CC BY
22
DOI: 10.24412/2072-4098-2021-7-25-38 Оценка общественной эффективности крупномасштабных проектов развития транспортной инфраструктуры *
И.А. Миронова главный специалист федерального государственного учреждения «Федеральный исследовательский центр «Информатика и управление» Российской академии наук» (г. Москва) Т.И. Тищенко старший научный сотрудник федерального государственного учреждения «Федеральный исследовательский центр «Информатика и управление» Российской академии наук» (г. Москва)
Инна Алексеевна Миронова, makbat@mail.ru
В настоящее время оценка общественной эффективности крупномасштабных инфраструктурных проектов является как никогда актуальной в связи с реализацией в Российской Федерации национального проекта развития магистральной транспортной инфраструктуры и отсутствием четкого представления участников этого процесса о методологии оценки эффективности инвестиций в проекты такого рода.
Распоряжением Правительства Российской Федерации от 30 сентября 2018 года № 2101-р утвержден комплексный план модернизации и расширения магистральной инфраструктуры на период до 2024 года (далее - Комплексный план), разработанный в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 7 мая 2018 года № 204 «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года».
Транспортная часть Комплексного плана на момент утверждения состояла из девяти федеральных проектов:
• «Европа - Западный Китай»;
• «Морские порты России»;
• «Северный морской путь»;
• «Высокоскоростное железнодорожное сообщение»;
• «Железнодорожный транспорт и транзит»;
• «Транспортно-логистические центры»;
• «Коммуникации между центрами экономического роста»;
• «Развитие региональных аэропортов и маршрутов»;
• «Внутренние водные пути».
На реализацию указанных проектов в 2019-2024 годах планировалось выделить 6,4 триллиона рублей, в том числе 3,3 триллиона рублей из федерального бюджета, 58,7 миллиарда рублей из консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации.
В связи с экономической ситуацией в стране и мире, в том числе обусловленной распространением новой коронавирусной инфекции, падением цен на нефть, экономическими санкциями в отношении Российской Федерации, в 2020 году параметры ряда наци-
* Работа выполнена при финансовой поддержке Российского фонда фундаментальных исследований (проект 20-010-00135).
ональных проектов были пересмотрены. В частности, на итоговом заседании коллегии Министерства транспорта Российской Федерации 9 октября 2020 года было заявлено о переформатировании национального проекта «Транспортная часть комплексного плана модернизации и расширения магистральной инфраструктуры на период до 2024 года» 1.
В рамках такого переформатирования был изменен перечень проектов и определен состав объектов каждого федерального проекта из обновленного списка, которые планируется ввести до 2030 года.
Из Комплексного плана исключены федеральные проекты «Коммуникации между центрами экономического роста», «Внутренние водные пути» и «Транспортно-логистические центры». Мероприятия указанных проектов будут реализовываться в рамках государственной программы.
Из федерального проекта «Коммуникации между центрами экономического роста» в Комплексном плане выделена и сохранена одна часть - «Развитие железнодорожной инфраструктуры Центрального транспортного узла».
Автодорожная часть федеральных проектов перенесена в национальный проект «Безопасные, качественные автомобильные дороги».
Федеральный проект «Железнодорожный транспорт и транзит» разделен на три проекта:
1) «Развитие Восточного полигона железных дорог»;
2) «Развитие железнодорожных подходов к морским портам Северо-Западного бассейна»;
3) «Развитие железнодорожных подходов к морским портам Азово-Черноморского бассейна».
Финансирование обновленной структуры Комплексного плана на период 2021-2030 годы должно составить порядка 6,6 триллиона рублей. На период с 2021 по 2024 год общее финансирование плана в новой редакции составляет 3,8 триллиона рублей. При этом доля внебюджетного финансирования выросла с 55 до 68 процентов.
В рамках федерального проекта «Строительство автомобильных дорог международного транспортного коридора «Европа - Западный Китай» реализуются 10 объектов. Общее финансирование этого федерального проекта составит 705 миллиардов рублей, в том числе 332 миллиарда рублей в 2021-2023 годах за счет средств федерального бюджета.
Федеральным проектом «Развитие морских портов» планируется реализация 51 объекта. Финансовое обеспечение проекта на период до 2030 года составляет более 620 миллиардов рублей, в том числе практически 60 миллиардов рублей в 2021-2023 годах за счет средств федерального бюджета.
