CC BY
118
КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ
ПРИНЦИПА НЕЗАВИСИМОСТИ КАК КЛЮЧЕВОГО ЭЛЕМЕНТА ПРАВОВОГО СТАТУСА ЦЕНТРАЛЬНОГО БАНКА РОССИИ
© Кусова Д.К.*
Северо-Кавказский горно-металлургический институт (Государственный технологический университет), г. Владикавказ
В статье исследуются отдельные аспекты принципа независимости Центрального банка России, выступающие основным элементом его правового статуса. Автором проведен сравнительный анализ института центральных банков России и Швейцарии как государства с наиболее развитым банковским сектором. В статье также нашли отражение материалы судебной практики по исследуемой проблеме.
Ключевые слова: банк, реформа, финансовый рынок, независимость, цели и функции Центрального банка, ликвидность, эмиссия.
В последние годы в мире наблюдаются существенные изменения в работе центральных банков. И, прежде всего, растет независимость центральных банков по принятию решений в сфере денежно-кредитной политики. Только в 1990-х гг. 34 государства инициировали законодательные изменения, направленные на усиление оперативной независимости своих центральных банков.
Как теоретические исследования, так и международный опыт свидетельствуют, что страны с более независимым центральным банком, как правило, добиваются лучших результатов экономической политики [12; с. 10]. При этом низкий уровень инфляции достигается с меньшими потерями для экономического роста и занятости. В то же время, чтобы процесс принятия решений в сфере денежно-кредитной политики был демократичным, такая независимость должна подкрепляться четким и эффективным механизмом подотчетности ЦБ. Цели и политика центрального банка должны быть четко определены законодательно, а его деятельность - быть прозрачной для общественности.
В качестве примера здесь представляется возможным привести опыт Швейцарии, как страны с наиболее развитым банковским сектором [11, с. 36-39].
Национальный банк Швейцарии ^МВ) действует с 1907 г. Он проводит денежную и валютную политику как независимый центральный банк. В рамках этой деятельности он обеспечивает ликвидность швейцарского франка.
* Магистрант 2-го года обучения кафедры Конституционного и административного права.
$N3 принадлежит исключительное право выпуска монет и банкнот, он обеспечивает функционирование платежных систем, также SNB обеспечивает достаточные валютные резервы, часть из которых содержится в золоте.
Согласно Конституции, Закону о Национальном банке и Уставу Банк действует в интересах страны в целом. Основная цель - обеспечение стабильности цен, создание надлежащих условий для экономического роста. $N3 принимает участие в международном валютно-финансовом сотрудничестве, и для этого он работает совместно с Федеральным советом.
8КБ - это акционерное общество. Уставный капитал составляет 25 млн. СИР, примерно 55 % из которых имеется в распоряжении государственных акционеров (кантонов, кантональных банков и т.д.). Остальные акции находятся в основном в руках частных лиц. Сама Швейцарская Конфедерация не владеет акциями SNB. Чистая прибыль этого банка на 73 поступает в распоряжение Федерального правительства, а на 2/3 поступает в кантоны.
В соответствии со ст. 5 Закона о Национальном банке задачами $N3 являются:
1) наполнение ликвидности национального валютного рынка;
2) обеспечение предложения и перераспределения денежных средств;
3) обеспечение и поддержание системы безналичных платежей;
4) управление валютными резервами;
5) способствование стабильности банковской системы.
Независимость Национального банка Швейцарии закреплена в качестве
принципа в Конституции (ст. 99). Принцип независимости Национального банка можно рассмотреть в различных аспектах, которые подробно изложены в Законе о Национальном банке.
Так, функциональная независимость означает формальный запрет для Национального банка и его уставных органов принимать указания от Совета Федерации, Федерального Собрания или иного государственного органа в выполнении его задач (полномочия действовать независимо от инструкции), что предусмотрено в ст. 6 Закона о Национальном банке.
Понятие финансовой независимости также включает в себя бюджетную автономию $N3 и запрет предоставлять кредиты Конфедерации, которая запрещает государству получить доступ к эмиссии национальной валюты.
Независимость Национального банка в кадровых вопросах обеспечивается тем, что члены Совета управляющих и их заместители в период исполнения ими своих полномочий могут быть отстранены от должности только тогда, когда они больше не удовлетворяют требованиям к занимаемой должности или если они совершили тяжкое преступление.
