CC BY
54
УДК 69.002.2 Корсаков А. А.
Оценка состояния проектностроительного рынка России
(по состоянию на январь 2010)
Данный материал является попыткой оценить ситуацию в области проектирования в России после выхода новых документов (регламентов) и перехода проектного и строительного рынка к системе СРО. С учетом того, что появляются новые документы, отдельные выводы могут со временем, в зависимости от характера выходящих документов, корректироваться. Материал выполнен по состоянию на 1 февраля 2010 г.
Ключевые слова: государственное планирование, регулирование системы проектирования, оценка, рынок, кризис, нормативно-правовая база
KORSAKOV А. А.
EVALUATION OF DESIGN AND CONSTRUCTION MARKET OF RUSSIA (as of January 2010)
This material is an attempt to assess the situation in the field of design in Russia after the release of new documents (regulations) and the transition project and construction market to a system ofCRO. There are new documents. Certain conclusions may eventually be corrected. The material is made on the state on Feb. 1,2010.
Keywords: state planning, regulation of the system design, evaluation, market, crisis, regulatory-legal framework.
Корсаков
Анатолий Александрович
начальник научного отдела УралНИИпроект РААСН
В
соответствии с поставленной целью в работе рассмотрено три момента:
1. Общее состояние вопроса
Распад СССР в 1991-1992 гг. привел к кардинальному изменению основ организации общества. Произошел переход от системы государственного планирования и регулирования системы проектирования к системе частных проектных организаций (ООО, ОАО и т. д.), с отказом от системы государственного планирования и финансирования проектных работ. Большинство институтов прошли стадию акционирования. Осталось небольшое количество институтов, находящихся в собственности государства и выполняющих государственные заказы в области проектирования и строительства. Такими институтами являются, например, институты РААСН. В связи с резким падением объема проектных работ и неразвитостью рыночных институтов, отсутствием связи нормативно-правовой базы в области проектирования и строительства России и стран с рыночной экономикой произошел резкий обвал объемов проектных работ и, как следствие, сокращение строительства. По разным оценкам и в зависимости от региона России он составил от 60 до 80 %. Проектировщики и строители, работав-
шие долгие годы в системе государственного гарантированного заказа, впервые столкнулись с системой рынка. В 1998 г. появилось понятие кризиса. В 2008 г. это явление стало системным качеством современного состояния. Выход из состояния кризиса в области проектирования и строительства, связанных с экономикой России, может составить по разным оценкам от 3 до 5 лет. При этом будут достигнуты параметры 2007-2008 гг., что не внушает оптимизма.
2. Состояние нормативно-правовой базы
Оценивая состояние развития проектирования и строительства Запада и России, следует сказать, что в последние 80 лет они развивались в совершенно различных направлениях и на различной основе. Естественно, что нормативно-правовая база проектирования и строительства у той и другой систем различна. С одной стороны, рынок с его частным интересом, а с другой - общественный интерес и система государственного планирования. Соединить то и другое невозможно. Непонимание этого привело к почти полному распаду отрасли, достаточно стабильно работавшей в советское время. Имеются в виду как проектировщики, так и строители. Во всех случаях имели место массовая потеря квалифицированных кадров и замена
их малоквалифицированной рабочей силой в строительстве, отказ от работы в области проектирования молодых специалистов, уход по возрасту квалифицированных кадров проектировщиков. В области проектирования потерю квалифицированных кадров с 1991 г. трудно оценить даже приблизительно. Такое катастрофическое состояние является прямым следствием перехода к рыночным отношениям в области проектирования без подготовки и создания нормативно-правовых актов, регламентирующих переходный период.
Нормативно-правовая база в области проектирования и строительства в СССР формировалась достаточно сложным путем в течение длительного времени, начиная с конца 1920-х гг., когда было создано большинство проектных институтов. К 1991 г. СССР подошел с четкой нормативной базой. Большинство СНиПов было выпущено в период 1980-1989 гг. Система предусматривала обновление нормативных документов каждые 10 лет, за чем следил Госстрой СССР. Научно-исследова-тельские институты корректировали нормативные документы.
Переход к системе рыночной экономики потребовал совершенно других нормативно-правовых актов, с которыми проектировщики РФ не сталкивались. Естественно, что наиболее короткий и, как представляется, наиболее правильный путь связан с использованием уже существующей нормативной базы стран с рыночной экономикой (стран Евросоюза или других), естественно, при условии ее адаптации к России. В этом случае произойдет унификация подходов к системе проектирования и строительства, и у нас появится возможность выхода на проектный рынок стран с рыночной экономикой. Вступление в ВТО, о котором так много говорят, актуализирует этот путь. К сожалению, события развиваются по совершенно другому сценарию.
