CC BY
138Оценка результатов реализации проекта по созданию ГИИС «Электронный бюджет»
Ерженин Роман Валерьевич,
кандидат экономических наук, генеральный директор НПЦ ГОСУЧЕТ,
Низкий уровень успешности инновационных ИТ-проектов в сфере государственного управления является одними из актуальных, но мало изученных вопросов современности. В качестве объекта для исследования был выбран крупномасштабный проект по созданию государственной информационной системы управления общественными финансами - ГИИС «Электронный бюджет». Критерием оценки результативности бюджетных ИТ-инвестиций стали показатели успешности, предложенные The Standish Group для CHAOS Report: сроки, бюджет, цели, задачи, целевые показатели и степень удовлетворения пользователей. Для определения успешности по выбранным показателям был проведен анализ стратегических документов по созданию и развитию ГИИС «Электронный бюджет», в том числе описаний архитектуры системы, приложений к государственным контрактам, а также опубликованных в открытых источниках интервью руководителей, ответственных за создание и развитие ГИИС «Электронный бюджет». Результаты исследования показали, что проект по созданию ГИИС «Электронный бюджет» находится в стадии «падения». Ключевым в развитии событий, приведших к значительным финансовыми и имиджевым потерям для государства, стали не отвечающие уровню проекта знания и умения людей, занятых в управлении ИТ-проектом. Ключевые слова: бюджетный процесс, информатизация, цифровое госуправление, крупномасштабные информационные системы, бюджетные ИТ-инвестиции.
Введение.
Альфред З. Спектор и Дэвид К. Гиффорд исследуя опыт успешности современного мостостроения [1], пришли к заключению, что проектирование мостов имеет много общего с проектированием компьютерных систем, разработка которых пока не отличается высокими показателями успешности реализации проектов.
Исследования The Standish Group указывают на определенную общую тенденцию, в которой крупные ИТ-проекты имеют наиболее низкую вероятность успеха (2%), чем мелкие (62%)1.
В России в последнее десятилетие было реализовано множество крупномасштабных проектов, в том числе и по разработке информационных систем в сфере государственного управления. В то же самое время анализу результативности реализации ИТ-проектов в государстве уделяется недостаточно внимания. Многие российские ИТ-проекты, финансируемые из государственных средств, не всегда «вписываются» в отведенные им бюджеты и временные рамки, а некоторые из них привели к неудачам в использовании инвестиций и «упали», также, как и те немногие мосты, при проектировании которых были допущены критические просчеты.
Одной из самых дорогих и сложных разработок для нужд государственного управления считается проект по созданию и развитию государственной информационной системы управления общественными финансами ГИИС «Электронный бюджет» (далее - ГИИС ЭБ). Амбициозность поставленных задач и появившаяся в последнее время неопределенность в высказываниях руководства Минфина России и Казначейства России в отношении перспектив дальнейшего использования не имеющей пока аналогов по масштабности в мире системы вызывали в обществе предположения, что многомиллиардный проект находится в состоянии своего падения.
Отработанные временем подходы The Standish Group к оценке успешности ИТ-проектов позволяют использовать их для оценки полученных государством «дивидендах» от вложенных бюджетных ИТ-инвестиций в реализацию проекта по созданию самой крупномасштабной государ-
X X
о го А с.
X
го m
о
1 Standish Group 2015 Chaos Report. URL: https://www.infoq.com/articles/standish-chaos-2015 (дата обращения: 15.05.2019).
ю 6
M
о
to
Oi
о
2
to
Ol
С
ш m
Н
< m
О Н Н
ственной информационной системы современной России.
1. Нормативное законодательство, определяющее архитектурное развитие ГИИС «Электронный бюджет».
Первоначально, в 2010 году цели создания ГИИС были определены в Бюджетном послании Президента России о бюджетной политике на период до 2012 года и в Программе по повышению эффективности расходов1. Кроме этого, отдельные требования к системе также предъявлялись в Бюджетом послании Президента России о бюджетной политике в 2012 и в 2014 году.
