CC BY
41ОЦЕНКА СТЕПЕНИ НЕЗАВИСИМОСТИ БАНКА РОССИИ С ПОЗИЦИИ МЕЖДУНАРОДНОГО ОПЫТА И РОССИЙСКОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА
Актуальность изучения проблемы независимости центральных банков обусловлена тем, что устойчивость экономики любой страны зависит, прежде всего, от стабильности национальной валюты, надежности банковской системы и низких темпов инфляции. На обеспечение этих параметров направлена деятельность центрального банка. Независимый центральный банк, являясь эмиссионным центром и органом регулирования денежно-кредитных отношений, играет важную роль в развитии банковской системы и экономики государства в целом. Отметим, что именно независимый центральный банк способен реализовывать вышеуказанные задачи. Степень независимости центрального банка определяет его успех в осуществлении основной функции - денежно-кредитного регулирования. В этой связи, полагаем, что важнейшие параметры, определяющие независимость данного института, должны быть закреплены в нормативных актах, которые, в свою очередь, должны неукоснительно соблюдаться на практике.
Центральный банк Российской Федерации (далее - ЦБ РФ) - орган с особым статусом. Банк России нельзя отнести ни к законодательной, ни к исполнительной, ни к судебной ветви власти. Выполняя исключительную функцию - денежную эмиссию и осуществляя денежно-кредитное регулирование, ЦБ РФ занимает обособленное положение в системе разделения властей. По мнению Г.А.Тосуняна и А.Ю.Викулина [8], ЦБ РФ является федеральным органом государственной власти, который не входит в систему органов законодательной, исполнительной и судебной власти и осуществляет свои полномочия независимо от них. Компетенция Банка России по управлению кредитной системой названа авторами - «четвертой властью», которая существует наряду с законодательной, исполнительной и судебной властью.
Согласно Федеральному закону № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» (далее - Закон) и Конституции РФ, функции и полномочия, предусмотренные Конституцией РФ и Законом, Банк России осуществляет независимо от других федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления»[1]. Исходя из этого, можно сделать вывод, что Банк России официально независим от государства.
Помимо особого статуса Банк России обладает имущественной независимостью. За ним как за юридическим лицом закреплено имущество.
Согласно статье 2 указанного Закона, уставный капитал и иное имущество Банка России являются федеральной собственностью. Банк России осуществляет полномочия по владению, пользованию и распоряжению своим имуществом, включая золотовалютные резервы. Изъятие и обременение обязательствами указанного имущества без согласия Банка России не допускаются, если иное не предусмотрено федеральным законом. Кроме того, установлено, что Банк России осуществляет свои расходы за счет собственных доходов.
Таким образом, ЦБ РФ владеет, пользуется и распоряжается имуществом. При этом Банк России не является собственником, закрепленного за ним имущества, которое в соответствии со статьей 2 Закона является собственностью Российской Федерации. Обособленность этого имущества подчеркивает и тот факт, что государство не отвечает по долгам ЦБ РФ, а последний - по обязательствам государства. Таким образом, фактически, ЦБ РФ обладает в отношении переданного ему имущества всей триадой правомочий, составляющих содержание права собственности.
Однако, согласно закону, ЦБ РФ юридически все-таки не является собственником имущества. «Очевидно лишь то, что Банк России владеет имуществом на особом вещном праве, так как указанное право фиксирует статику имущественных отношений и определяет имущественный статус Банка России. Оно призвано оформить имущественную базу для самостоятельного участия ЦБ РФ в государственных, гражданских и иных правоотношениях как юридического лица - несобственника, что невозможно в обычном имущественном обороте в гражданско-правовом понимании этого термина».[5, С.20]
Отметим, что в настоящее время ни Законом о ЦБ РФ, ни иным нормативно-правовым актом не определен характер вещных прав, на которых за ЦБ РФ закреплено имущество. В законе 90-го года ЦБ РСФСР объявлялся собственностью государства. В статье 4 Устава ЦБ РСФСР говорилось, что его имущество составляют его денежные средства, включая золотовалютные резервы и иные материальные ценности, стоимость которых отражается на балансе, и которые закреплены за ЦБ РСФСР на праве полного хозяйственного ведения. В соответствии с новой редакцией Закона, данный Устав утратил силу. В действующем законе термин «полное хозяйственное ведение» не был воспроизведен.
