CC BY
312
ПРИОРИТЕТЫ РОССИИ
УДК 336.711
центральные банки стран
таможенного союза:
критерии и подходы
к оценке независимости
Ж.Г. ГОЛОдОВА,
доктор экономических наук,
профессор кафедры
макроэкономического регулирования и планирования
E-mail: golodova@yandex.ru
Российский университет дружбы народов
В условиях современного глобального финансово-экономического кризиса активизировалась дискуссия о взаимосвязи между степенью независимости центральных банков различных стран и результативностью проводимой ими денежно-кредитной политики. И хотя принцип независимости де-юре определен как базовый в деятельности центральных банков большинства государств, де-факто он таковым не является, что зачастую становится причиной дестабилизации экономической ситуации. Особую важность данная проблема имеет для развивающихся стран, банковское законодательство и деятельность центральных банков которых нуждаются в дальнейшем совершенствовании. Это в полной мере относится и к странам Таможенного союза (Беларусь, Казахстан и Россия), уровень независимости центральных банков которых не только не соответствует аналогичным параметрам развитых стран, но и несколько снизился за период рыночных преобразований.
Усиление интеграционных процессов в рамках стран Таможенного союза, переход к координации основных элементов денежно-кредитной политики обусловили необходимость выявления направлений обеспечения независимости центральных банков, проведения сравнительного анализа степени их независимости, а также выявления направлений ее повышения.
В статье на основе двух наиболее распространенных методов (GMT-индекса и CWN-индекса) проведена оценка индекса независимости центральных банков стран Таможенного союза в динамике, под-
твержден вывод о предпочтительности использования CWN-индекса, предполагающего учет большей вариантности характеристик и неравнозначность критериев независимости.
Раскрыта эволюция подходов к определению термина «независимость центрального банка», описаны характеризующие его критерии, проведена оценка степени независимости центральных банков, определены причины произошедших изменений за период рыночных преобразований, выявлены влияющие на степень независимости центрального банка факторы, в том числе и не поддающиеся формализации.
Созданное в начале 1990-х гг. банковское законодательство стран Таможенного союза в целом соответствовало зарубежной практике и содержит основные положения, обеспечивающие независимость их центральных банков. Однако с начала 2000-х гг. стала проявляться указанная тенденция снижения независимости центральных банков Белоруссии и России, что во многом было обусловлено появлением требования об обязательном участии правительства в разработке денежно-кредитной политики, усилением его влияния на деятельность центральных банков, расширением оснований для отставки главы центрального банка и др.
Ключевые слова: центральный банк, независимость центрального банка, критерии независимости центрального банка, денежно-кредитная политика, GMT-индекс, CWN-индекс, Таможенный союз
Теоретические подходы к раскрытию сущности и оценке степени независимости центрального банка
В результате глобального финансово-экономического кризиса изменились подходы и ожидания результативности проводимой денежно-кредитной политики, во многом определяемые степенью независимости центральных банков различных стран в области денежно-кредитного регулирования. При этом традиционно считается, что одними из важнейших условий быстрейшего преодоления кризисных явлений являются ужесточение денежно-кредитной политики и повышение оперативности при внедрении выбранных инструментов, которые проще реализовать в условиях высокого уровня независимости центрального банка страны.
Изучение критериев независимости центральных банков, а также оценка степени его независимости и взаимосвязи с макроэкономическими показателями стали активно проводиться зарубежными учеными в 1980-е гг.1 Это было обусловлено, прежде всего, необходимостью решения проблемы сдерживания инфляции и стимулирования роста экономики. При этом в части определения независимости центральных банков сохраняется много спорных моментов. С одной стороны, все специалисты и практики банковского дела признают необходимость такой независимости в целях разработки и реализации сбалансированной денежно-кредитной политики, а с другой, центральный банк любой страны в той или иной степени взаимосвязан с правительством: уведомляет о принимаемых решениях, координирует свою политику, согласовывает свои действия или выполняет отдельные решения правительства. Более того, в условиях экономической нестабильности и неопределенности влияние правительства на решения, принимаемые руководством центрального банка, усилилось во многих развитых и развивающихся государствах, что наглядно продемонстрировал современный глобальный финансово-экономический кризис.
Среди критериев, характеризующих независимость центрального банка, наиболее важными являются, в частности: подотчетность банка, самостоятельность в выборе инструментов денежно-
1 Значимость независимости центрального банка еще в начале ХХ в. отмечал Ю.С. Витте. См.: Витте Ю.С. Конспект лекций о народном и государственном хозяйстве, читанных его императорскому высочеству великому князю Михаилу Александровичу в 1900-1902 гг. СПб: Типография АО «Брокгауз-Ефрон», 1912. С. 260.
кредитного регулирования, наличие представителей правительства в органах управления банка, участие государства в формировании капитала и распределении прибыли банка, наличие законодательно установленных обязательств по финансированию государственного бюджета и т.д.