Развитие новой системы для управления финансами началось в 2011 году, с момента принятия Концепции создания и развития ГИИС «Электронный бюджет»2. Со слов заместителя министра финансов Т.Г. Нестеренко3 следует, что при совместной разработке (со специалистами Всемирного банка) Концепции создания и развития ГИИС, использовались модели лучших мировых практик. При подготовке стратегического документа, определившего в том числе и основные параметры для общей и системной архитектуры системы, был подробно изучен опыт нескольких стран, в числе которых вошли Бразилия, Франция и Корея.
В 2015 году в Концепцию внесли уточнения и было принято Положение о ГИИС ЭБ4.
В 2019 году Правительством РФ была принята Концепция повышения эффективности бюджетных расходов5, однако, в отличие от 2010 года (когда была принята правительственная Программа по повышению эффективности расходов), и от 2013 года (когда Правительство РФ утвердило Программу повышения эффективности управления общественными финансами), в новой Концепции в периоде 2019-2024 гг. использовать ГИИС ЭБ для решения поставленных Правительством РФ задач в части повышения эффективности не предполагается.
2. Оценка успешности создания ГИИС «Электронный бюджет».
Успех традиционно воспринимают, как удачу в задуманном деле или удачное достижение поставленной цели, в тоже самое время, в практическом управлении успех трудно определить. Институт управления проектами (Project Management Institute, PMI) определил успех как «onTime», «onBudget и «onTarget», также извест-
ные как Тройные ограничения или «Железный треугольник» [2, с. 155].
В The Standish Group посчитали, что этого недостаточно и в отчете CHAOS Report 2015 для оценки успешности проектов стал использоваться общий показатель успеха, который формируется по шести факторам: сроки, бюджет, цель, задачи, целевые показатели и степень удовлетворенности пользователей.
2.1. Сроки реализации проекта по созданию ГИИС.
В первоначальном плане, в Концепции создания и развития ЭБ было предложено реализовать ИТ-проект в два этапа (рисунок 1). В 2015 году Постановлением Правительства РФ №658 был утвержден новый план, увеличивающий срок реализации проекта до 2020 года.
Согласно данных Системы электронных сервисов «Онлайнинспеция .РФ»6 свидетельство о госрегистрации для вновь-созданной ГИИС ЭБ было выдано в 2016 году, а акты-сдачи приемки по государственным контрактам подписаны в декабре 2017 года. Таким образом можно сделать вывод о том, что несмотря на сдвинутые сроки разработки системы с пяти до десяти лет, ввести в эксплуатацию ГИИС Министерству финансов РФ и Федеральному казначейству удалось на несколько лет раньше первоначально-определённого срока.
Проектирование и
упр«*л*ния; внедрение
Метод и норматив
биа;
Тр+воммня и
Аряпеетурл;
иифржгруктур,»;
Пройти рои м»е _|_
Архитектура
¡3 шКонцепция создания ЭБ
о *
ф • Бюджетное п
Ввод к эксплуатацию
Госпрограмма УФ *
• Положение об ЭБ
f
Утверждена Распоряжением Правительства РФ от 30.06.2010 N 1101-р.
2 Утверждена Распоряжение Правительства РФ от 20 июля 2011г. №1275-р.
3 «Электронный бюджет»: по единым стандартам. URL: http://bujet.ru/article/279482.php (дата обращения: 15.05.2019).
4 Утверждено Постановлением Правительства РФ от 30 июня 2015 г. N 658.
5 Утверждена Распоряжением Правительства РФ от 31 января
2019 года №117-р.
2011 2012 2013 2014 2015 201« 2017 2018 2019 2020 2021 2022
Рис. 1. Этапы реализации проекта по созданию ГИИС ЭБ.
2.2. Бюджет ИТ-проекта.
Бюджет и сроки являются наиболее важными сторонами проектного треугольника, однако стоимость ИТ-проекта по созданию и развитию системы на первоначальном этапе не была определена в проектной документации. Анализ раздела «Электронный бюджет» на сайте Минфина России показал, что в перечне обязательных документов отсутствует Устав (паспорт) ИТ-проекта, который, по существу, и должен был содержать информацию о стоимости создания и развития системы.
