CC BY
60
УДК 336.14 : 353 Черная Ольга Александровна
старший преподаватель кафедры финансов Кубанского государственного аграрного университета dom-hors@mail.ru
ОЦЕНКА ВНЕДРЕНИЯ В РЕГИОНЕ ИНСТРУМЕНТОВ БЮДЖЕТИРОВАНИЯ, ОРИЕНТИРОВАННОГО НА РЕЗУЛЬТАТ
Chernaya Olga Alexandrovna
Senior Lecturer of the Finance Department, Kuban State Agrarian University dom-hors@mail.ru
ASSESSMENT OF THE INTRODUCTION OF THE RESULT-FOCUSED BUDGET INSTRUMENTS IN THE REGION
Аннотация:
Данная статья посвящена оценке внедрения элементов БОР в Краснодарском крае, при практическом применении которой отмечается более высокий уровень положительных тенденций, нежели проявление явных позитивных эффектов от внедрения программно-целевого бюджетирования. Переход к механизмам БОР требует постоянного совершенствования системы показателей, организации работы по их достижению, адекватного реагирования на новые вызовы времени.
Ключевые слова:
бюджетирование, бюджетный процесс, расходы, повышение эффективности бюджетных расходов, механизм, реформирование, результативность.
Summary:
The article assesses introduction of the result-focused budget elements in the Krasnodar Territory, in implementation of which there can be registered the higher level of the positive tendencies, than manifestation of the more positive effects from the special purpose budgeting. Transition to the result-focused budgeting requires constant improvement of the economic performance system, organization of efficient activities, and adequate adjustment to the new challenges of the time.
Keywords:
budgeting, budget process, expenses, improvement of the efficiency of budget expenses, mechanism, reforming, efficiency.
Одним из параметров измерения степени внедрения бюджетирования ориентированного на результат (долее БОР) в регионе может являться круг органов и организаций, деятельность которых осуществляется с применением механизмов БОР, однако этот показатель весьма неидеален, поскольку, где было отмечено, часть из существующих механизмов БОР для субъектов бюджетного планирования действует только на бумаге, параметры эффективности условны, ответственность за их неисполнение не установлена.
Другим параметром измерения степени внедрения БОР является набор стадий бюджетного процесса, на которых применяются механизмы БОР и степень внедрения нововведений, разработанных на федеральном уровне.
Значимость бюджетирования, ориентированного на результат, для современного этапа реформирования бюджетного процесса в Краснодарском крае будет более понятной, если проследить эволюцию принимаемых на региональном уровне попыток систематизации решений в области управления бюджетными расходами. Нагляднее всего история внедрения элементов БОР прослеживается на основе программных документов за ряд лет, поскольку именно в них производится ежегодная корректировка основных направлений бюджетного реформирования.
Следует отметить, что в большинстве случаев создание институциональных возможностей для продвижения реформы системы региональных финансов и улучшения финансовой дисциплины на уровне субъектов Федерации осуществляется путем создания специальных стимулирующих механизмов. Так, основой для реформирования бюджетного процесса на региональном уровне послужила «Программа» реформирования управления региональными финансами Краснодарского края (утверждена Постановлением Законодательного Собрания края от 30 июля 2002 г. № 1601-П). Указанная Программа была разработана субъектом для участия в федеральном конкурсе на право получения субсидий из Фонда реформирования региональных финансов, сформированного в федеральном бюджете с целью поддержки мероприятий, направленных на повышение качества управления общественными финансами на региональном и муниципальном уровне [1].
По итогам реализации Программы реформирования Краснодарскому краю выделены денежные средства в сумме 377,7 млн. руб. Средства выделялись из федерального бюджета по результатам выполнения этапов программы реформирования двумя траншами: 166,0 млн. руб. -в 2002 г. и 211,7 млн. руб. - в 2004 г.