На первом этапе независимость центрального банка рассматривалась только в части его политической независимости, определяемой институциональными отношениями между центральным банком и раскрываемой с точки зрения процедуры назначения или отставки руководства банка, наличия требования об участии правительства в управляющих органах банка, периодичности контактов между руководством банка и исполнительной властью [4, с. 40]. При этом профессор А. Алесина выделила 4 группы факторов, раскрывающих степень независимости центрального банка:
1) институциональные и формальные отношения между центральным банком и правительством (процедура и периодичность назначения главы банка, наличие требований о присутствии правительства в управляющих органах банка, участие правительства в разработке и реализации денежно-кредитной политики);
2) неформальные отношения между топ-менеджерами центрального банка и членами правительства;
3) бюджетные и финансовые отношения между центральным банком и правительством (участие банка в бюджетном процессе, кредитование правительства);
4) макроэкономические отношения [4, с. 40]. Впоследствии трактовка независимости центрального банка расширилась: большинство зарубежных авторов (Г. Дибелли, В. Грилли, Д. Маскиан-даро, Г. Табеллини, С. Фишер) выделяли две составляющие независимости - политическую и экономическую. Политическая независимость первоначально характеризовалась с точки зрения полномочий центрального банка в части установления конечной цели денежно-кредитной политики, экономическая -выбора инструментов денежно-кредитной политики [7, с. 197; 9, с. 366]. Позже под политической независимостью стали понимать неучастие правительства в назначении руководителя центрального банка и его заместителей, в разработке денежно-кредитной политики, наличие законодательных актов, закрепляющих особый статус и полномочия центрального банка, под экономической - наличие установленных лимитов кредитования правительства, самостоя-
тельность при выборе инструментов денежно-кредитного регулирования [10,с. 358-359].
В документах европейских органов - Европейского валютного института и Европейской комиссии (European Monetary Institute2 и European Commission3) - содержится расширенная трактовка независимости центрального банка, включающая в себя институциональную независимость, независимость персонала центрального банка, финансовую независимость и функциональную независимость4. Причем суть критериев, определяющих ту или иную грань независимости центрального банка, при таком подходе ничем не отличается от описанного выше, критерии просто распределены не по двум, а по четырем группам.
Ряд авторов (С. Эйффингер, Дж. Хаан) полагают, что наиболее существенным является независимость центрального банка в части определения целей и инструментов денежно-кредитной политики и его операционная независимость [9].
Одновременно учеными предпринимались попытки количественной оценки степени независимости центральных банков. В экономической литературе описаны различные индексы, на основе которых проводится оценка степени независимости центральных банков [3, 5, 6, 9]. Среди них можно отметить GMT-индекс, CWN-индекс, позволяющие провести оценку центрального банка с точки зрения его политической, кадровой и экономической независимости и используемые для оценки независимости центральных банков европейских государств.
Самым простым для использования считается GMT-индекс, предложенный В. Грилли, Д. Маски-андаро и Г. Табеллини в 1991 г., поскольку значения 8 критериев политической независимости и 7 критериев экономической независимости составляют 1 или 0 баллов (в случае соответствия критерию или
несоответствия), а итоговая оценка представляет собой сумму значений критериев политической и экономической независимостей5. Однако его применение приводило к некоторому искажению результатов оценки при частичном соответствии критерию.
В 1992 г. в работе А. Цукермана, С. Уэбба, Б. Нейапти был описан метод оценки уровня независимости центрального банка на основе средневзвешенного значения (CWN-индекс). Авторами были выделены 4 блока оценки, касающиеся полномочий и процедуры назначения главы национального банка, взаимоотношений центрального банка и правительства в части разработки денежно-кредитной политики и разрешения конфликтов, целей функционирования центрального банка и его участия в финансировании деятельности правительства (всего 16 критериев) [6, с. 358-359].
Каждый критерий, в отличие от GMT-индекса, имеет несколько вариантов ответа: от 2 до 7 (действует только в отношении двух критериев, касающихся оценки возможности одновременной работы главы банка в правительстве - «да» или «нет» -и степени участия банка в бюджетном процессе: -активное участие или неучастие). По каждому варианту ответа каждого критерия установлено разное количество баллов - от 0 до 1. В рамках одного блока суммируются значения критериев, при этом критерии первых трех блоков учитываются с разными весами (соответственно 0,2, 0,15 и 0,15)6, тогда как для каждого критерия четвертого блока установлены индивидуальные весовые значения - от 0,025 до 0,15. Позже Б. Нейапти в индивидуальной работе Central bank independence and economic performance in eastern Europe более корректно описал данный подход, указав индивидуальные весовые значения для каждого критерия всех блоков CWN-индекса [10, с. 395-397], что подразумевалось при использовании весовых значений в предыдущем варианте.
2 European Monetary Institute - Европейский валютный институт, создан в 1994 г в целях содействия укреплению сотрудничества в области валютной политики между странами Европейского союза и контроля за операциями с ЭКЮ и подготовки базы для создания Европейского центрального банка; существовал до 1999 г.
3 European Commission - Европейская комиссия, ведущий институт Европейского союза, который состоит из его 28 членов-государств и является независимым органом, в котором осуществлено распределение полномочий между входящими в ее состав еврокомиссарами, которые в свою очередь выполняют экономическое и финансовое управление делами стран Евросоюза.
4 URL: http://ecb.europa.eu/ecb/educational/facts/orga/html/
or 007.en.html.
Анализ степени независимости центральных банков стран Таможенного союза
Усиление экономической интеграции в рамках Таможенного союза и Единого экономического пространства предопределяет необходимость даль-
5 Самый первый индекс оценки независимости центрального банка был разработан профессором Альберто Алесина (США) в 1988 г.
6 Удельный вес блока равномерно распределялся по выделенным критериям.
нейшей координации странами - участницами экономической политики. И хотя пока никто не говорит о создании наднациональных структур в области денежно-кредитного регулирования (как справедливо отметил глава Республики Беларусь А. Лукашенко, «не надо создавать наднациональные структуры, которые не воспринимаются хотя бы одной страной»7 альянса), важной представляется оценка возможностей координации основных элементов денежно-кредитной и валютной политики. Это вписывается в работу, проводимую Межбанковским валютным советом Национального банка Республики Беларусь и Центрального банка Российской Федерации по достижению максимально возможной унификации принципов, механизмов и инструментов денежно-кредитной политики согласно межгосударственным соглашениям 2000 г. о введении единой денежной единицы и формировании единого эмиссионного центра союзного государства.