6 Национальный фонд алгоритмов и программ. Режим доступа: URL https://portal.eskigov.ru/nfap/softwares/2829 (дата обращения: 15.05.2019).
В тоже самое время, п. 1.1.6-1.1.9 Плана мероприятий по созданию и развитию ГИИС ЭБ на 2011 год1, было предусмотрено разработка Федеральным Казначейством Устава проекта, согласование и рассмотрение его на Координационной комиссии 30 сентября 2011 года (согласно п. 1.1.10 Плана мероприятий).
Первая информация о стоимости ИТ-проекта появилась только в 2014 году, после утверждения Государственной программы РФ «Управление государственными финансами и регулирование финансовых рынков". В госпрограмме была выделена отдельная подпрограмма, в которой на период 20132020 гг. были определены цели, задачи, целевые показатели и финансовые ресурсы для их достижения (табл.1). В тоже самое время, в 2019 в госпрограмму были внесены изменения2, и эта подпрограмма (с ресурсами, целями и задачами создания и развития ГИИС ЭБ) из текста программы была исключена, т.е. финансирование этого ИТ-проекта начиная с 2020 года не предполагается.
Анализ сайта о государственных закупках позволил выбрать ряд государственных контрактов, заключенных Минфином России, Федеральным Казначейством и его структурным подразделением ФКУ «ЦОКР», которые в некоторой мере обозначили фактические расходы федерального бюджета на создание и развитие ГИИС ЭБ в последние четыре года (табл. 1).
Таблица 1.
Плановые и фактические расходы бюджета на создание и
2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 Итого
План 2,26 1,83 2,13 2,22 2,18 2,34 2,38 2,38 17,7
Факт 1,15 1,28 1,12 3,13 6,68
Выяснить какие именно суммы были первоначально заложены в бюджете страны на создание и развитие системы, и какая часть из этих средств была израсходована за этот период, не представляется возможным ввиду отсутствия такой информации в открытом доступе. Таким образом, сделать заключение о превышении (или не превышении) бюджета ИТ-проекта также не представляется пока возможным.
2.3. Цели создания ГИИС.
Проведенный обзор стратегических документов, определявших в том числе и направления бюджетной политики в части использования информационных технологий, позволил авторам работы [3] выявить разнонаправленное виденье использования ГИИС ЭБ в управлении общественными финансами.
1 Минфин России ЭЛЕКТРОННЫЙ БЮДЖЕТ. Планы работ. Режим доступа: https://www.minfin.ru/ru/perfomance/ebudget/plan/ (дата обращения: 15.05.2019).
2 Утверждены Постановлениеу Правительства РФ от 29 марта 2019 года N 370
Первым документом, обозначившим цель создания ГИИС ЭБ стала Программа Правительства РФ по повышению эффективности бюджетных расходов на период 2010-2012. Этой целью стало «повышение эффективности бюджетных расходов».
В Бюджетном послании Президента России о бюджетной политике на период 2012-2014 гг. целями создания ГИИС ЭБ были выбраны: 1) «обеспечение доступности и достоверности информации»; 2) «обеспечение прозрачности, открытости и подотчетности деятельности ОГВ и ОМСУ»; 3) «повышение качества финансового менеджмента сектора госуправления». Бюджетным посланием также была обозначена задача по разработке Концепции создания и развития ЭБ.
Концепция была разработана в том же 2011 году и утверждена постановлением Правительства РФ №1011-р. Однако исходя из содержания текста, основанием для создания Концепции стало постановление Правительства РФ №1275, а не на Бюджетное послание Президента России, предписывающее создание этой Концепции. При этом, целями создания ГИИС ЭБ были выбраны лишь две из трех, обозначенных Посланием о бюджетной политике, а цель, заданная в 2010 году постановлением Правительства РФ №1275-р (документом-основанием разработки Концепции) - была проигнорирована.