В качестве противовеса к независимости Закон устанавливает обязанность СНБ по обязательной отчетности. Существуют три вида отчетности $N3 перед Советом Федерации, Федеральным Собранием и общественностью.
С Советом Федерации $N3 регулярно обсуждает экономическую ситуацию, денежно-кредитную политику и актуальные вопросы федеральной
экономической политики. Формально департамент Федерального совета по делам Общей экономической политики и Совет управляющих Национального банка должны информировать друг друга на периодических встречах. Федеральному Собранию SNB представляет письменный отчет о выполнении своих уставных задач на ежегодной основе, на основе которых компетентными комитетами вырабатывается денежно-кредитная политика. Общественность информируется Национальным банком через ежеквартальные доклады - о развитии реального сектора экономики и денежной ситуации, и банк публично объявляет о направлениях денежной политики. Регулярно объясняя свою политику и давая отчет о своих решениях, SNB, тем самым, делает свою деятельность прозрачной.
Конституция России, являясь основным документом нашей страны как правового государства, также закрепляет независимый конституционный статус Банка России. Статья 75 Конституции устанавливает, что: денежная эмиссия в стране осуществляется исключительно Банком России; защита и обеспечение устойчивости рубля - основная функция Банка России, которую он осуществляет независимо от других органов государственной власти.
Независимость Центрального банка РФ обеспечивается особым порядком назначения на должность и освобождения от должности Председателя Центрального банка РФ. В соответствии с п. «г» ст. 83 Конституции РФ кандидатуру для назначения на должность Председателя Центрального банка РФ в Государственную Думу ФС РФ представляет Президент РФ, который также ставит перед Государственной Думой вопрос об освобождении от должности Председателя Центрального банка РФ. В п. «в» ч. 1 ст. 103 Конституции РФ предусмотрено, что назначает на должность и освобождает от должности Председателя Центрального банка РФ Государственная Дума.
Как верно замечено П.Д. Баренбоймом и О.Е. Кутафиным, понятие независимости Банка России - результат серьезного обсуждения на Конституционном совещании 1993 г. [8, с. 4]. То есть это та правовая идея, которая была заложена в Конституцию изначально и которая была одобрена народом России на референдуме.
Это указание неслучайно. Ведь, как было установлено выше, наша страна имеет достаточно исторических причин крайне внимательно относиться к независимости Центрального банка, поскольку непосредственно сталкивалась с проблемами влияния на него исполнительной власти.
О независимости Банка России также говорится в ст. 1 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» - свои функции и полномочия Банк России осуществляет независимо от других федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.
На обеспечение независимости Центрального банка РФ направлены многие положения Закона о Банке России. Так, Центробанк осуществляет
полномочия по владению, пользованию и распоряжению своим имуществом, включая золотовалютные резервы. Изъятие и обременение обязательствами указанного имущества без согласия Центробанка не допускаются, если иное не предусмотрено федеральным законом. Государство не отвечает по обязательствам Центрального банка РФ, а Центральный банк РФ - по обязательствам государства, если они не приняли на себя такие обязательства или если иное не предусмотрено федеральными законами.
Независимость Банка России проявляется также в том, что он осуществляет свои расходы за счет собственных доходов (ст. 2 Закона о Банке России); годовой отчет Центрального банка РФ представляется им ежегодно в Государственную Думу Федерального Собрания России (ст. 25 Закона о Банке России); правила подготовки нормативных актов Центрального банка РФ устанавливаются им самостоятельно (ст. 7 Закона о Банке России). Гарантии самостоятельного осуществления функций заложены и в законоположениях об органах управления Центрального банка РФ (см. гл. III Закона о Банке России).
Указанная управленческая и имущественная самостоятельность позволяет Центральному банку быть относительно независимым от текущей политической, социальной и иной конъюнктуры. Кроме того, за счет самостоятельной реализации полномочий собственника имущества Банк России может, действуя как антикризисный регулятор, более оперативно принимать решения о распоряжении имуществом, что, безусловно, позитивно сказывается на исполнении его функций. Кстати, именно в этих аспектах заключается одно из его основных отличий от государственного органа.