Разработчики правовых актов не справились с задачей в силу элементарного непонимания происходящих процессов. Это хорошо видно на судьбе «Инструкции о составе, порядке разработки, согласования и утверждения проектно-сметной документации на строительство предприятий, зданий и сооружений» СНиП 1.02.01-85. Документ является базовым, по нему работали все проектировщики СССР. В СССР последний раз документ был разработан в 1985 г. В 1991 г. Россия переходит к рынку.
Возникают совершенно новые условия, но документ появляется только в 1995 г., как и требовалось ранее, -через 10 лет. Он обозначен как СНиП 11-01-95, т. е. так, как если бы смена документа происходила в СССР.
После многолетнего использования этого документа в 2008 г. в спешном порядке выходит даже не СНиП, а абсолютно сырой документ Постановления № 87, на основе которого предлагается проектировать. Это Постановление не стыкуется с другими имеющимися документами. Ряд его положений трудно истолковать. Разработчики в спешке изменили объем разделов проекта «Проект (проектная документация)» и «Рабочая документация». Ранее соотношение между разделами составляло 30 % к 70 %. Объемы раздела «Проект» в Постановлении увеличили.
После того, как ошибка стала понятна, появилось Инструктивное письмо, рекомендующее вернуть соотношение разделов как 40 % к 60 %. Неясно, как это сделать, ведь за последние годы были выпущены ценники на проектные работы для замены устаревших советских ценников. По всем отраслям народного хозяйства их появилось около 60. Как пересчитывать стоимость разделов проекта? При таком рассогласовании все ценники становятся макулатурой.
Общий итог хорошо подвел ОАО «ЦентрИнвестпроект», последний толкователь нормативной базы в проектировании на территории России. В сборнике разъяснений по предпроектной и проектной подготовке строительства, вып. 2 (по Постановлению № 87), выпущенном ими, говорится: «Постановление Правительства Российской Федерации от 16.02.2008 г. № 87 не решило ряда проблем в сфере проектирования, например, стадийности проектирования, содержания текстовой и графической частей разделов проектной документации применительно к конкретным видам объектов капитального строительства различного функционального назначения». При всем желании истолковать некоторые положения документа авторы вынуждены, признать, что ряд положений, как там сказано, «относятся к ошибочным положениям рассматриваемого документа» [1, с. 9]. Возникает вопрос: как проектировать? И еще более интересный вопрос: как на такой нормативной базе проводить экспертизу?
Нет ничего удивительного, что экспертиза тянется годами. Коррупция в данной сфере носит массовый ха-
рактер. Доказать ничего невозможно, ведь нормативная база чрезвычайно противоречива. Предлагаемые заключения из Главэкспертиз различного ранга таковыми не являются, но представляют собой набор вопросов, на которые проектные организации должны дать мотивированные ответы. Эти вопросы совершенно не увязаны с нормативно-правовой базой по проектированию и строительству. Оспорить написанное в таких заключениях практически невозможно. Только через суд, как говорит Градостроительный кодекс. Как правило, заказчик на это идет с трудом, пытается обойти. Отсюда многочисленные нарушения и коррупция. В отличие от проектировщика и строителя, эксперт не отвечает перед законом за то, что написал в своем заключении. Самое большее, что ему грозит, - это отстранение от должности. Возникает тупиковая ситуация: если нет заключения Госэкспертизы, то нельзя получить разрешение на строительство, даже если все согласования, в том числе и Администраций городов и районов, выдававших АПЗ (сейчас ГПЗУ) и проведших экспертизу проекта в отделах Главархитектур городов и районов, собраны.
В 2003 г. вступил в силу «Закон
0 техническом регулировании». Согласно плану, содержащемуся в нем, к началу 2010 г. предусматривалось разработать технические регламенты, в том числе и в области проектирования и строительства. К этому же 2010 г. планировалось отменить лицензирование и перейти к системе СРО.
Вышедший 23.12.2009 г. «Технический регламент о безопасности зданий и сооружений» ожидался проектировщиками и строителями с 2003 г., года выхода «Закона о техническом регулировании». Ознакомление с документом позволяет сделать первые выводы:
1 Документ не соответствует современной ситуации в области проектирования и строительства в РФ и не соответствует практике законодательных актов в странах ВТО с рыночной экономикой.