В соответствии со статьей 2 Закона, Банк России является юридическим лицом, то есть самостоятельным субъектом права. Государство не отвечает по обязательствам Банка России, и последний не отвечает по обязательствам государства, если они не приняли на себя такие обязательства. Данные положения Закона о ЦБ РФ соответствуют статье 126 ГК РФ, в соответствии с
которой, юридические лица, созданные российской Федерацией, субъектами Российской Федерации, муниципальными образованиями, не отвечают по их обязательствам.
В соответствии с пунктом 1 статьи 126 ГК РФ, Российская Федерации отвечает по своим обязательствам, принадлежащим ей на праве собственности имуществом, кроме имущества, которое передано в хозяйственное ведение или оперативное управление, а также имущества, которое может находиться только в государственной собственности. Таким образом, как указывает М.Я.Макарова, «возникает правовая коллизия: с одной стороны имущества Банка России обособлено от имущества государства и, по общему правилу, Банк России не должен отвечать по обязательствам Российской Федерации, но, с другой стороны, так как Российская Федерация отвечает по своим обязательствам казной, а имущество Банка России включено в это понятие, то имущество последнего может быть подвергнуто взысканиям кредитора последнего» [6,С.9].
На наш взгляд, для преодоления проблемы неопределенности в характере имущественных прав Банка России на закрепленное за ним имущество можно либо законодательно признать за Банком России право оперативного управления закрепленным за ним имуществом, внеся соответствующую поправку в Федеральный закон «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях», либо признать ЦБ РФ собственником данного имущества, что в целом соответствует практике многих развитых стран.
Устанавливая, что уставный капитал и иное имущество Банка России не является его собственностью, Закон определил, что он владеет, пользуется и распоряжается им в переделах, установленных законом, а именно: в соответствии и целями своей деятельности, порядком и полномочиями, закрепленными в ст. 1, 2 Закона. В то же время, в отличие от норм гражданского законодательства, вышеуказанным законом установлены некоторые особенности изъятия имущества ЦБ РФ и обременения его обязательствами, которые согласно ст.2 Закона невозможны без его согласия, если иное не предусмотрено законом.
Таким образом, в части распоряжения имуществом ЦБ РФ имеется ряд ограничений. Примерами этих ограничений являются ст. 7, 20, 48 Закона, которые запрещают ЦБ РФ участвовать в капиталах организаций, если они не обеспечивают деятельность Банка России, предоставлять кредиты Правительству РФ для финансирования дефицита бюджета и покупать государственные бумаги при их первичном размещении, осуществлять операции с недвижимостью и т.д. Кроме того, как уже отмечалось выше, имущество ЦБ РФ все-таки может быть изъято и обременено обязательствами без его согласия, если это установит соответствующий федеральный закон. Данные ограничения значительно сужают содержание правомочия по распоряжению имуществом, предоставленного любому собственнику статьей 209 ГК РФ.
В случае Банка России, несомненно, Российская Федерация как собственник закрепленного за ЦБ РФ имущества контролирует соблюдение установленного порядка пользования этим имуществом. Формами такого контроля являются: аудиторские проверки, проверки Счетной палаты, отчеты Банка России Государственной Думе. Но при этом Банку России предоставлена самостоятельность в части формирования, рассмотрения и утверждения сметы своих расходов, а также использования собственных доходов для достижения поставленных перед ним целей. Имеют существенное значение указанные выше ограничения государства в части изъятия и обременения обязательствами закрепленного за ЦБ РФ имущества. Вместе с тем сам Банк России также ограничен строгими юридическими рамками в части, касающейся самостоятельного отчуждения либо совершения иных действий и сделок, изменяющих установленную законом федеральную форму собственности на закрепленное за ним имущество.
