планы и программы создают для других видов деятельности в данном районе; учет в планах и программах экологического аспекта, в частности, в свете задачи продвижения к устойчивому развитию; взаимосвязь планов и программ с имплементацией права Сообщества, касающегося окружающей среды (в частности, таких аспектов, как обращение с отходами, охраны водных ресурсов и др.).
Характеристики воздействия на окружающую среду включают, в частности, кумулятивный эффект; трансграничный характер; риск для здоровья человека и окружающей среды; масштабность и пространственное распространение воздействия (географический район и количество населения, которое может быть затронуто данным видом воздействия); ценность и уязвимость района, который может быть затронут.
В 2001 г. в рамках Европейского Союза был сделан еще один шаг в развитии процедуры оценки воздействия — Европарламентом и Советом принята Директива 2001/42/ЕС от 27 июня 2001 г. [11, р.0030-0037]. В ней содержится ссылка на Конвенцию о биологическом разнообразии, в соответствии с которой государства-участники должны в приемлемых случаях интегрировать интересы сохранения и устойчивого использования биологического разнообразия в планы и программы; а также Конвенцию об оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте и подчеркивается значение “адекватных трансграничных консультаций” в случаях, когда осуществление планов и программ в одном государстве может иметь трансграничное воздействие.
Как специально отмечается в преамбуле документа, государства обязаны обеспечивать, чтобы в случаях принятия планов и программ соответствующие власти и население ставились об этом в известность и им предоставлялась необходимая информация. Уточнено понятие общественности. При этом, согласно статье 6, для целей выявления мнения должна быть охвачена не только общественность, которая затрагивается, но и может быть затронута данным планом или программой, или имеющая интерес в принятии решения, включая соответствующие неправительственные организации, такие как природоохранные или иные.
Новой является статья о мониторинге - статья 10. Согласно этой статье, государства-члены должны вести мониторинг экологического воздействия осуществляемых планов и программ с тем, в частности, чтобы на ранней стадии выявлять скрытое негативное воздействие на окружающую среду и принимать соответствующие меры по исправлению ситуации.
Правовое поле ЕС, касающееся участия общественности в принятии экологически значимых решений, было дополнено Директивой Европарламента и Совета 2003/35/ЕС от 26 мая 2003 г. [6, р. 0017-0025], в которой подчеркивается, что право Сообщества должно быть приведено в соответствие с Орхусской Конвенцией. В преамбуле Директивы подчеркивается, что эффективное участие общественности в принятии решений позволяет населению выражать свое мнение и озабоченности, которые могут быть полезны для решения, а властям учитывать их при принятии решений, таким образом повышая ответственность и прозрачность процесса принятия решений и способствуя росту осознания обществом важности экологических вопросов и поддержке принятых решений. Участие, в том числе ассоциаций, организаций и групп природоохранной направленности должно поощряться, в том числе и путем развития экологического воспитания населения.
В Директиве отмечается, что государства должны обеспечивать возможность для общественности участвовать на наиболее ранней стадии в подготовке, изменении или пересмотре планов и программ; предоставления общественности всех вариантов развития данного района и обеспечения полноценного участия в обсуждении; информирования населения не только о причинах принятия данного решения, но и о ходе консультаций с общественностью; подчеркивается необходимость использования в целях информирования населения всех подходящих средств, вклю-
чая электронные средства связи. Общее положение о консультациях с общественностью заменены более содержательными и детализированными, конкретно раскрывающими, какая информация должна быть доступна населению; бланкетное исключение из сферы действия процедуры оценки объектов, связанных с национальной безопасностью, уступило место положению о праве государства-члена решать в каждом конкретном случае: будет ли проведение процедуры оценки иметь негативные последствия для самой цели объекта.
В Директиве появилась новая статья (10а), предусматривающая право представителей общественности участвовать, в соответствии с национальным законодательством, в процедуре проверки решений в суде или другом независимом и объективном органе. Такая процедура может касаться вопросов законности принятого решения как по существу, так и по процедурных аспектов. Установленный порядок проверки должен быть справедливым, беспристрастным, своевременным и не слишком дорогим.
Доклад о применении и эффективности данной Директивы Комиссия должна представить Европарламенту и Совету не позднее 25 июля 2009 г.