В общем, при определении приоритетов бюджетной политики в период 2010-2013 гг. и выборе направлений в повышении эффективности управления общественными финансами всего было обозначено шесть основных целей создания ГИИС ЭБ. Только две из них по неизвестным причинам стали основополагающими для разработки Концепции и архитектуры ГИИС.
В тоже самое время, эти цели нельзя назвать целями высшего порядка в иерархии целеполага-ния сферы управления финансами. Так, аргументы, изложенные в [3, с. 125], указывают на то, что среди всего сложного набора предложенных нормативным законодательством целей и задач, выделяются лишь две основные стратегические цели, наиболее характерные для использования преимуществ ИТ в совершенствовании управления государственным бюджетом:
1) повышение эффективности бюджетных расходов (объект);
2) повышение эффективности управления (субъект).
Такой выбор полностью соответствует положениям ГОСТ Р ИСО 15704-2008, где функции предприятия разделяются на функции выполнения миссии и на функции управления миссией.
2.4. Задачи Концепции создания и развития ГИИС ЭБ.
Положениями Концепции создания и развития ГИИС ЭБ для достижения поставленных целей
х
X
о
го А с.
X
го т
о
ю 6
м о
а>
о
CS
to
Ol
О Ш
m
X
<
m о x
X
определены ряд задач, большинство из которых, как показал анализ, не были решены, а ожидаемые результаты не были получены, в том числе и из-за неясности целей создания ГИИС.
В целом не удалось решить ключевую задачу по открытости информационных систем и интеграции информационных потоков для процессов составления и исполнения бюджетов. Единое информационное пространство не сформировано, открытость и доступность к информации обеспечена лишь частично, в том числе и от того, что в Концепции не введено определений, что относится к информации о «прошлой», «текущей» и «планируемой» деятельности.
Как следствие не удалось решить задачу по исключению дублирования процедур сбора и обработки информации, в отдельных случаях в связи с хаотичным внедрением некоторых недоработанных модулей ГИИС ЭБ уровень дублирования информации необоснованно вырос.
В качестве существенного и положительного результата можно обозначить создание Единого портала бюджетной системы Российской Федерации, который позволил решить поставленную задачу по улучшению позиций РФ в международном рейтинге, формируемом в соответствии с Кодексом надлежащей практики по обеспечению прозрачности в бюджетно-налоговой сфере Международного валютного фонда (Open Budget Index).
2.5. Показатели использования системы.
Несмотря на то, что системной архитектурой в 2011 году, было определено общее количество подключений в ГИИС в 300 тыс. пользователей, по данным НФАП1 этот ожидаемый показатель составляет всего 30 тыс. При этом фактически систему использует всего один пользователь. Количество подключений к Порталу Закупок2, которых можно считать потенциальными пользователями системы ГИИС ЭБ, по данным Федерального казначейства в 2019 году составило более 2-х миллионов.
Таблица 2.
№ Подключений Источник информации
1 300 000 план Архитектура ГИИС ЭБ (2011г.)
2 30 000 макс НФАП3ГИИС ЭБ
3 1 факт НФАП ГИИС ЭБ
4 2 400 000 факт Подключения к Порталу Закупок (2019 г.)
Информация о количестве подключений к ГИИС ЭБ, сформированная по данным из различных
источников и размещенная в таблице 2, показывает, что при проектировании технической архитектуры были заложены мощности ГИИС ЭБ в разы меньше фактически-необходимых, но при этом даже после ввода в эксплуатацию отдельных подсистем система никем пока не используется.
2.6. Удовлетворенность заказчика и пользователей.
2.6.1. Удовлетворенность Федерального казначейства.
Помимо ГИИС ЭБ другим масштабным государственным ИТ-проектом современной России в области управления общественными финансами является создание автоматизированной системы федерального казначейства (АС ФК). Стоимость АС ФК превысила 15 млрд руб., со-финансировал ИТ-проект Всемирный банк, выдавший России кредит в сумме $444 млн4.