В ходе выполнения Программы реформирования в Краснодарском крае был проведен ряд глобальных мероприятий, основные из которых являются комплексная автоматизация учета исполнения консолидированного бюджета; переход на казначейское исполнение бюджета;
внедрение системы электронной торговли для государственных заказчиков; внедрение автоматизированной комплексной системы регистрации малоимущих граждан. Переход на казначейское исполнение краевого бюджета обеспечил четкость и прозрачность исполнения регионального бюджета, способствовал повышению финансовой дисциплины распорядителей и получателей бюджетных средств.
Между тем оставалась недостаточно эффективной существующая модель финансирования государственных услуг, оказываемых государственными бюджетными учреждениями, не были разработаны и внедрены в бюджетный процесс Краснодарского края методики оценки потребности в предоставляемых государственных услугах, стандарты качества предоставления государственных услуг. Вследствие этого расходы краевого бюджета на социальную сферу не в полной мере были увязаны с реальными потребностями населения в получении государственных услуг, качеством предоставления этих услуг, результатами деятельности государственных бюджетных учреждений Краснодарского края.
Дальнейшее методическое развитие идеи бюджетирования, ориентированного на результат, находим в действиях региональной власти в соответствии с постановлением Правительства РФ от 22 мая 2004 г. № 249 «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов» [2].
В области совершенствования применения программно-целевых методов бюджетного планирования проведена инвентаризация и оптимизация количества действующих долгосрочных краевых целевых программ, введен порядок разработки и согласования ведомственных целевых программ, доклады о результатах и основных направлениях деятельности органов исполнительной власти края.
Осуществлен переход от годового к среднесрочному финансовому планированию, в том числе утвержденного краевого бюджета на очередной финансовый год и на плановый период в формате «скользящей трехлетки».
С целью повышения результативности бюджетных расходов с 1 сентября 2006 г. в крае введено нормативное подушевое финансирование образовательных учреждений, осуществлен перевод учреждений здравоохранения, участвующих в системе обязательного медицинского страхования, на одноканальное финансирование, в больничных учреждениях края применяется способ оплаты медицинской помощи «за законченный случай лечения», с 2009 г. в крае были введены отраслевые системы оплаты труда работников государственных учреждений.
В дальнейшем логика продвижения реформ в крае осуществлялась в программных документах, принимаемых друг за другом (метод «платформ»), что позволяло осуществлять необходимые мероприятия поэтапно.
Для продвижения системного подхода к государственным финансам на основе повышения эффективности и результативности расходов в 2009 г. в крае постановлением главы администрации (губернатора) Краснодарского края от 2 октября 2009 г. № 884 была утверждена Программа реформирования региональных финансов на 2009-2012 гг. (далее - Программа) [3].
Реформирование бюджетного процесса в соответствии с принятой
Программой реформирования осуществлялось по направлениям, среди которых особый интерес представляет создание системы повышения качества и доступности предоставления государственных (бюджетных) услуг. Создание указанной системы было направлено на усиление взаимосвязи между расходами краевого бюджета и реальными потребностями населения в получении государственных услуг, качеством оказываемых услуг, стимулированием государственных бюджетных учреждений и их сотрудников к повышению качества предоставляемых услуг и результативности их деятельности.
В результате реализации Программы реформирования уже в первом полугодии 2010 г. главными распорядителями средств краевого бюджета была проведена инвентаризация предоставляемых услуг. На ее основе сформированы перечни государственных услуг, предоставляемых государственными учреждениями Краснодарского края, которые в дальнейшем необходимо было привести к общему знаменателю - определить орган исполнительной власти, отвечающий за ведение единого перечня государственных услуг и начать его формирование.
Реализацию целей, заявленных в Программе реформирования, решено было реализовать путем разработки и утверждения Программы по повышению эффективности расходов краевого бюджета на период до 2012 г., которая, по сути, является продолжением начатых реформ в части внедрения механизмов управления по результатам в деятельность органов исполнительной власти края.
Новации федерального законодательства, регулирующего правовой статус государственных учреждений, привели к существенным изменениям регионального законодательства. С целью повышения эффективности предоставления государственных услуг с 1 января 2011 г. в Краснодарском крае в полном объеме реализуется Федеральный закон от 8 мая 2010 г.