Близкую позицию занимал и экс-глава Национального банка Республики Казахстан Г. Марченко, отмечавший в 2009 г., что на первых этапах функционирования Таможенный союз никак не повлияет на денежно-кредитную политику Казахстана. И только после согласования бюджетно-налоговой и в целом экономической политики возникнет необходимость в согласовании денежно-кредитной политики8 стран - участниц альянса. С этой точки зрения в настоящее время наблюдается усиление интеграции в финансовой сфере (решение о создании единого фондового рынка, формировании региональных международных финансовых центров и пр.), что актуализирует необходимость постепенного перехода к согласованию центральными банками основных параметров проводимой денежно-кредитной политики.
Однако в этом аспекте имеется много проблем, связанных как с разным уровнем развития экономики, финансово-банковского сектора и процентных ставок денежного рынка стран-участниц (в частности, ставка рефинансирования на начало 2014 г. составляла в Белоруссии 23,5%; Казахстане - 5,5; России - 8,25%), так и с разной степенью независимости центрального (национального) банка.
Созданное за период рыночных преобразований банковское законодательство Белоруссии, Казахстана и России, раскрывающее формальную
7 URL: http://tks.ru/reviews/2013/10/22/06.
8 URL: http://zakon.kz/4618164-tamozhennyjj-sojuz-na-per-vykh-jetapakh.html.
независимость их центральных банков9, в целом соответствовало европейскому банковскому законодательству, наиболее полно учитывая положения политической независимости банков. Однако если в России статус, цели, осуществляемые функции и полномочия центрального банка определяются законодательными актами (Конституцией РФ, Федеральным законом от 10.07.2002 № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)»), то в Белоруссии и Казахстане, помимо законодательных актов, его деятельность регулируется нормативными актами - распоряжениями или указами президента страны, постановлениями правительства.
Вместе с тем общей для большинства стран (в том числе и развитых) тенденцией последних лет является снижение степени независимости центральных банков, что, по мнению некоторых экспертов, обусловлено расширением целей функционирования банков. Так, экс-глава центрального банка Аргентины М. Блехер отмечал, что переход к многоцелевой монетарной политике является причиной снижения самостоятельности центральных банков10. Кроме того, немаловажным фактором является все более активное участие правительства в решении некоторых вопросов деятельности главного банка страны, существенно усиливающееся в периоды нестабильности экономики.
В этом аспекте в странах Таможенного союза (Беларусь, Казахстан и Россия) имеются как общие, так и особенные черты [1, с. 24-27]. Общим является закрепление принципа независимости центрального банка в законодательных актах всех государств:
• Беларусь: национальный банк независим в своей деятельности11;
• Казахстан: национальный банк независим в своей деятельности в пределах полномочий, предоставленных ему законами Республики Казахстан и актами Президента Республики Казахстан12;
• Россия: функции и полномочия, предусмотрен-
9 Несмотря на существование разных названий главного банка в странах Таможенного союза, целесообразно использовать общепринятый термин - «центральный банк».
10 URL: http://finance.Hga.net/economics/2013/4/22/ar-ticles/33719.htm.
11 Банковский кодекс Республики Беларусь от 25.10.2000 № 441-З. URL: http://etalonline.by/?type= text®num=HK0000441#load_text_none_1_.
12 Закон Республики Казахстан от 30.03.1995 № 2125 «О
Национальном банке Республики Казахстан».
ные законом о Банке России и Конституцией РФ, осуществляются центральным банком независимо от других федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления13.
Капитал всех трех центральных банков сформирован за счет средств государства, причем в Казахстане и России его минимальная величина установлена законодательно (20 млрд тенге и 3 млрд руб. соответственно, или по состоянию на начало 2014 г. 129,8 и 91,9 млн долл.), в Белоруссии -Уставом Национального банка (250 млрд бел. руб., или 26,3 млн долл.).
Если говорить о целях деятельности центральных (национальных) банков, то необходимо отметить, что на начальном этапе формирования банковского законодательства в некоторых странах Таможенного союза они не были выделены, поскольку устанавливались основные задачи (данная ситуация была характерна для Казахстана и России)14. В настоящее время во всех трех государствах Таможенного союза цели деятельности центральных банков четко законодательно прописаны (их количество составляет в Белоруссии - 3, в Казахстане - 1, в России - 4). В качестве одинаковой цели можно отметить защиту и обеспечение устойчивости национальной валюты, причем в Казахстане она раскрыта наиболее емко - обеспечение стабильности цен в стране. Одновременно в России в июле 2013 г. законодательно в качестве основной цели денежно-кредитной политики Центрального банка РФ указаны защита и обеспечение устойчивости рубля посредством поддержания ценовой стабильности, т.е. одна и та же цель определена в качестве основной для самого Банка России и реализуемой денежно-кредитной политики, за которую ответственен не только Банк России. В Белоруссии и России дополнительно выделены такие цели, как обеспечение стабильности банковской системы страны и обеспечение эффективного и надежного функционирования (развития) платежной системы.
В России в дополнение к указанным целям в посткризисный период вследствие наделения Центрального банка РФ функциями мегарегулятора
13 Федеральный закон от 10.07.2002 № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации» (ред. от 01.07.2014).
14 Закон Республики Казахстан от 30.03.1995 № 2125 «О Национальном банке Республики Казахстан»; Федеральный закон от 02.12.1994 № 394-1 «О Центральном банке Российской Федерации».