Разработка АС ФК велась с 2005 года, и к 2012 году постепенно заменила предыдущую систему «Центр-КС». В этот же период началось проектирование новой системы - ГИИС «Электронный бюджет», функциональные подсистемы которой, по существу, должны были прийти на замену разработанной ранее АС ФК. К таким подсистемами, согласно описаниям системной архитектуры ГИ-ИС и документации к государственным контрактам на разработку подсистем, относятся: «Управление денежными средствами», «Управление доходами», «Управление расходами» и т.п.
В то же самое время, анализ планов реализации проекта по созданию ГИИС ЭБ, размещенных на сайте Министерства финансов РФ, не содержит этапов, предусматривающих миграцию данных из АС ФК в ГИИС ЭБ. К этом следует также добавить, что описания архитектуры ГИИС ЭБ не содержат требования к интеграции с АС ФК, как с «внешней» системой.
Позиция в отношении к АС ФК была обозначена руководителем Федерального казначейства Р.Е. Артюхиным лишь в начале 2019 года в интервью ТАСС5, согласно которой у Федерального казначейства нет планов перехода с АС ФК на ГИИС «Электронный бюджет».
В этом же интервью прозвучала еще одна «новость» о том, что для реализации проекта по централизации бухгалтерского (бюджетного) учета государственных ведомств Федеральное казначейство использует не подсистемы ГИИС ЭБ, а платформы, разработанные на базе 1С и "Парус". Следует заметить, что для автоматизации деятельности персонала, занятого в обработке информации о финансово-хозяйственной деятель-
1 Национальный фонд алгоритмов и программ.
2 Официальный сайт единой информационной системы в сфере закупок 44 ФЗ и 223 ФЗ. http://zakupki.gov.ru.
3 Система электронных сервисов «Онлайнинспекция.РФ».
иР1_: https://portai.eskigov.ru/nfap/softwares/2829 (дата обраще-
ния: 15.05.2019).
Казначейская система Российской Федерации (АС ФК). URL: http://www.tadviser.ru/a/210771 (дата обращения: 15.05.2019). 5 Глава Федерального казначейства: нам необходимо ускорять управленческие процессы. URL:
https://tass.ru/interviews/6130260 (дата обращения: 21.03.2019).
ности в ГИИС ЭБ, согласно Концепции создания ГИИС ЭБ, предполагалось использовать интерфейсы разработанной и введенной в эксплуатацию в 2017 году подсистемы «Учет и отчетность».
К этому следует добавить, что для автоматизации процессов ведения учета в органах Федерального казначейства с 1993 года используется ППО «АКСИОК.№Ь, который в тот же период ввода в эксплуатацию подсистемы ГИИС ЭБ «Учет и отчетность» был модернизирован и активно используется в настоящее время в ФКУ «ЦОКР» для централизованного ведения бухгалтерского (бюджетного) учета органов ФК.
Таким образом, запланированное в Концепции развития и создания ГИИС ЭБ унификация интерфейсов, повышение эффективности использования вычислительных ресурсов, снижение стоимости владения комплексом технических средств в органах Федерального казначейства не только не воплотилось в жизнь, но, по факту, привело к обратным явлениям. Количество используемого в Федеральном казначействе профессионального программного обеспечения в сравнении с годом начала реализации крупномасштабного ИТ-проекта увеличилось почти вдвое. Наглядно проследить этапы создания систем по двум основным направлениям: автоматизации функций казначейства (Группа 1) и автоматизации финансово-хозяйственной деятельности (Группа 2) можно на диаграмме Ганта (рис. 2).
Рис. 2. Появление ППО в Федеральном Казначействе
2.6.2. Удовлетворенность учреждений.
Схожая ситуация с увеличением парка профессионального программного обеспечения в области управления бюджетом наблюдается и в учреждениях различных ведомств.