2 Документ вышел не пакетом, что предполагает наличие дополнительных национальных стандартов и сводов правил. Содержание этих документов не знает никто. Если это будут актуализированные СНиПы, а не стандарты ИСО и стандарты стран с рыночной экономикой, входящих в ВТО, то
о строительной отрасли и проек-
тировании в РФ через несколько лет можно будет просто забыть. Отрасль, которая и ранее была не конкурентна на мировом рынке, однозначно развалится. Как, к примеру, можно реализовать в условиях государственной экспертизы проектов ст. 6 п. 3 об альтернативных подходах к безопасности зданий? Это можно сделать только при добровольной экспертизе проектов и страховании рисков, как во всем мире, о чем в документе не говорится.
3 Документ не прописывает гарантии государства при исполнении данного регламента в отрасли, которая практически полностью отдана бизнесу. С 2010 г. по законодательству РФ появились СРО в строительстве и проектировании, которые несут полную ответственность, в том числе и финансовую, за строительство и проектирование, а также за организации-члены СРО. Кроме того, СРО занимается страхованием. В документе об этом тоже ничего не говорится.
4 Основное значение имеет глава 6 и ее статьи 38-41. Из них следует, что прежняя ситуация хаоса в области проектирования и строительства сохраняется. Опять записана принудительная государственная экспертиза инженерных изысканий и проектной документации. И в то же время в ст. 41 есть понятие добровольной оценки в форме негосударственной экспертизы, значение которой совершенно непонятно. Исходя как из документа, так и из реальной практики, на сегодняшний день делать ее совершенно бесполезно, т. к. она не дает права на получение разрешения на строительство. Сохраняется монополия на истину
в области проектирования и строительства. Как правило, далее следует коррупция. Ничего подобного в странах с рыночной экономикой нет.
Сейчас право на негосударственную экспертизу получили государственные академические институты, но их заключение не может служить основанием для выдачи разрешения на строительство. Заключением признается лишь документ, изготовленный облгосэкспертизами или другими автономными учреждениями, работающими с разрешения местных властей. Вывод напрашивается сам. С одной стороны, субъектам дается право на самостоятельное ведение проектного и строительного бизнеса через систему СРО с жесткой систе-
мой ответственности и страхования рисков, а с другой - сохраняется система госэкспертиз, которая ни за что не отвечает и полностью дискредитировала себя из-за коррупции.
5 Авторы документа словно бы совершенно не понимают, о чем пишут. Россия идет в рыночную экономику, в ВТО собственным сложным путем. Изобретать заново то, что в этой сфере уже наработано во всем мире, не нужно. Нужно пользоваться стандартами стран ВТО. Проводить сертификацию по стандартам ИСО, фактически представляющую собой аудит фирм. В результате будут достигнуты и безопасность, и контроль. И объекты будут мирового уровня.
Общий вывод: документ совершенно сырой, написан в спешке к началу 2010 г., не отвечает современной ситуации в области проектирования и строительства РФ.
На его разработку ушло 7 лет. Его выход сопровождается выпуском актуализированных СНиПов, которые являются перепечаткой старых СНиПов 20-30-летней давности с небольшими литературными изменениями. Примером может служить СНиП 31-06-2009 «Общественные здания и сооружения». Актуализированная редакция СНиПа 2.08.02-89*, вступившая в действие с 1 января 2010 г. Ознакомление с документом, особенно с его приложением В, где дан перечень нормативных документов, на основании которых разрабатывалась актуализированная редакция, говорит, что авторы перепечатали большинство документов периода СССР 20-25 летней давности. Словно ничего и не произошло за этот период в проектировании и строительстве. Нет научно-технического прогресса. Например, СНиП 2.02.01-83* «Основания зданий и сооружений» 1983 г., СНиП П-35-76* «Котельные установки» 1976 г. и т. д., и т. п. На такой нормативной базе нужно войти в ВТО и рыночную экономику. Какие тут стандарты ИСО и еврокодирование! Как пользоваться этим документом? И таких документов проектировщикам обещают в ближайшее время штук 25-30. Вывод один: в настоящее время проектировщики РФ не располагают нормативно-правовыми актами, позволяющими проектировать в современных условиях. Законодатель не готов обеспечить нормативную базу и, как следствие, ее отследить через систему ныне действующих экспертных органов.
3. Возможные сценарии развития событий
Естественно, возникает вопрос о последствиях такой ситуации и возможных сценариях развития событий.