№ 83-Ф3 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» (далее -Федеральный закон № 83-Ф3). Только два субъекта РФ (Краснодарский край и Калужская область) осуществляют реализацию вышеуказанного нормативного акта по «лидерскому» варианту, без переходного периода [4].
В результате реформирования бюджетной сети по состоянию на 1 июня 2012 г. в Краснодарском крае осуществляют деятельность 731 краевое учреждение, из них бюджетными являются 496 учреждений (67,4 %), казенными - 217 учреждений (29,7 %), автономными -18 учреждений (2,5 %).
Таким образом, можно сделать вывод, что в Краснодарском крае пройден первый этап реализации Федерального закона № 83-ФЗ - сформирована нормативно-правовая база, которая будет совершенствоваться в процессе практического применения. Следующим шагом должен стать проект реализация по повышению качества предоставления государственных и муниципальных услуг (выполнения) работ. В перспективе бюджетные затраты на содержание сети государственных (муниципальных) учреждений должны быть тесно связаны с объемом и качеством оказываемых ими услуг, в том числе и для того, чтобы появилась возможность объективно оценивать эффективность бюджетных расходов, компетентность и трудовой вклад конкретных работников. Краеугольным камнем здесь являются сами услуги, их перечень, требования к качеству их оказания, обратная связь с населением по вопросам эффективности оказания услуг [5].
В 2011 г. у всех органов исполнительной власти Краснодарского края утверждены:
- ведомственные перечни государственных услуг (работ), оказываемых государственными учреждениями Краснодарского края;
- государственные задания на их выполнение;
- порядки контроля за выполнением государственных заданий посредством мониторинга отчетности учреждений, персональных отчетов их руководителей, а также проведения выборочных проверок.
Удельный вес расходов краевого бюджета на оказание государственных услуг (работ), оказываемых (выполняемых) в соответствии с государственным заданием, в общем объеме расходов краевого бюджета (за исключением субвенций, межбюджетных трансфертов местным бюджетам, расходов на обслуживание государственного долга Краснодарского края) за 2011 г. сокращена на 1,7 пунктов в связи с ростом капитальных расходов краевого бюджета. Для сравнения: в таких субъектах РФ как Владимирская, Ивановская, Кировская, Челябинская области доля расходов краевого бюджета на оказание государственных услуг (работ), оказываемых (выполняемых) в соответствии с государственным заданием, в общем объеме расходов бюджета за 2011 г. превышала 60 %, а в Республике Алтай этот показатель достигает 97 %.
Не смотря на то, что законодательство не содержит требования по разработке государственных заданий для казенных учреждений (в соответствии со статьей 69.2 БК РФ решение о необходимости его формирования является прерогативой органа государственной власти (государственного органа), осуществляющего бюджетные полномочия главного распорядителя бюджетных средств) в Краснодарском крае для большинства государственных казенных учреждений установлены государственные задания [6]. Доля казенных учреждений Краснодарского края, для которых установлены государственные задания, в общем числе казенных учреждений Краснодарского края (без учета органов государственной власти) по итогам 2011 г. составляет 92 %.
По результатам анализа перечней государственных услуг (работ) и отдельных государственных заданий на оказание государственных услуг (выполнение работ) на 2012-2014 гг., оказываемых (выполняемых) государственными учреждениями Краснодарского края и представленных на официальном сайте РФ для размещения информации об учреждениях в сети Интернет, выявлены следующие основные недостатки:
- несоответствие наименований государственных услуг (работ), отраженных в государственных заданиях и в перечнях услуг (работ);
- государственные задания разработаны не по каждой услуге (работе);
- отсутствие в государственном задании потребителей (категории потребителей) услуги и (или) объема услуги (работы), выполнение которых учредитель поручает учреждению на финансовый год и плановый период;
- отсутствие в государственном задании требования к порядку оказания услуги (выполнения работы);
- наличие в государственном задании государственных услуг (функций), предоставляемых в соответствии с требованиями Федерального закона от 27 июля 2010 г. №210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» [7].