Так, к примеру, согласно информации с Портала закупок (www.zakupki.gov.ru, закупка №31807239917) ФГБУ «Российская Академия художеств» в 2018 году нуждалась в оказании услуг по обслуживанию системы автоматизации финансово-хозяйственной деятельности, в состав которой вошли и
• Электронный Бюджет и подсистема «Учет и отчетность» (20 400 руб.);
• «1С: Предприятие 8.3» (конфигурация «Бухгалтерия государственного учреждения») (86 700 руб.);
• «1С: Предприятие 8.3» (конфигурация «Зарплата и кадры бюджетного учреждения») (86 700 руб.);
• «Сбербанк Бизнес Онлайн» (30 600 руб.);
• «Сбис++» (20 400 руб.).
Закупка осуществлялась у единственного поставщика - ИП Кардаш Тимофей Александрович, предметом договора стали услуги 1С.
В целом подобные примеры свидетельствуют о том, что количество систем автоматизации финансово-хозяйственной деятельности в учреждениях не уменьшилось за счет внедрения единой системы, как планировалось в Министерстве финансов РФ, а увеличилось за счет добавления к «старым» системам отдельного модуля новой системы. Кроме этого, расходы на сопровождение учреждений не сократились, как предполагалось в Концепции создания и развития ГИИС ЭБ, а увеличились.
Следует заметить, что п.33. постановления Правительства РФ от 30 июня 2015 г. № 658 обязал операторов централизованных подсистем системы "Электронный бюджет" организовать безвозмездное предоставление субъектам системы "Электронный бюджет" права на использование программного обеспечения.
Также можно отметить и массовые нарушения руководителями учреждений требований п.43 вышеуказанного постановления, которое запрещает федеральными органами исполнительной власти и федеральными государственными казенными учреждениями со дня ввода системы "Электронный бюджет" или ее подсистем в эксплуатацию разработку, развитие и использование информационных систем, реализующих функции, автоматизируемые в системе "Электронный бюджет" (подсистеме (компоненте, модуле) системы "Электронный бюджет").
Факты приведенные в данном разделе в целом указывают на то, что ИТ-проект по созданию и развитию ГИИС не только потребовал привлечения значительных бюджетных ИТ-инвестиций и человеческих ресурсов на проектирование и разработку системы, но и также в последствии послужил тем условным «поводом», который привел и к нецелевому расходованию средств бюджета.
Потери федерального бюджета от реализации этого ИТ-проекта можно обнаружить по разным направлениям. Так, например, Министерство иностранных дел РФ нуждалось в 2015 году в выполнение работ1 по расширению функциональных
х
X
о
го А с.
X
го т
о
Извещение о проведении открытого конкурса от 28.10.2015
ю 6
м о
а>
о
сч
OI
О Ш
m х
<
m о х
X
возможностей автоматизированной системы управления финансово-хозяйственной деятельностью МИД России за счет создания новых и модернизации эксплуатируемых комплексов задач и оказание услуг по обеспечению применения ГИИС «Электронный бюджет» Минфина России в МИД России, и оплатило подрядчику сумму по контракту в размере почти 38 млн. рублей.
Другим, не менее «выдающимся» примером может служить оплата ФГБУ "Всероссийский научно-исследовательский институт по проблемам гражданской обороны и чрезвычайных ситуаций МЧС России" научно-методического сопровождения деятельности структурных подразделений МЧС России по формированию субсидии на выполнение государственного задания в ГИИС "Электронный бюджет"1. Сумма контракта составила 14,9 млн. рублей.
Контрактов, в которых разрабатываемая Минфином России система использовался для обоснования закупок не имеющих к данному ИТ-проекту прямого отношения, на Портале закупок можно обнаружить достаточно много, что в свою очередь свидетельствует не только о неуправляемом процессе расходования средств со стороны руководителей учреждений, но и об неэффективной системе контроля расходов и закупок.
2.6.3. Удовлетворенность ОГВ2 и ОМСУ3.