добавилась еще одна цель - обеспечение стабильности финансового рынка. Причем в банковском законодательстве приоритетность целей деятельности Центрального банка РФ не определена, тогда как в Конституции РФ отмечено, что защита и обеспечение устойчивости рубля - основная функция Центрального банка РФ, которую он осуществляет независимо от других органов государственной власти15. В то же время в Казахстане (в отличие от других стран) помимо главной цели выделены задачи, частично пересекающиеся с целями деятельности центральных банков Республики Беларусь и Российской Федерации или с функциями, выполняемыми главными банками этих стран: обеспечение функционирования платежных систем; содействие обеспечению финансовой системы; регулирование, контроль и надзор финансового рынка и финансовых организаций; осуществление валютного регулирования и др. При этом во всех странах особо оговорено, что получение прибыли не является целью деятельности центрального банка.
В Республике Беларусь Национальный банк подотчетен президенту страны, который утверждает устав банка, назначает (и освобождает от должности) председателя правления и его заместителей, утверждает годовой отчет банка. Близкая ситуация характерна и для Казахстана: президент страны назначает (и освобождает от должности) председателя Национального банка и его заместителей, утверждает годовой отчет банка. Однако помимо этого структура и штатная численность, система оплаты труда, дизайн банкнот и монет национальной валюты также утверждаются президентом страны. В России Центральный банк РФ подотчетен Государственной Думе, которая назначает (и освобождает от должности) председателя совета директоров и его заместителей, утверждает годовой отчет банка, но при этом предложения по назначению главы банка (и его освобождению) вносит президент страны.
Органом управления Национальным банком Республики Беларусь является правление, председателем и членами которого являются сотрудники национального банка (в начале 1990-х гг. существовало требование о наличии в составе правления по одному представителю законодательной и исполнительной властей)16. В состав Правления Национального банка Республики Казахстан входит
15 Конституция Российской Федерации принята всенародным голосованием 12.12.1993 (ред. от 21.07.2014).
16 Закон Республики Беларусь от 14.12.1990 № 464-XII «О Национальном банке Республики Беларусь».
-41 (278) - 2014-
представитель президента страны и два представителя правительства, причем данная практика сохраняется с 1992 г. В России органом управления Центрального банка РФ является Совет директоров, председатель и члены которого являются сотрудниками банка. В то же время функционирует коллегиальный орган - Национальный финансовый совет (в 2002 г. был создан Национальный банковский совет), в составе которого из 12 членов три человека являются депутатами Государственной Думы, три человека - представителями Президента РФ, два человека - представителями Совета Федерации ФС РФ, три человека - представителями Правительства РФ. При этом круг полномочий Национального финансового совета существенно расширился: в 2002 г. законодательно было выделено 5 функций Национального банковского совета - рассмотрение концепции совершенствования банковской системы страны, проектов основных направлений единой государственной денежно-кредитной политики, политики валютного регулирования и валютного контроля (с выдачей заключения по ним и анализом итогов выполнения), наиболее важных вопросов регулирования деятельности кредитных организаций; осуществление экспертизы проектов законодательных и иных нормативных актов в области банковского дела; участие в разработке основных принципов организации системы расчетов в РФ.
В настоящее время выделено 16 функций Национального финансового совета, среди которых такие, как рассмотрение годового отчета банка, вопросов развития и совершенствования финансового рынка страны, проекта основных направлений денежно-кредитной политики, информации Совета директоров о реализации основных направлений единой государственной денежно-кредитной политики и политики валютного регулирования и валютного контроля, банковского регулирования и банковского надзора, обеспечения стабильности и развития национальной платежной системы; утверждение общего объема расходов на содержание служащих банка, общего объема капитальных вложений; назначение главного аудитора банка и рассмотрение его отчетов и пр.
Председателя и членов правления Национальных банков Республики Беларусь и Республики Казахстан назначает президент страны. Председатель и члены правления в Белоруссии назначаются на срок 5 лет, но при этом оговорено, что они не могут назначаться на период, превышающий два срока подряд (10 лет). В Казахстане председатель Национального
банка и его заместители назначаются сроком на 6 лет (причем в законе никаких ограничений по предельным срокам назначений не указано). Председателя и членов совета директоров Центрального банка РФ назначает Государственная Дума сроком на 5 лет, при этом председатель не может занимать этот пост более трех сроков подряд (15 лет).
Во всех государствах предусмотрен обязательный аудит центрального банка: в Белоруссии аудитора назначает президент страны сроком не более чем на 5 лет, в Казахстане - Правление Национального банка, в России - Национальный финансовый совет.
Одним из важных критериев независимости центрального банка является степень его участия в разработке и реализации денежно-кредитной политики. В этом аспекте следует выделить Казахстан, где в соответствии с законом Национальный банк самостоятельно разрабатывает и осуществляет денежно-кредитную политику, а потом лишь информирует правительство о предполагаемых действиях и достигнутых результатах, а также проводит регулярные консультации. В Белоруссии и России центральные банки разрабатывают и реализуют денежно-кредитную политику совместно с правительством. Кроме того, совместно с правительством национальные банки Белоруссии и Казахстана содействуют обеспечению финансовой стабильности, тогда как в России это положение установлено только в отношении стабильности финансового рынка.
Что касается кредитования центральным банком правительства, то во всех странах Таможенного союза в начале 1990-х гг. была схожая ситуация -центральный банк определялся как кредитор правительства. В 2010-е гг. это стало возможным только в тех случаях, которые предусмотрены законами о государственном бюджете.
Для анализируемых государств характерен разный порядок распределения прибыли центрального банка: в Белоруссии 80% прибыли направляется на формирование резервов организации, осуществляющей гарантированное возмещение банковских депозитов вкладчиков, оставшаяся часть остается в распоряжении самого банка. В Казахстане нераспределенный чистый доход Национального банка направляется на пополнение уставного и резервного капитала, а оставшаяся часть поступает в государственный бюджет с отсрочкой на 1 год. Однако, если величина резервного капитала меньше уставного капитала, то весь нераспределенный чистый доход направляется на пополнение резервного капитала Национального банка. В России 50% прибыли,
Таблица 1
Динамика GMT-индекса политической независимости центральных банков в странах Таможенного союза в 1994 и 2014 гг.