Важным аспектом обеспечения независимости Центрального банка РФ помимо всего вышеперечисленного является запрет на кредитование Правительства Центробанком. Согласно ст. 22 Закона о Банке России он не вправе предоставлять кредиты Правительству России для финансирования дефицита федерального бюджета, а также покупать государственные ценные бумаги при их первичном размещении, но дальше следует дополнение - «за исключением тех случаев, когда это предусматривается законом о федеральном бюджете». С 1995 г. Центральный банк РФ трижды прибегал к такой практике - в 1998, 1999, 2000 гг. По мнению ряда экспертов, она может быть вновь возобновлена [9, с. 14].
Итак, принцип независимости Банка России от других органов государственной власти установлен на законодательном уровне. Необходимость соблюдения указанного принципа неоднократно подчеркивалась Конституционным Судом России.
В Определении Конституционного Суда РФ от 15 января 2003 г. № 45-О отмечается, что цели деятельности, функции и характер полномочий Банка России, которые определяются Конституцией России, Федеральным законом «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» и другими федеральными законами (ст. 71, пункт «ж» Конституции России, часть
первая ст. 1 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)»), предполагают необходимость обеспечения, в том числе на законодательном уровне, гарантий предотвращения возможного необоснованного вмешательства в осуществление Банком России своих функций со стороны других органов государственной власти [6].
В Определении Конституционного Суда России от 14 декабря 2000 г. № 268-О подчеркнуто, что регистрация, лицензирование кредитных организаций, а также отзыв у них лицензии на осуществление банковских операций, предусмотренные федеральными законами «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)», «О банках и банковской деятельности», «О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций» и «О реструктуризации кредитных организаций», по существу, являются законодательной реализацией конституционной функции Банка России, который независимо от других органов государственной власти осуществляет банковское регулирование, надзор и контроль [5].
Тем самым, Конституционный Суд РФ систематически подтверждает необходимость обеспечения независимости Банка России от других органов государственной власти при осуществлении Банком России всех законодательно закрепленных за ним функций (а не только прямо предусмотренной ст. 75 Конституции РФ).
В постановлениях Конституционного Суда РФ от 27 февраля 2003 г. № 1-П и от 21 апреля 2003 г. № 6-П Конституционный Суд РФ определил, что выявленный Конституционным Судом РФ конституционно-правовой смысл правовой нормы является обязательным как для законодателя, так и для правоприменителя и не может быть отвергнут или преодолен в законодательной и правоприменительной практике [3, 4].
В заключение вышеизложенного следует подчеркнуть, что независимость Банка России определена Конституцией РФ и конкретизирована в законодательстве о Центральном банке РФ. Это означает, что какие-либо изменения в отношении правовых норм о независимости Банка России могут осуществляться только законодательными средствами.
При этом, правда, следует иметь в виду, что при выполнении определенных федеральным законом функций Центральный банк не может быть полностью независимым. Осуществляя свою деятельность, реализуя законодательно закрепленные за ним полномочия, Центральный банк должен исходить из интересов государства, учитывать при этом цели и действия других государственных органов, координировать с ними свою деятельность (например, с Правительством РФ). Однако центр принятия решений по вопросам его деятельности остается непосредственно в самом Центральном банке. Именно Банк России во взаимоотношениях с иными субъектами финансового права отстаивает интересы финансовой стабильности за счет развития и укрепления банковской системы, защиты и обеспечения устойчивости национальной валюты и т.д.
Сущность деятельности современных центральных банков была достаточно точно отражена на симпозиуме в честь 200-летия Банка Франции в мае 2000 r. Тогда в процессе обсуждения был поставлен вопрос о выявлении правильного смысла слова «accountability» применительно к независимому статусу центральных банков. Глава французского Правительства отметил, что «accountability» - т.е. «ответственность» центральных банков - требует от их руководства «умения хладнокровно вести споры и дискуссии с правительствами, парламентами, деловыми кругами и общественным мнением» [10, с. 38]. Основываясь на этом суждении, можно сделать вывод, что центральные банки являются как бы защитниками финансовой стабильности в банковском и валютном секторах экономики.