Общие «последствия» от реализации проекта ГИИС ЭБ на региональном и местном уровне управления не отличаются от федеральных объектов, рассмотренных ранее в разделах 2.6.1 и 2.6.2. Согласно проведенным исследованиям добиться за счет развития и внедрения ГИИС ЭБ новых качеств в организационной (процедурной) составляющей бюджетного процесса на региональном и на местном уровне пока не удалось [5, с. 62]. Не получилось повысить эффективность в обработке информации или улучшить интеропе-рабельность (способность к взаимодействию), удалось лишь зафиксировать факт подключения некоторых пользователей к ГИИС. В итоге отсутствие продуктивной интеграционной инфраструктуры привело к увеличению расходов местных и региональных бюджетов на поддержку появившихся «информационных разрывов.
Для региональных и местных органов власти ситуация усугубляется еще и тем, что однозначного описания именно той перспективной информационной технологии, которая в ближайшем будущем будет использовать специальные методы и средства, необходимые людям для эффективного ввода, обработки данных и получения экономичной информации о региональном и местных
№0173100002215000085
1 Извещение о проведении открытого конкурса от 08.05.2018 №0373100032818000033
2 Органы государственной власти
3 Органы местного самоуправления
бюджетах в стране пока нет, как и не наблюдаются попытки формализации ее концепции. То ли будут использоваться интерфейсы ГИИС ЭБ для 25 тыс. муниципальных образований, то ли регионам уже необходимо начинать разрабатывать муниципальный сегмент для ГИС «Региональный электронный бюджет», то ли следует как-то налаживать интеграцию существующих муниципальных информационных систем, используемых на различных этапах бюджетного процесса, с «вышестоящими» государственными информационными системами - пока остается неизвестным [5, с. 63].
Таблица 3
№ Риск Очень важный Важный Не важный
1 Неясные и неточные цели проекта 100
2 Неадекватные сроки
реализации про- 75 20 5
екта и неадекватный бюджет
3 Непродуманные и плохо
отлаженные ком- 79 20 1
муникации между
заинтересованны-
ми лицами проекта
4 Убытки из-
за отсутствия коммуникаций с поль- 83 16 1
зователями
5 Не отве-
чающие требова- 57 43
ниям проекта
знания и умения
6 Отсутствие эффективной методологии управления проектом 59 35 6
7 Недооцен-
ка требований 92 7 1
проекта
8 «Золотое покрытие» (gold plating) - завыше-
ние аналитиком и / 5 0
или менеджером требований проек- 12 38
та с целью сделать ИС лучше и удоб-
нее
9 Изменение
требований в процессе разработки проекта ошибки 63 25 1 2
(bag), допускаемые
в процессе разработки проекта
0 1 Субподрядчики 80 12 8
Выводы.
Общее заключение относительно успешности реализации самого масштабного проекта совре-
менно России по созданию и развитию ГИИС ЭБ сводится к тому, что по всем позициям, предложенным The Standish Group, данный ИТ-проект следует отнести к категории «провальный» (failed). Шансы достигнуть поставленных, но не до конца ясных всем заинтересованным лицам целей создания новой государственной информационной системы управления финансами, были незначительными.
В первую очередь неудача создания новой системы связана с тем, что в столь масштабном ИТ-проекте не было предусмотрено процедур управления рисками. Если рассматривать результаты проведенной оценки успешности ИТ-проекта по созданию ГИИС ЭБ, то можно увидеть, что практически все указанные T. Addison [5] в таблице 3 риски, были весьма актуальны для инициаторов и руководителей проекта, именно они и характеризуют причины, по которым проект стал не успешным.
Каждый шаг на этапах создания и развитии ГИИС ЭБ, начиная с выбора цели, лишь увеличивал риски потерь как финансовых, так и имиджевых. Ключевым в развитии событий, приведших к негативным последствиям, однозначно являются не отвечающие уровню проекта компетенции людей, отвечающих за управление ИТ-проектом.