Параметр Республика Беларусь Республика Казахстан Российская Федерация
1994 2014 1994 2014 1994 2014
Неучастие правительства в назначении главы центрального банка 1 1 1 1 1 1
Срок полномочий главы центрального банка превышает 5 лет 1 0 1 1 0 0
Неучастие правительства в назначении членов совета директоров/ правления 1 1 0 0 1 1
Срок полномочий членов совета директоров/правления превышает 5 лет 0 0 1 1 0 0
Отсутствие требований о представительстве правительства в составе совета директоров/правлении 0 1 0 0 1 1
Неучастие правительства в разработке и реализации ДКП 1 0 1 1 1 0
Наличие среди целей необходимости обеспечения ценовой стабильности* 1 1 1 1 1 1
Наличие положений законодательных актов, усиливающих позицию центрального банка при конфликтах с правительством** 1 1 1 1 1 1
Всего... 6 5 6 6 6 5
* В начале 1990-х гг. данный критерий указывался в качестве задачи деятельности центрального банка.
** Использован подход Б. Нейапти, который отмечал, что если закон не содержит отдельного положения о разрешении конфликта, то баллы по данному критерию следует устанавливать на основе чтения закона в целом.
Источник: рассчитано автором.
оставшейся после уплаты налогов и сборов, направляется в федеральный бюджет, а остальная часть используется для формирования фондов и резервов самого банка.
Национальный банк Республики Беларусь ежеквартально информирует президента и правительство страны об объеме эмиссии денежных средств, о выполнении основных направлений денежно-кредитной политики и о величине золотовалютных резервов. Национальный банк и Правительство Республики Казахстан должны информировать друг друга об имеющих общегосударственное значение предполагаемых действиях, координировать свою политику, проводить регулярные взаимные консультации. Кроме того, Национальный банк должен учитывать в своей деятельности политику правительства и содействовать ее реализации (если это не противоречит выполнению его основных функций и реализации денежно-кредитной политики). Банк России и Правительство РФ также должны информировать друг друга об имеющих общегосударственных значение предполагаемых действиях, координировать свою политику, проводить регулярные взаимные консультации17.
17 Примечательно, что в России экс-министр экономического развития в 2013 г. стала главой Центрального банка РФ, а заместитель главы Центрального банка РФ стал министром экономического развития.
Оценка степени независимости центральных банков стран Таможенного союза18 проводилась на основе двух методов - GMT-индекса и CWN-индекса.
GMT-индекс политической независимости в Казахстане за анализируемый период не изменился, тогда как в Белоруссии и России снизился в силу лишения центральных банков полномочий самостоятельной разработки денежно-кредитной политики (табл. 1). В то же время в Белоруссии имели место изменения значений по отдельным критериям, позволившие сделать вывод о качественном улучшении ситуации, поскольку отсутствие требований о представительстве правительства в составе совета директоров Национального банка представляется более значимым, чем срок избрания главы банка.
Благодаря изменению позиции в отношении кредитования центральным банком правительства значение GMT-индекса экономической независимости в Казахстане и России возросло, в то время как в Республике Беларусь осталось неизменным (табл. 2).
Таким образом, можно сделать вывод, что динамика итогового GMT-индекса в 1994-2014 гг. в анализируемых странах была различной:
18 Аналогичная оценка для стран Восточной Европы и стран СНГ на основе ОМТ-индекса была осуществлена учеными ИЭПП [2, с. 56-59].
Таблица 2
Динамика GMT-индекса экономической независимости центральных банков в странах Таможенного союза в 1994 и 2014 гг.
Республика Республика Российская
Параметр Беларусь Казахстан Федерация
1994 2014 1994 2014 1994 2014
Отсутствие автоматической процедуры кредитования правительства 1 1 1 1 1 1
со стороны центрального банка
Предоставление кредита правительству по рыночной процентной 0 0 0 1 0 1
ставке
Наличие ограничений по срокам кредитования правительства 1 1 1 1 1 1
Наличие ограничений по сумме кредита правительству 0 0 0 0
Неучастие центрального банка на первичном рынке государственного 1 1 0 1 1 1
долга
Установление учетной ставки центральным банком самостоятельно 1 1 1 1 1 1
Неосуществление центральным банком регулирования и надзора за 0 0 0 0* 0 0
деятельностью коммерческих банков (или совместное выполнение
этой функции)
Всего... 4 4 3 5 4 5
* В течение 2004-2011 гг. в период существования отдельного банковского регулятора значение данного критерия в стране составляло 2.
Источник: рассчитано автором.