Отсутствие современной нормативно-правовой базы привело к криминализации органов, связанных с экспертно-разрешительной деятельностью в области проектирования и строительства. Практически открыто началась «торговля правом» на строительство, проектирование и т. д., и т. п. .Это естественно. Если нет нормативных документов, нет ответственности, то орган или человек, отвечающий за выдачу такого документа, продает его за особое вознаграждение, т. е. это прямая коррупция. Примером может служить Свердловская область. Основные руководители, отвечающие за выдачу разрешительных документов в проектировании и строительстве и курирующие вопросы безопасности, в настоящее время находятся под следствием. Это начальник облгосэкспертизы, начальник архстройнадзора и начальник ГО иЧС области. Причем начальник ГО и ЧС это уже второй за короткое время. Первый недавно осужден на 8 лет. Присланный ему на замену также попал под следствие. Человек, занимавший генеральский пост, оказался обычным прапорщиком с купленным дипломом о высшем образовании. О каком профессиональном решении вопросов пожарной безопасности и безопасности в целом можно говорить? Видимо, сама система безопасности нуждается в кардинальном реформировании. Общество не может позволить себе содержать за бюджетные деньги структуры, работники которых вместо обеспечения безопасности занимаются собственным обогащением.
Учитывая создавшуюся ситуацию в данной отрасли, как нам представляется, возможны различные варианты развития событий:
1 В связи с провалом ввода в стране закона о техническом регулировании, резкой криминализацией структуры экспертных органов, отсутствием в РФ нормативных актов, позволяющих работать проектировщикам и строителям на рынках стран ВТО, Евросоюза и т. д., в течение короткого срока (1 года) ввести на территории РФ нормативную базу стран Евросоюза с передачей всех проектных заказов иностранным проектным фирмам. Все оставшиеся государственные институты акционируются и также
передаются под контроль иностранных фирм. На территории РФ свертывается старая нормативная база и вводятся стандарты стран ВТО. Действие такой системы может быть оговорено сроком 5-7 лет. После окончания срока действия договора институты при необходимости выкупаются государством или существуют со смешанным капиталом. Инженерный персонал среднего звена и ниже должен набираться из РФ. Такое решение кажется достаточно радикальным, но правительство может на это пойти, т. к. можно реформировать отрасль и получить прямой выход на западный рынок минуя все препоны. Вся нормативная база прийдет сама. Безусловно уйдет сама система криминальной экспертизы, т. к. рынок потребует страхования рисков и добровольной экспертизы на базе стран ВТО с ее постоянным аудитом фирм по стандартом ИСО и т. д.
2 Данный вариант можно назвать «агонизирующим». Он не имеет конца. Будет происходить дальнейшее разрушение отрасли с периодическими потрясениями, вызванными катастрофами, пожарами, при полной деградации проектировщиков и строителей. В данном варианте, безусловно, будут выдаваться деньги на реформирование отрасли, которые будут уходить в никуда.
3 Правительство вводит элементы рынка в отрасль проектирования и строительства, убирает криминализованные структуры различных экспертиз и упрощает систему проектно-разрешительной документации, при этом процесс замены нормативных документов остается прежним. Через различные актуализированные редакции СНиПов и т. д., и т. п. В данном случае вводится добровольная экспертиза проектов, страхование проектных и строительных рисков. Экспертиза унифицируется государством через выдачу лицензий. Для получения разрешения на строительство решения экспертизы не требуется.
4 Вариант предусматривает также введение элементов рынка, как и в варианте 3, но предусматривается целенаправленная замена нормативной базы РФ в области проектирования и строительства на базу стран членов ВТО или Евросоюза. В данном варианте следует предусмотреть аудит проектных, а в дальнейшем и строительных ор-
ганизаций через стандарты ИСО. Никаких СРО, только аудит и сертификаты стран ВТО, Евросоюза. Тогда отрасль конкурентна на мировом рынке.
Заключение
Это наиболее реальные варианты, возможно какое-то сочетание вариантов. Что лучше для России? Видимо, нужен вариант 4, но с учетом того, что с 1991 г. мы не продвинулись ни на шаг, а только теряли, то лучше начать с варианта 3 с переходом в дальнейшем к варианту 4. Начать нужно с унификации экспертизы. Повысить ее качество через участие институтов РААСН и других институтов, в том числе академических, разработчиков нормативно-правовых актов. Нужно убрать дилетантов из отрасли. Это они создают криминальную систему и торгуют безопасностью граждан. Экспертиза должна быть добровольной и должна быть страховка проектных и строительных рисков. Нормативную базу для рыночной экономики быстро не создать. Не нужно себя обманывать. Нужно использовать имеющуюся нормативную базу стран ВТО или Еврозоны, адаптировать ее для России, проводить еврокодирование.
Список использованной литературы
1 Сборник разъяснений по пред-проектной и проектной подготовке строительства (вопросы и ответы по Постановлению № 87) ОАО «ЦЕНТРИНВЕСТпроект». Вып. 2. М., 2008.
2 Федеральный закон о техническом регулировании № 184-ФЗ. М., 2002.
3 Технический регламент о безопасности зданий и сооружений № 384-ФЭ. М., 2009.