Последствия неудавшегося ИТ-проекта в настоящее время негативно отражаются на развитие всей сферы управления общественными финансами, когда наличие неработающей системы не дает возможности сформировать виденье новой модели управления бюджетами публично-правовых образований в условиях активно-развивающихся ИКТ. А само непризнание в провале проекта не позволяет государству развивать новые подходы к созданию новой отраслевой цифровой платформы, способной, по нашему мнению, более эффективно обеспечивать перераспределение бюджетных средств и быструю их «доставку» до конечных получателей, в том числе по тем приоритетным направлениям, которые были обозначены в национальных проектах.
Литература
1. Spector A., Giffora D. Computer Science Perspective of Bridge Design Communications of the ACM. 1986;29(4):267-283. DOI: 10.1145/5684.6327.
2. Николаенко В.С. Разработка принципов управления ИТ-проектом. Вестник Томского государственного университета. 2015. № 390. С. 155— 160. DOI 10.17223/15617793/390/27.
3. Ерженин Р.В. Анализ проблем архитектурного развития некоторых крупномасштабных государственных информационных систем управления. Инжиниринг предприятий и управление знаниями (ИП&УЗ-2019) : сборник научных трудов
XXII Международной научной конференции. 2526 апреля 2019 г. / под науч. ред. Ю. Ф. Тельнова : в 3 т. - Москва : ФГБОУ ВО «РЭУ им. Г. В. Плеханова», 2019, С.120-127. DOI: 10.18572/18131247-2019-3-59-63
4. Ерженин, Р.В. Муниципальный электронный бюджет: казнить нельзя помиловать. Государственная власть и местное самоуправление, 3, 59-63 (2019). DOI: 10.18572/1813-1247-2019-3-5963.
5. Addison T., Vallabh S. Controlling Software Project Risks - an Empirical Study of Methods used by Experienced Project Managers // Proceedings of SAICSIT. 2002. P. 128-140.
Evaluation of the implementation of the project of creating a
SIIS "E-budget" [email protected] GOSUCHET
The low level of success of innovative IT projects in the field of public administration is one of the most current, but little studied issues of our time. The project for the creation of a state information system for managing public finances - the GISS "Electronic Budget" served as an object for the study. The criteria for evaluating the effectiveness of budget IT investments were the project success indicators proposed by The Standish Group for the CHAOS Report: deadlines, budget, goals, objectives, targets and user satisfaction. To determine the success of the selected indicators, an analysis of strategic documents on the creation and development of the "Electronic Budget" GIS system was carried out, including descriptions of the system architecture, applications to government contracts, as well as interviews of managers responsible for creating and developing "Electronic budget". The results of the study showed that the project for the creation of the GIS "Electronic Budget" is in the "fall down" stage. The key to the development of events that led to significant financial and image losses for the state was the knowledge and skills of people involved in managing the IT project that did not meet the project level. Keywords: budget process, informatization, digital government, large-scale information systems, budget IT investments.
References
1. Spector A., Giffora D. Computer Science Perspective of Bridge Design Communications of the ACM. 1986. № 29(4), P. 267283. DOI: 10.1145/5684.6327.
2. Nikolaenko V.S. Development of IT project management principles. Bulletin of Tomsk State University. 2015. № 390. С. 155-160. DOI 10.17223/15617793/390/27.
3. Erzhenin R.V. Analysis of the problems of architectural development of some large-scale state information management systems. Enterprise Engineering and Knowledge Management (IP & UZ-2019): collection of scientific papers of the XXII International Scientific Conference. April 25-26, 2019 / under scientific. ed. Yu. F. Telnov: in 3 tons. - Moscow: "REU them. G.V. Plekhanov ", 2019, С.120-127. DOI: 10.18572/1813-1247-2019-3-59-63
4. Erzhenin, R.V. Municipal electronic budget: execution can not be pardoned. State power and local government. 2019. № 3. С. 59-63. DOI: 10.18572/1813-1247-2019-3-59-63.DOI: 10.18572/1813-1247-2019-3-59-63.
5. Addison T., Vallabh S. Controlling Software Project Risks - an Empirical Study of Methods used by Experienced Project Managers // Proceedings of SAICSIT. 2002. P. 128-140.
X X О го А С.
X
го m
о
ю 6
м о
to