• в Белоруссии индекс независимости Национального банка снизился с 10 до 9 баллов, причем произошло это за счет критериев политической независимости - главный банк перестал самостоятельно выполнять функцию разработки и проведения денежно-кредитной политики;
• в Казахстане его значение за счет параметров экономической независимости выросло с 9 до 11 баллов, хотя в течение 2005-2011 гг. оно было самым высоким среди сравниваемых государств (12), что было обусловлено функционированием отдельного регулятора финансовых организаций - Агентства Республики Казахстан по регулированию и надзору финансового рынка и финансовых организаций (АФН Республики Казахстан). Однако в результате современного глобального кризиса функции регулятора в 2011 г. были переданы Комитету по контролю и надзору финансового рынка и финансовых организаций Национального банка Республики Казахстан (упразднен в январе 2014 г. в соответствии с указом президента Республики Казахстан от 20.01.2014 № 744-т), а затем департаменту банковского надзора Национального банка. При этом по некоторым характеристикам политической независимости центрального банка только в Казахстане ситуация соответствует практике развитых стран -правительство не участвует в разработке и реализации денежно-кредитной политики, срок
полномочий главы банка и его заместителей составляет 6 лет, но в то же время представители правительства являются членами правления Национального банка; • в России, хотя значение индекса остается неизменным и высоким (10), произошло снижение политической независимости (поскольку в 2002 г. Банк России лишился самостоятельности в части разработки и реализации единой государственной денежно-кредитной политики) и повышение экономической независимости. При оценке степени независимости центральных банков на основе CWN-индекса возникли некоторые сложности, вынуждающие принять отдельные допущения в силу следующих причин:
1) в Республике Беларусь и Республике Казахстан президент назначает и принимает отставку главы центрального банка, поэтому то по данному критерию для этих стран был указано 0 баллов;
2) хотя во всех странах центральный банк выполняет функцию агента по исполнению государственных и муниципальных бюджетов (бюджета Российской Федерации и бюджетов субъектов РФ), его роль в бюджетном процессе можно оценить как неактивную с присвоением 0 баллов;
3) по отдельным позициям, связанным с кредитованием правительства, предлагаемые варианты не позволяли ответить по данному критерию, поэтому по ним были проставлены прочерки.
Результаты расчетов на основе CWN-индекса приводят к несколько иным выводам относительно степени независимости центрального банка по сравнению с GMT-индексом, хотя общий вывод одинаков -по состоянию на начало 2014 г. наибольший уровень независимости центрального банка достигнут в Казахстане (в 1994 г. такая ситуация имела место в России). В Белоруссии значение CWN-индекса за анализируемый период сократилось из-за формулировки множественных целей денежно-кредитной политики и участия правительства в ее разработке, а его динамика совпала с динамикой GMT-индек-са. По Казахстану подтвердилась динамика роста индекса и, следовательно, повышение степени независимости банка, обеспеченное изменением формулировки цели денежно-кредитной политики и используемых целевых ориентиров ее достижения. В России из-за уже упомянутого фактора участия правительства в разработке денежно-кредитной политики значение CWN-индекса за анализируемый период сократилось (табл. 3).
Вместе с тем имеются и другие аспекты, не учитываемые в рамках рассмотренных индексов, но позволяющие сделать вывод о тенденции снижения степени независимости центральных банков
отдельных стран Таможенного союза, поскольку изменились следующие факторы.
Во-первых, процедура отставки главы центрального банка. Если в Казахстане отставка главы национального банка возможна только по его собственному решению (что не менялось с начала 1990-х гг.), то в Белоруссии в начале 1990-х гг. этот аспект законодательно вообще не был прописан, а в 2010-е гг. это стало возможным по ряду причин: истечение срока полномочий; личное заявление; достижение пенсионного возраста; невозможность исполнения обязанностей по состоянию здоровья; несоблюдение законодательства в процессе работы; разглашение сведений, относящихся к государственной тайне; признание виновным судом в совершении преступления; потеря доверия. В России первоначально в качестве оснований отставки главы Центрального банка РФ были установлены следующие: истечение срока полномочий; личное заявление; невозможность исполнения обязанностей по состоянию здоровья; несоблюдение законодательства в процессе работы; признание судом виновным в совершении преступления. Впоследствии перечень оснований был расширен, в него включили, в частности: непринятие мер по предотвращению и урегулиро-
Таблица 3
Динамика CWN-индекса независимости центральных банков в странах Таможенного союза в 1994 и 2014 гг.
Параметр (удельный вес) Республика Беларусь Республика Казахстан Российская Федерация
1994 2014 1994 2014 1994 2014
Срок полномочий главы центрального банка (0,05) 0,75 0,5 0,75 0,75 0,5 0,5
Орган, назначающий главу центрального банка (0,05) 0 0 0 0 0,5 0,5
Орган, принимающий отставку главы центрального банка (0,05) 0 0 0 0 0,5 0,5
Возможность одновременной работы главы центрального банка 1 1 1 1 1 1
в правительстве (0,05)
Орган, формулирующий денежно-кредитную политику (0,05) 1 0,67 1 1 1 0,67
Позиция центрального банка при конфликтах с правительством (0,05) 1 1 1 1 1 1
Роль центрального банка в бюджетном процессе (0,05) 0 0 0 0 0 0
Наличие цели достижения ценовой стабильности (0,15) 0,8 0,6 0,6 1* 0,6 0,6
Наличие ограничений по сумме кредита правительству (0,15) 0 0 0 0 0 0
Секьюритизированные кредиты (0,10) 0 0 0 0 0 0
Осуществление контроля за условиями кредита (0,10) 1 1 1 1 1 1
Категории потенциальных заемщиков (0,05) 0,67 1 1 1 1 1
Параметры лимитов на кредитные операции (0,025) - - - - - -
Установление сроков погашения кредитов правительству (0,025) 1 1 1 1 1 1
Установление учетной ставки (0,025) 0,75 0,75 0,75 0,75 0,75 0,75
Наличие запрета по покупку или приобретение центральным 1 1 0 0 1 1
банком государственных ценных бумаг на первичном рынке (0,025)
Всего... 0,51 0,47 0,47 0,53 0,53 0,52
* Поскольку в Казахстане достижение ценовой стабильности выделено в качестве основной цели деятельности Национального банка, целесообразно указать по данному критерию 1 балл, несмотря на то, что в этой же статье закона перечислены задачи, относимые в других странах к целям деятельности главного банка.