Исходя из изложенного, правомерным представляется утверждение, что имущество Банка России является федеральной собственностью, управление которой не может осуществляться Правительством РФ в силу исключительности компетенции Банка России как органа государственной власти. Отличительной особенностью данной части федеральной собственности является то, что владение, пользование и распоряжение ею Банк России осуществляет независимо от других органов государственной власти, руководствуясь при этом не своими, а государственными и общественными интересами. Однако, статус закрепленного за ЦБ РФ имущества как федерального, наличие ограничений и контроля за его использованием со стороны государства, на наш взгляд, снижают степень имущественной независимости Банка России.
Как отмечалось ранее, Банк России осуществляет свои расходы за счет собственных доходов, что является важнейшим элементом его имущественного статуса, подчеркивающим его особое положение в системе органов государственной власти. Следует подчеркнуть, что Банк России -единственный властный орган, которому на законодательном уровне предписано осуществлять свои расходы за счет собственных доходов. Именно поэтому в ст. 46 Закона о ЦБ РФ предусмотрено, что Банк России вправе осуществлять банковские операции и сделки на комиссионной основе. ЦБ РФ устойчиво получает прибыль, 75% которой подлежит изъятию в бюджет. На Банк России налагаются определенные ограничения в части использования оставшейся в распоряжении прибыли. Полученная прибыль должна направляться на решение поставленных перед Цб РФ задач.
Закон устанавливает ряд дополнительных гарантий имущественной и финансовой самостоятельности Центрального банка. В частности, установлено, что смета расходов и расходы, не предусмотренные в смете, определяются Советом директоров. Совет директоров устанавливает формы и размеры оплаты труда Председателя Банка России, членов Совета директоров, заместителей Председателя и других служащих Банка России (ст. 18 Закона). Тем самым исключается возможность воздействия на Банк России посредством таких мер, как отказ в финансировании, сокращение размеров оплаты труда, изъятие его средств.
«Аналогичные нормы установлены законодательством многих стран. Так, Закон «О Национальном банке Словакии» указывает, что «Банк управляет своими финансами в соответствии с бюджетом, который утверждается Советом директоров... Финансирование деятельности Банка осуществляется за счет его доходов» (ст. 38). Такая же норма установлена ст. 64 Закона «О Национальном банке Польши». Органический закон «О Банке Португалии» устанавливает, что «Банк является публично-правовым юридическим лицом, который обладает административной и финансовой автономией и имеет закрепленное за ним имущество» (ст. 1)» [3, С.283].
Центральный банк должен обладать необходимой степенью функциональной независимости. По российскому законодательству Банк России в пределах полномочий, предоставляемых ему Конституцией РФ и федеральными законами, относительно независим в своей деятельности. Федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления не имеют права вмешиваться в деятельность Банка России по реализации его законодательно закрепленных функций и полномочий.
В ст. 4 Закона о ЦБ РФ перечислены 19 функций Банка России. Эти функции можно разделить на административные и хозяйственные. Первые выражают сущность ЦБ РФ как органа власти, вторые -как хозяйствующего субъекта.
Отметим, что большинство данных функций носит публичный характер. К хозяйственным функциям можно отнести: функцию кредитора последней инстанции для кредитных организаций, самостоятельное или по поручению Правительства РФ осуществление банковских операций и сделок, выплаты по вкладам физических лиц в банках-банкротах.
Следует особо подчеркнуть, что ни в одной из стран не признается приоритет гражданского законодательства перед законами о центральных банках. Как правило, законодательство устанавливает самые широкие формы гражданской правоспособности центральных банков. Так, Закон «О Банке Бельгии» предусматривает, что «Банк может осуществлять все сделки и предоставлять любые виды услуг, которые соответствуют возложенным на него задачам». Закон «О Резервном банке Новой Зеландии» указывает, что «Банк является юридическим лицом, которое не может быть ликвидировано, имеет общую печать и которому предоставлено право приобретения, владения и распоряжения движимой и недвижимой собственностью, а также быть истцом и ответчиком в суде. Закон «О Национальном банке Словакии» подчеркивает, что «право владения собственным имуществом осуществляется Банком Словакии таким же образом, как и частными юридическими лицами в сфере имущественных отношений». Аналогичным образом решается вопрос о гражданской правоспособности Европейского Центрального банка: «Европейский Центральный банк... в каждом из Государств-участников Европейского Сообщества имеет наиболее широкую правоспособность из тех, которыми может обладать юридическое лицо в таком государстве; он может, в частности, приобретать и отчуждать движимую и недвижимую собственность и быть стороной в судебном процессе» [3, С.321].