Разумеется, опыт применения оценки воздействия не является беспроблемным. Так, в рамках, Европейского Союза, по данным Комиссии, на январь 2003 г. [4] постоянными нарушителями правовых положений об оценке воздействия названы восемь стран: Люксембург, Великобритания, Австрия, Италия, Испания, Финляндия, Германия и Греция. Этим странам Комиссия неоднократно делала предупреждения в связи с нарушениями установленной процедуры оценки или неадекватном ее применении в таких сферах, как проектирование городской застройки, реструктурирование землевладений в сельской местности, развитие портов, строительство очистных сооружений, строительство дорог.
В июне 2003 г. Комиссия опубликовала пятилетний доклад о применении Директивы об оценке воздействия. Согласно докладу, 30 процентов от общего числа нарушений Директивы связано с пробелами в имплементации ее положений, а 65 процентов — с неприменением Директивы к конкретным проектам. Нарушения можно подразделить на следующие основные категории:
- неадекватная процедура отбора проектов для включения в Приложение 2 к Директиве;
- установление завышенных пороговых величин для проектов, подлежащих процедуре оценки (что сужает спектр таких проектов);
- уменьшение количества категорий проектов, подлежащих процедуре оценки;
- неэффективные консультации с общественностью;
- отсутствие требования провести процедуру оценки до получения согласия на реализацию проекта.
Несмотря на указанные проблемы и нарушения, процедура оценки воздействия является сейчас одним из наиболее быстро развивающихся направлений экологического права [13, р.1]. Особое внимание этой процедуре уделяется при разработке правовых рамок деятельности в районах, где сохранение экосистем имеет решающее значение для экономической и социальной ситуации, таких, например, как прибрежные районы. В разработанном с участием Европейского Союза и принятом 19 апреля 1999 г. в Женеве Европейском кодексе поведения для прибрежных зон [8] роль процедуры оценки воздействия выделена особо. Она рассматривается как механизм оценки кумулятивного эффекта антропогенного воздействия в прибрежных районах [7].
В целом, анализируя мировой правовой опыт разработки и применения процедуры оценки, можно сказать следующее.
Законодательное закрепление процедуры оценки ознаменовало собой переход в 70-е годы от природоохранной деятельности как реакции на проблемы, связанные с разрушением окружающей среды, борьбы с уже происшедшим загрязнением и деградацией природы, к политике предупреждения, при которой до принятия реше-
ния о начале хозяйственной деятельности искусственно моделируются изменения окружающей среды, которые могут произойти в результате осуществления данного хозяйственного проекта. В последние годы и на национальном, и на международноправовом уровне сделан акцент на необходимости проведения оценки на наиболее ранней стадии подготовки решения по проекту.
Процесс оценки стал механизмом участия населения в процессе выработки и принятия решения о хозяйственной деятельности. Это стало возможным благодаря устойчивым демократическим традициям, существующим в большинстве западных стран. Для разрешения острейших “социально-эколого-экономических” конфликтов используются традиционные способы: общественное обсуждение, опрос общественного мнения, защита прав граждан с помощью судебных механизмов [2].
Сфера действия оценки воздействия расширяется: помимо конкретных видов хозяйственной деятельности и объектов, оценка осуществляется и в ходе реализации проекта -— послепроектный анализ, а также, что особенно важно, в отношении планов, программ, в частности, регионального развития.
Развивается международно-правовое регулирование оценки воздействия, которое касается как национальных систем, так и межгосударственных моделей, способствуя их совершенствования.
Развитие процедуры оценки воздействия, ее правовой основы, в том числе и на международно-правовом уровне нужно рассматривать в более общем контексте гармонизации правовых подходов в решении экономических, социальных, экологических и других вопросов, что, в свою очередь, является следствием экономического сближения в общемировом масштабе. Как отмечает известный российский юрист И.И. Лукашук, сближение правовых систем ныне принимает характер глобального явления, которое постоянно прогрессирует [1].
Что же касается действующего российского законодательства в сфере природопользования и сохранения окружающей среды, то нужно признать, что оно оказалось невосприимчивым к наиболее эффективным и апробированным мировым опытом правовым подходам, механизмам и инструментам. Для нынешнего отечественного регулирования природопользования и хозяйственной жизни в целом характерно игнорирование «экологической составляющей». Это — одна из существенных причин, в силу которой весьма затруднено использование оценки воздействия хозяйственной деятельности на окружающую среду.