ванию конфликта интересов, стороной которого он являлся; непредставление или представление неполных и недостоверных сведений о доходах, расходах, имуществе и обязательств имущественного характера супругов и несовершеннолетних детей; несоответствие расходов (включая расходы супруги и несовершеннолетних детей) получаемому общему доходу; хранение наличных денежных средств и ценностей в иностранных банках, функционирующих за пределами России; владение или пользование иностранными финансовыми инструментами.
Во-вторых, орган, принимающий решение в отношении выбора аудитора центрального банка: в Республике Беларусь в 1994 г. это была комиссия Верховного совета Республики Беларусь, в 2014 г. -Президент Республики Беларусь; в Республике Казахстан решение принималось Верховным советом или Президентом Республики Казахстан, а в настоящее время - правлением Национального банка; в Российской Федерации решение принималось Государственной Думой и Национальным финансовым советом.
В-третьих, орган или лицо, которому представляется отчет центрального банка: в Республике Беларусь в 1994 г. это был Верховный совет, в к 2014 г. - Президент Республики Беларусь; в Республике Казахстан - Верховный совет, в к 2014 г. -Президент Республики Казахстан; в Российской Федерации - Государственная Дума, в 2010-е гг. годовой отчет Центрального банка РФ рассматривается Государственной Думой и Национальным финансовым советом.
В-четвертых, ужесточение требований и ограничений, установленных в отношении руководителей центральных банков. Помимо ограничений, связанных с наличием у сотрудников центрального банка статуса государственных служащих, в Белоруссии им запрещено занимать другие государственные должности и состоять в политических партиях (применяется к председателю и членам правления), приобретать лично или через посредников акции банков и небанковских финансовых институтов. В Казахстане установлены отдельные требования в отношении служащих и руководства Национального банка. Служащим запрещено, в частности: параллельно заниматься любой иной деятельностью, за исключением педагогической, научной или творческой; приобретать паи инвестиционных фондов, облигации и акции коммерческих организаций. Также служащие обязаны сообщать при необходимости руководству банка обо всех
обстоятельствах, препятствующих выполнению должностных обязанностей (в случае проверки объектов, руководителями или сотрудниками которых являются близкие родственники и супруги, а также при получении займов в этих организациях или наличия обязательств перед этими организациями).
В России действуют самые жесткие ограничения, установленные в отношении сотрудников Центрального банка РФ19, большая часть которых была введена в 2008-2012 гг. Среди них запрет на осуществление работы по совместительству (за исключением преподавательской, научной и творческой деятельности); замещение должностей в кредитных организациях (даже в течение 2 лет со дня увольнения из Банка России); замещение выборных должностей в законодательных органах и правительстве; приобретение ценных бумаг и акций организаций, по которым может быть получен доход, если это приведет к конфликту интересов; представление интересов третьих лиц в Банке России; получение в связи с исполнением служебных обязанностей вознаграждения и подарков; выезд по служебным обязанностям за пределы России за счет средств юридических и физических лиц; разглашение служебной информации (в том числе после увольнения); получение кредита в других кредитных организациях; использование имущества Банка России в личных целях и др.
Несмотря на то, что многие описанные факторы, влияющие на независимость центрального банка, сложно учесть в рамках какого-то одного индекса, считаем, что проводить такую оценку необходимо на постоянной основе. При этом следует признать, что применение большинства критериев CWN-индекса позволяет провести более корректную оценку, поскольку, с одной стороны, учитывается неравнозначность критериев, а с другой, присутствует большая вариантность характеристик критериев, что особенно важно в силу отсутствия отдельных положений закона по некоторым позициям. В то же время оценка по такому критерию, как процедура назначения или отставки главы центрального банка и членов управляющего органа, представляет определенную сложность, поскольку в менее развитых странах должна основываться на иных вариантах возможных ответов, ведь в качестве органа, принимающего решение, может выступать президент, парламент или правительство.
В этой связи представляется целесообразным дополнить перечень критериев таким, как основа-
19 URL: http://cbr.ru/anticor/zip/spravka25012013.pdf.
ние для отставки главы центрального банка, конкретизируя варианты ответов:
а) отставка главы центрального банка невозможна вообще без его согласия (1 балл);
б) отставка возможна только в связи с истечением сроков полномочий (0,8);
в) отставка возможна только по неполитическим мотивам (0,6);
г) отставка возможна по трудно разъясняемым причинам (например, потеря доверия президента страны, как это возможно в Белоруссии) (0).
Удельный вес параметра можно установить в размере 0,05 за счет уменьшения удельного веса критерия по секьюритизированным кредитам с 0,1 до 0,05.
Учет указанных аспектов и дальнейшая работа по повышению независимости и прозрачности деятельности центрального банка позволят не только достичь поставленных целей деятельности и устранить их противоречивость, но и способствовать росту экономики.
Список литературы
1. Голодова Ж.Г. Взаимодействие центральных банков и правительств: различия и формы проявления в условиях мирового кризиса // Финансы и кредит. 2009. № 17. С. 22-31.
2. Трунин П.В., Князев Д.А., Сатдаров А.М. Анализ независимости центральных банков РФ, стран СНГ и Восточной Европы. М.: ИЭПП. 2010. 76 с.
3. Alesina A. Macroeconomics and Politics // Macroeconomics Annual.MIT Press, 1988. P. 13-52.
4. Alesina A., Summers L. Central Bank Independence and Macroeconomic Performance: Some Comparative Evidence // Journal of Money Credit and Banking, May 1993. P. 151-162.
5. Bade R., Parkin M. Central Bank Laws and Monetary Policy // University of Western Ontario, 1988. October. Availabl at: http://economics.uwo.ca/faculty/ parkin/CentralBankLaws.pdf.
6. Cukierman A., Webb S., Neyapti B. Measuring the independence of central banks and its effects on policy outcomes // World Bank Econ., 1992, rev. 6. P. 353-398.