Кроме обозначенных моментов при разработке и утверждении государственных заданий подведомственным учреждениям органам, осуществляющим функции учредителя, следует обратить внимание на недопустимость включения в государственные задания платных услуг, не предусмотренных федеральным законодательством. В случае включения в государственное задание услуги, оказываемой за плату в соответствии с федеральным законом, в задании содержится ссылка на соответствующее основание для взимания платы (федеральный закон) и обозначен порядок определения и взимания соответствующей платы.
Ряд органов государственной власти Краснодарского края, осуществляющие бюджетные полномочия главных распорядителей бюджетных средств, при формировании государственных заданий на предоставление государственных услуг (выполнение работ) для подведомственных учреждений не устанавливают показатели качества их оказания. Вследствие этого государственным учреждениям предоставляются объем бюджетных ассигнований на оказание государственных услуг (выполнение работ) без какого-либо учета качества их оказания, что нивелирует саму идею формирования государственных заданий как инструмента повышения эффективности бюджетных расходов.
В связи с этим представляется целесообразным установить требования к качеству услуг в отношении всех государственных услуг Краснодарского края. Следующий этап работы - контроль исполнения государственных заданий. Актуальным становится решение задачи о внедрении автоматизированных систем, реализующих принцип бюджетирования, ориентированного на результат, в том числе возможность проведения оперативного мониторинга реализации государственных заданий.
Исходя из изложенного, можно сделать вывод, что в настоящее время ряд государственных (муниципальных) заданий имеет вид общих деклараций о намерениях, не формируются и не используются показатели достижения целей, не разрабатываются их нормативы, целевые значения. Устранение этих причин и рассмотрение бюджетирования в непосредственной взаимосвязи с процессом стратегического планирования, где цели детализируются на уровне контрольных показателей, обеспечивает логическую завершенность бюджетирования и расширяет управленческие возможности бюджетного менеджмента.
Вместе с тем в бюджетном процессе Краснодарского края отсутствуют инструменты, позволяющие осуществлять оценку деятельности государственных и муниципальных служащих по результатам (такие механизмы действуют, например, в Смоленской и Томской области).
Другим важным моментом повышения эффективности бюджетных расходов является обеспечение открытости информации о деятельности органов государственной власти и государственных учреждений для граждан и организаций. Министерством финансов Краснодарского края организована работа с исполнительными органами государственной власти Краснодарского края и органами местного самоуправления муниципальных образований Краснодарского края по актуализации и обеспечению доступности для внешних пользователей бюджетных данных путем публикации в открытом доступе информации о плановых и фактических результатах деятельности государственных и муниципальных учреждений на общероссийском сайте www.bus.gov.ru.
Провести точную оценку того, насколько хорошо внедрены принципы бюджетирования, ориентированного на результат, и как далеко до завершения реформы, затруднительно. В отличие от принципов «сметного финансирования», когда мерой оценки могут выступать соблюдение сроков планирования бюджетных ассигнований, своевременность и целевое назначение расходования средств, при бюджетировании, ориентированном на результат, оценка на основе подобных простых индикаторов невозможна.
В связи с этим анализ внедрения элементов БОР в Краснодарском крае показывает наличие в большей степени положительных тенденций в практическом применении принципов БОРа, нежели проявление явных позитивных эффектов от внедрения программно-целевого бюджетирования. Положительным моментом является внедрение принципов БОР, регулярного проведения работ по выстраиванию системы целей и задач. Хотя на сегодняшний день нельзя считать реформу бюджетного процесса завершенной, уже сейчас можно отметить происходящие позитивные сдвиги в организации деятельности исполнительных органов государственной власти Краснодарского края, предполагающие оперирование параметрами результативности и эффективности. Проработанность структуры показателей и их удачная реализация в тот или иной период времени не может выступать достаточным свидетельством того, что реформы завершены. Переход к механизмам БОР требует постоянного совершенствования системы показателей, организации работы по их достижению, адекватного реагирования на новые вызовы времени.
Таким образом, в перспективе предстоит продолжить реализуемые в Краснодарском крае реформы в части внедрения механизмов управления по результатам в деятельность органов
исполнительной власти края, в том числе с учетом итогов реализации Программы по повышению эффективности расходов краевого бюджета на период до 2012 г.