В целях исключения использования хозяйственного потенциала Банка России в деятельности, не связанной с исполнением возложенных на него задач, для ЦБ РФ установлены определенные ограничения. А именно, согласно ст. 49 Закона Банк России не имеет права: осуществлять банковские операции с юридическими лицами, не имеющими лицензии на осуществление банковских операций, и физическими лицами; приобретать акции кредитных и иных организаций, за исключением случаев, предусмотренных законом; осуществлять операции с недвижимостью, за исключением случаев, связанных с обеспечением деятельности Банка России и его организаций; заниматься торговой и производственной деятельностью; пролонгировать предоставленные кредиты.
Законодательно отраженная невозможность ЦБ РФ предоставлять займы правительству и государственному сектору, безусловно, веский аргумент в пользу независимости ЦБ РФ. Однако данная норма не исключает, во-первых, возможности приобретения Банком России государственных облигации на вторичном рынке, а значит, - финансирования бюджета через третье лицо; во-вторых -возможности предусмотреть в законе о федеральном бюджете на очередной финансовый год покупку государственных бумаг ЦБ РФ при первичном размещении.
Одной из важнейших функций центрального банка является разработка и проведение единой государственной денежно-кредитной политики. Независимость центрального банка от правительства по части самостоятельности проведения денежно-кредитной политики, имеет относительный характер, так как денежно-кредитная политика центрального банка объективно не может успешно осуществляться без ее четкого согласования и тесной увязки с экономической и финансовой
политикой государства. Поэтому в долгосрочном плане политика центрального банка прямо определяется приоритетами макроэкономического курса правительства.
Одним из самых противоречивых вопросов независимости Банка России является кадровый вопрос. Коллегиальный орган Банка России - Национальный банковский совет (НБС). Согласно Закону численность НБС составляет 12 человек, из которых двое направляются Советом Федерации, трое - Государственной Думой, трое - Президентом РФ, трое - Правительством РФ. В состав НБС входит также Председатель Банка России. Это означает, что деятельность ЦБ РФ регулируется 11 должностными лицами преимущественно не относящимися к банковской сфере и лишь одним человеком, непосредственно участвующим в деятельности ЦБ РФ - Председателем Банка России.
Отметим, что наряду с контрольными полномочиями, связанными с функционированием ЦБ РФ как публичного властного института, НБС выполняет ряд важных хозяйственных полномочий (утверждение объема расходов на различные нужды, утверждение правил учета и отчетности, порядка распределения прибыли и т.д.), связанных с организацией хозяйственной деятельности ЦБ РФ.
В литературе часто высказываются мнения, что состав (должностные лица органов государственной власти) и компетенция (выполнение многих управленческих функций) НБС создают угрозу независимости ЦБ РФ, гарантированной Конституцией РФ [4,С.26]. На наш взгляд, данные опасения вполне обоснованы, так как вышеуказанному органу предоставлена возможность неоправданно широкого вмешательства в операционную деятельность Банка России, что не только ставит под угрозу независимость ЦБ РФ как властного органа, но и нарушает самостоятельность данного института как хозяйствующего субъекта.