7. Debelle G., Fischer S. How Independent Should a Central Bank Be? // In Jeffrey C. Fuhrer, ed., Goals, Guidelines and Constraints Facing Monetary Policymakers, Boston, Federal Reserve Bank of Boston, Conference Series, 1995, no. 38. P. 195-221.
8. Eijffinger S.C.W., J. de Haan. The political economy of central bank independence // Special papers in international economics, May 1996, no. 19. Availabl at: http://www.princeton.edu/~ies/IES_Special_Papers/ SP19.pdf.
9. Grilli V., Masciandaro D., Tabellini G. Political and monetary institutions and financial policies in industrial economies: economic policy // A European Forum, 1991, no. 6. P. 342-392.
10. Neyapti B. Central bank independence and economic performance in eastern Europe // Bilkent University, 2001, no. 25. P. 381-399.
National interests: priorities and security Priorities of Russia
ISSN 2311-875X (Online) ISSN 2073-2872 (Print)
CENTRAL BANKS OF THE CUSTOMS UNION COUNTRIES: CRITERIA AND APPROACHES TO ASSESSMENT OF INDEPENDENCE
Zhanna G. GOLODOVA
Abstract
Importance In today's environment of the global financial and economic crisis, the debate about the relationship between the degree of central bank independence and effectiveness of ongoing monetary policy has intensified. Though, the principle of independence is defined de jure as the basic one in the central banks' operations of the majority of the States, de facto, that principle is not like that. Very often, it leads to the economic situation destabilization. This problem is of
particular importance for developing countries, which banking legislation and the central banks' activities need for further improvement. It fully applies to the countries of the Customs Union: Belarus, Kazakhstan and Russia. The level of independence of their central banks does not match the similar parameters of the developed countries' central banks; it also slightly decreased during the period of market transformations. Objectives The strengthening of integration processes within the framework of the Customs Union of
Belarus, Kazakhstan and Russia, and the transition to coordination of the main elements of monetary policy brought the necessity to identify the areas to ensure the central banks' independence, carrying out comparative analysis of the degree of their independence, as well as to identify the areas of its improvement. Methods On the basis of the two most common methods (GMT-index and CWN-index), I have assessed the index of independence of the central banks of the Customs Union in development. I came to a conclusion that it is preferable to use the CWN-index that takes into account a greater variance of characteristics and nonequivalence of independence criteria. Results I showed the evolution of approaches to the definition of central bank independence, described its characterizing criteria and made an assessment of the degree of central bank's independence. I defined the reasons of the changes that took place during the period of market transformations and identified factors affecting the degree of central bank's independence, including those, which defy formalization. Conclusions and Relevance Banking legislation of the Customs Union countries, set up in the early 1990s, was consistent with international practice in general, and it contains the basic provisions to ensure their central banks' independence. However, starting from the early 2000s, a downward trend in independence of the central banks of Russia and Belarus began to show up, that was due to the emergence of the requirement of compulsory participation of the Government in the formulation of monetary policy, an increase of its impact on the central banks' activities, and the expansion ofthe motives for the dismissal of the head of central bank and other issues.
Keywords: central bank, central bank independence, central bank independence criteria, monetary policy, GMT-index, CWN-index, Customs Union
References
1. Golodova Zh.G. Vzaimodeistvie tsentral'nykh bankov i pravitel'stv: razlichiya i formy proyavleniya v usloviyakh mirovogo krizisa [Interaction between central banks and governments: differences and forms of its manifestation under global crisis]. Finansy i kredit -Finance and credit, 2009, no. 17, pp. 22-31.
2. Trunin P.V., Knyazev D.A., Satdarov A.M. Anal-iz nezavisimosti tsentral'nykh bankov Rossiiskoi Fed-eratsii, stran Sodruzhestva Nezavisimykh Gosudarstv i Vostochnoi Evropy [An analysis of the independence of the central banks of the Russian Federation, CIS and Eastern European countries]. Moscow, Institute for Economy in Transition Publ., 2010, 76 p.
3. Alesina A. Macroeconomics and Politics. Macroeconomics Annual. MIT Press, 1988, pp. 13-52.
4. Alesina A., Summers L. Central Bank Independence and Macroeconomic Performance: Some Comparative Evidence. Journal of Money Credit and Banking, 1993, May, pp. 151-162.
5. Bade R., Parkin M. Central Bank Laws and Monetary Policy. University ofWestern Ontario, 1988, October. Available at: http://economics.uwo.ca/faculty/ parkin/CentralBankLaws.pdf.
6. Cukierman A., Webb S.B., Neyapti B. Measuring the Independence of Central Banks and Its Effect on Policy Outcomes. The World Bank Economic Review, 1992, vol. 6, iss. 3, pp. 353-398.
7. Debelle G., Fischer S. How Independent Should a Central Bank Be? Boston, Federal Reserve Bank of Boston. Goals, Guidelines and Constraints Facing Monetary Policymakers, Conference Series, 1994, June, no. 38, pp. 195-221.
8. Eijffinger S.C.W., J. de Haan. The Political Economy of Central Bank Independence. Special Papers in International Economics. 1996, May, no. 19. Available at: http://www.princeton.edu/~ies/IES_Spe-cial_Papers/SP19.pdf.
9. Grilli V., Masciandaro D., Tabellini G. Political and Monetary Institutions and Financial Policies in Industrial Economies: Economic Policy. A European Forum, 1991, no. 6, pp. 342-392.
10. Neyapti B. Central bank independence and economic performance in Eastern Europe. Bilkent University, Economic Systems, 2001, no. 25, pp. 381-399.
Zhanna G. GOLODOVA
People's Friendship University of Russia, Moscow,
Russian Federation
golodova@yandex.ru