Правовое поле оценки воздействия чрезвычайно узко. Основным документом, регулирующим эту процедуру, является Приказ Минприроды РФ № 222 от 28.12.2000 «Об утверждении Положения об оценке воздействия на окружающую среду в Российской Федерации». На законодательном же уровне действует экологическая экспертиза, предусмотренная Федеральным законом «Об экологической экспертизе». Экспертиза является по существу закрытой процедурой обсуждения проектов, не предполагает широкого участия населения и в целом носит менее демократичный характер, чем международно-признанная процедура оценки воздействия.
К правовым актам, составляющим основу оценки воздействия, можно отнести и Федеральный закон «Об информации, информатизации и защите информации» (№ 24-ФЗ от 20.02.95 г.), в соответствии с которым запрещено относить к информации с ограниченным доступом документы, содержащие экологическую, санитарно-эпидемиологическую и другую информацию, необходимую для обеспечения безопасного функционирования населенных пунктов, производственных объектов, безопасности граждан и населения в целом.
Практику проведения оценки воздействия охарактеризовать весьма сложно, так как данные не обобщаются.
Участие России в мировых экономических связях, сближение с Европейским Союзом, вступление в ВТО объективно ставит вопрос о гармонизации в перспективе правовых подходов, в том числе в области правового регулирования природопользования и охраны окружающей среды, дальнейшего развития российского пра-
ва в русле сложившихся мировых стандартов. Это требует как минимум правового обеспечения прозрачности принятия хозяйственных решений, участия населения в принятии таких решений, заинтересованности предпринимательских кругов в рациональном природопользовании.
ЛИТЕРАТУРА
1. Лукашук И.И Международное право в судах государств. — СПб., 1993. с. 280.
2. Максименко Ю.Л., Шапрщкий В.Н., Горкина И.Д. Оценка воздействия на окружающую среду и разработка нормативов ПДВ. — М., “СП Интермет Инжиниринг”, 1999.
3. Amended by 31997L0011 (OJL073 14.03.1997 p. 5); 32003L0035 (OJL 156 25.06.2003 p. 17); 32003L0035 (OJL 156, 25/06/2003 p. 0017-0025).
4. Commission press release IP/03/117, 24 January 2003.
5. Common Position (EC) No 25/2000 of 30 March 2000 adopted by the Council, acting in accordance with the procedure to in Article 251 of the Treaty establishing the European Community, with a view to adopting a Directive of the European Parliament and of the Council on the assessment of the effects of certain plans and programmers on the environment. OJ С 137, 16/05/2000.
6. Directive 2003/35/EC of the European Parliament and of the Council of 26 May 2003 providing for public participation in respect of the drawing up of certain plans and programmes relating to the environment and amending with regard to public participation and access to justice Council Directives 85/337/EEC and 96/61/EC — Statement by the Commission. Official Journal L 156 , 25/06/2003.
7. European Code of Conduct for Coastal Zones. Geneva, April 19, 1999. CO-DBP (99) 11.
8. European Code of Conduct for Coastal Zones. Committee for the Activities of the Council of Europe in the Field of Biological and Landscape Diversity. 3nd meeting, Geneva, 19 April 1999, CO-DBP (99) 11.
9. Federal Environmental Law. 999 edition. West Group 1999, 42 U.S.C.A. §4321 to 4370b.
10. ILM. — 1999.—No36.
11. OJL 197,21/07/2001.
12. S. Tromans and C. Roger-Machart. Strategic Environmental Assessment: Early Evaluation Equals Efficiency? 1997 JPL 993.
13. Stephen Tromans, Karl Fuller. Environmental Impact Assessment — Law and Practice. -— London, 2003.
ENVIRONMENTAL IMPACT ASSESSMENT IN EUROPEAN LAW
E.E. Vylegzhanina
Section of World Ocean problems Institute of World Economy and International Relations, Russian Academy of Sciences Profsouznaya St., 23, 117997 Moscow, Russia
Environmental impact assessment (EIA) is one of the legal instruments that play a key role in modem natural resource management. In the frameworks of the EU the legal basis of this procedure is under particular attention of the legislators. Its’ modifications go in the general context of the developments of the EIA in the international law.