Ссылки:
1. Постановление Законодательного Собрания Краснодарского края от 30 июля 2002 г. N 1б01-П «О программе реформирования управления региональными финансами Краснодарского края». Официальный интернет-портал правовой информации. URL: http://www.garant.ru/hotlaw/krasnodar/209173/ (дата обращения: 27.11.2012).
2. Постановление Правительства Российской Федерации от 22 мая 2004 г. N 249 г. Москва «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов» Официальный интернет-портал правовой информации. URL: http://www.rg.ru/2004/06/01/budzhet-dok.html (дата обращения: 27.11.2012).
3. Постановление главы администрации (губернатора) Краснодарского края от 2 октября 2009 г. № 884 «Об утверждении программы реформирования региональных финансов краснодарского края на 2009-2012 годы». Официальный интернет-портал правовой информации. URL: http://www.garant.ru/hotlaw/krasnodar/209173/ (дата обращения: 27.11.2012).
4. Федеральный закон Российской Федерации от 8 мая 2010 г. № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений». URL: http://www.rg.ru/2010/05/12/pravovoe-izmenenie-dok.html (дата обращения: 27.11.2012).
5. Там же.
6. Бюджетный кодекс Российской Федерации (РФ) БК РФ Москва, Санкт-Петербург Официальный интернет-портал правовой информации. URL: http://www.bdkodeks.ru/ (дата обращения: 27.11.2012).
7. Федеральный закон Российской Федерации от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг». Официальный интернет-портал правовой информации. URL: http://www.rg.ru/2010/07/30/gosusl-dok.html (дата обращения: 27.11.2012).
References (transliterated):
1. Postanovlenie Zakonodatel'nogo Sobraniya Krasnodarskogo kraya ot 30 iyulya 2002 g. N 1601-P «O programme reformi-rovaniya upravleniya regional'nymi finansami Krasnodarskogo kraya». Ofitsial'niy internet-portal pravovoy informatsii. URL: http://www.garant.ru/hotlaw/krasnodar/209173/ (date of access: 27.11.2012).
2. Postanovlenie Pravitel'stva Rossiyskoy Federatsii ot 22 maya 2004 g. N 249 g. Moskva «O merakh po povysheniyu re-zul'tativnosti byudzhetnykh raskhodov» Ofitsial'niy internet-portal pravovoy informatsii. URL: http://www.rg.ru/2004/0б/01/ budzhet-dok.html (date of access: 27.11.2012).
3. Postanovlenie glavy administratsii (gubernatora) Krasnodarskogo kraya ot 2 oktyabrya 2009 g. № 884 «Ob utverzhdenii programmy reformirovaniya regional'nykh finansov krasnodarskogo kraya na 2009-2012 gody». Ofitsial'niy internet-portal pravovoy informatsii. URL: http://www.garant.ru/hotlaw/krasnodar/209173/ (date of access: 27.11.2012).
4. Federal'niy zakon Rossiyskoy Federatsii ot 8 maya 2010 g. № 83-FZ «O vnesenii izmeneniy v otdel'nie zakonodatel'nie akty Rossiyskoy Federatsii v svyazi s sovershenstvovaniem pravovogo polozheniya gosudarstvennykh (munitsipal'nykh) uchrezhdeniy». URL: http://www.rg.ru/2010/05/12/pravovoe-izmenenie-dok.html (date of access: 27.11.2012).
Б. Ibid.
6. Byudzhetniy kodeks Rossiyskoy Federatsii (RF) BK RF Moskva, Sankt-Peterburg Ofitsial'niy internet-portal pravovoy in-formatsii. URL: http://www.bdkodeks.ru/ (date of access: 27.11.2012).
7. Federal'niy zakon Rossiyskoy Federatsii ot 27 iyulya 2010 g. № 210-FZ «Ob organizatsii predostavleniya gosudarstvennykh i munitsipal'nykh uslug». Ofitsial'niy internet-portal pravovoy informatsii. URL: http://www.rg.ru/2010/07/30/gosusl-dok.html (date of access: 27.11.2012).