Понимая эту специфику деятельности Банка России, равно как и других центральных банков, можно прийти к выводу, что надлежащая, качественная работа Центрального банка возможна только в имеющемся у него сегодня статусе, совмещающем как элементы государственных органов (публичные функции и полномочия), так и управленческую и имущественную самостоятельность.
Список литературы:
1. Конституция Российской Федерации (с учетом поправок, внесенных Законами Российской Федерации о поправках к Конституции Российской Федерации от 30.12.2008 г. № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 г. № 7-ФКЗ, от 5.02.2014 г. № 2-ФКЗ, от 21.07.2014 г. № 11-ФКЗ) // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2014. - № 31. - Ст. 4398.
2. Федеральный закон от 10 июля 2002 года № 86-ФЗ (ред. от 29.12.2014 г.) «О Центральном банке Российской Федерации» // Российская газета. - 2002. -13 июля.
3. Постановление Конституционного Суда РФ от 27 февраля 2003 года № 1 -П «По делу о проверке конституционности положения части первой статьи 130 Уголовно-исполнительного кодекса Российской Федерации в связи с жалобами граждан П.Л. Верещака, В.М. Гладкова, И.В. Голышева и К.П. Данилова» // Вестник Конституционного Суда РФ. - 2003. - № 3.
4. Постановление Конституционного Суда РФ от 21 апреля 2003 года № 6-П «По делу о проверке конституционности положений пунктов 1 и 2 статьи 167 Гражданского кодекса Российской Федерации в связи с жалобами граждан О.М. Мариничевой, А.В. Немировской, З.А. Скляновой, Р.М. Скля-новой и В.М. Ширяева» // Вестник Конституционного Суда РФ. - 2003. - № 3.
5. Определение Конституционного Суда РФ от 14.12.2000 № 268-О "По запросу Верховного Суда Российской Федерации о проверке конституционности части третьей статьи 75 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» // Вестник Конституционного Суда РФ. - 2001. - № 2.
6. Определение Конституционного Суда РФ от 15.01.2003 № 45-О «Об отказе в принятии к рассмотрению запроса Арбитражного суда города Москвы о проверке конституционности статей 12 и 30 Федерального закона «О защите конкуренции на рынке финансовых услуг» // Вестник Конституционного Суда РФ. - 2003. - № 3.
7. Ахметчина А.В. Независимость органов денежно-кредитного регулирования в системе факторов финансовой стабильности российской экономики: дисс. ... канд. юрид. наук. - М., 2011. - С. 61-62.
8. Баренбойм П.Д., Кутафин О.Е. Цена независимости банка России // Право и экономика. - М.: Юрид. Дом «Юстицинформ», 2000. - № 8. - С. 4.
9. Голикова Ю.С., Хохленкова М.А. Независимость Банка России как гарантия стабильности финансово-кредитной системы // Банковское дело. -2004. - № 4. - С. 14.
10. Кравченко Д.В. Юридические лица публичного права как новый субъект правоотношений в области банковской деятельности // Банковское право. - 2012. - № 2. - С. 38.
11. Певницкий С.Г. Регулирование банковской деятельности в Швейцарии: институциональный аспект // Международное публичное и частное право. - 2013. - № 2. - С. 36-39.
12. Саргсян Р. Независимость центральных банков как конституционная ценность: опыт постсоветских государств // Конституционное и муниципальное право. - 2008. - № 6. - С. 7-14.
ПРОБЛЕМЫ РЕАЛИЗАЦИИ ПРИНЦИПА НЕЗАВИСИМОСТИ ЦЕНТРАЛЬНОГО БАНКА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И ПУТИ ИХ РЕШЕНИЯ
© Кусова Д.К.*
Северо-Кавказский горно-металлургический институт (Государственный технологический университет), г. Владикавказ
Статья посвящена некоторым проблемам конституционно-правового статуса Центрального банка России. Автор анализирует спорные положения законодательства, в том числе причины принятия в последние годы законодательных актов, принципиально и в то же время неоднозначно изменивших правовой статус Центрального банка страны. Подвергнуты критике «размывание» целей и задач регулятора по новому законодательству, а также порядок передачи ему новых полномочий.
Ключевые слова: банк, реформа, финансовый рынок, мегарегулятор, цели и функции Центрального банка.
* Магистрант 2-го года обучения кафедры Конституционного и административного права.