Не в пользу отнесения Банка России к независимым институтам говорит и рассмотрение срока пребывания на своем посту главы ЦБ РФ и высшего руководства. «Высшее руководство центрального банка может быть не ограничено в сроке пребывания в должности (Финляндия, Норвегия) или назначаться на длительный срок, например 7 лет в Ирландии, Австралии, Канаде, 14 лет - в США (члены Совета управляющих ФРС)» [2, С.38]. «В США все семь членов Совета управляющих ФРС, в том числе председатель и вице-председатель, назначаются сроком на 14 лет. Директор Бундесбанка назначается сроком на 8 лет Управляющий Банка Канады и его старший заместитель избираются сроком на 7 лет» [7, С.55]. Можно заметить, что срок полномочий глав центральных банков превышает срок полномочий членов правительства и даже глав государств. В Российской Федерации руководство ЦБ осуществляется Советом директоров, в который входят председатель Банка России и 12 членов совета директоров. Председатель Банка России, наравне с членами совета директоров назначаются Государственной Думой сроком на 4 года. Данный срок сопоставим со сроком полномочий Президента РФ, Правительства РФ и Парламента РФ, что создает потенциальную возможность оказывать влияние на ЦБ РФ со стороны органов государственной власти.
Одним из способов количественной оценки независимости центральных банков является расчет СМТ-индекса [9]. СМТ-индекс состоит в свою очередь из двух индексов, отражающих политическую и экономическую независимость центрального банка. Каждый из указанных индексов состоит из 8 переменных. Они могут принимать только два значения: «истина» (единица) и «ложь» (ноль).
Оценка политической независимости центрального банка (ЦБ) в рамках СМТ-индекса основывается на анализе следующих критериев:
1) глава ЦБ назначается без вмешательства правительства;
2) глава ЦБ назначается на срок, больший, чем 5 лет;
3) совет директоров ЦБ назначается без участия правительства;
4) совет директоров ЦБ руководит банком более 5 лет;
5) нет необходимости в обязательном присутствии представителей правительства в совете директоров ЦБ;
6) отсутствие необходимости в одобрении правительством решений в области денежно-кредитной политики;
7) ЦБ по закону обязан стремиться к стабильности цен как одной из приоритетных целей;
8) имеются законодательные нормы, усиливающие позиции ЦБ в случае конфликта с правительством.
Экономическая независимость ЦБ в рамках СМТ-индекса основывается на следующих критериях:
1) не существует автоматической процедуры выдачи кредитов правительству;
2) если имеется возможность выдачи кредита правительству, то правительство может получить его лишь по рыночной ставке;
3) кредиты правительству выдаются на определенный срок;
4) кредиты, выдаваемые правительству, имеют ограниченный размер;
5) ЦБ не является участником первичного рынка государственного долга;
6) ЦБ самостоятельно устанавливает собственные процентные ставки (без согласования с правительством);
7) ЦБ не несет ответственности за надзор за банковским сектором (в этом случае ЦБ присваивают в рамках расчета СМТ-индекса 2 балла) или эта ответственность разделена с другим органом государственной власти (присваивается 1 балл).
Таблица 1
Расчет ОМТ-индекса для Банка России
Оценка политической независимости
Страна / Переменные 1 2 3 4 5 6 7 8 Сумма
Российская Федерация 0 0 0 0 1 0 1 1 3
Оценка экономической независимости
Страна / Переменные 1 2 3 4 5 6 7 8 Сумма
Российская Федерация 1 0 1 1 1 1 0 5
Абсолютную независимость, согласно этому методу, отражает коэффициент, равный численному значению 18. В нашем случае был получен результат 8. Исходя из расчетов, можно сделать вывод, что ЦБ РФ менее чем на половину соответствует статусу независимого центрального банка.
Итак, несмотря на формальное соответствие большинства норм законодательства, регулирующего деятельность и независимость Банка России, международному опыту, отметим, что на сегодняшний день присутствует ряд положений, существенно ограничивающих функциональную, имущественную и кадровую самостоятельность ЦБ РФ. Данное обстоятельство, следуя логике тезиса, высказанного нами в начале статьи, может оказать существенное негативное влияние на реализацию целей Банка России и, в особенности, в части осуществления денежно-кредитного регулирования. Слабые места в механизме денежно-кредитного регулирования, в свою очередь, могут повлечь сбои в механизме государственного регулирования и функционирования экономической системы в целом.