Федеральный проект «Развитие Северного морского пути включает 27 объектов с общим финансированием до 2030 года 270 миллиардов рублей, в том числе 143 миллиарда рублей в 2021-2023 годах за счет средств федерального бюджета.
Федеральным проектом «Развитие железнодорожной инфраструктуры Центрального транспортного узла» планируется реализация 129 объектов. Финансирование проекта обеспечено за счет средств ОАО «РЖД», федерального бюджета и бюджета Москвы.
Проектом «Развитие железнодорожных подходов к морским портам Азово-Черноморско-го бассейна» планируется реализация 65 объектов с общим объемом финансированием в 2021-2030 годах более 1,7 триллиона рублей преимущественно за счет средств ОАО «РЖД».
Федеральный проект «Развитие железнодорожных подходов к морским портам Северо-Западного бассейна» предусматривает реализацию 180 объектов с объемом финан-
У^: https://mintrans.gov.rU/documents/8/10937
сирования до 2030 года более 350 миллиардов рублей практически на 100 процентов за счет внебюджетных источников.
Федеральный проект «Развитие железнодорожной инфраструктуры Восточного полигона железных дорог» предусматривает ввод более 500 объектов на период до 2024 года с финансовым обеспечением на период реализации в размере 685 миллиардов рублей.
В рамках федерального проекта «Развитие высокоскоростных железнодорожных магистралей» по итогам 2027 года планируется завершение строительства магистрали Санкт-Петербург - Москва протяженностью 630 километров. Финансирование проекта на период реализации предусматривает как бюджетные, так и внебюджетные средства в сумме 1,4 триллиона рублей.
Задача оценки эффективности федеральных проектов Комплексного плана, в которые вкладываются столь существенные средства, как государственные, так и частные, является весьма важной и актуальной.
Правительственной комиссией по транспорту (протокол заседания от 29 января 2019 года № 1) утверждены «Методические указания по мониторингу и внесению изменений в комплексный план модернизации и расширения магистральной инфраструктуры на период до 2024 года (транспортная часть) и федеральные проекты, входящие в него» 2. Согласно этому документу каждый федеральный проект должен иметь так называемый план мероприятий, под которыми понимается «строительство и (или) реконструкция одного или нескольких объектов капитального строительства и (или) создание одного или нескольких объектов основных средств (производство транспортных средств, машин и механизмов и проч.) и (или) совершение иных действий, необходимых для реализации мероприятия (предоставление субсидий, разработка нормативных актов и проч.)».
Инициировать новые мероприятия может широкий круг заявителей: от федеральных органов власти до общественных организаций. Каждое предложение оценивается с помощью временной Методики 3, разработанной Аналитическим центром при Правительстве Российской Федерации совместно с Центром экономики инфраструктуры (далее - Методика ранжирования).
Постановлением Правительства Российской Федерации от 26 ноября 2019 года № 1512 утвержден разработанный Министерством экономического развития Российской Федерации документ «Методика оценки социально-экономических эффектов от проектов строительства (реконструкции) и эксплуатации объектов транспортной инфраструктуры, планируемых к реализации с привлечением средств федерального бюджета, а также с предоставлением государственных гарантий Российской Федерации и налоговых льгот» (далее - Методика Минэкономразвития).
На совещании Председателя Правительства Российской Федерации с вице-премьерами 2 декабря 2019 года 4 было сказано, что такая Методика необходима, поскольку в настоящее время отсутствуют единые системные подходы к комплексному анализу социально-экономических эффектов от реализации инфраструктурных проектов в целях принятия решения о возможных формах и объемах предоставления таким проектам различных мер государственной поддержки.
Таким образом, вопросы, связанные с эффективностью федеральных проектов развития транспортной инфраструктуры, с самого начала находились в центре внимания органов исполнительной власти, управляющих этим процессом. Однако при реализации этой
2 URL: https://rosavtodor.ru/storage/app/media/uploaded-files/metodika.pdf
3 URL: https://base.garant.ru/72206990/
4 URL: http://government.ru/news/38486/
задачи возникают вопросы, начиная с того, что понимается под инвестиционным проектом.
Если отталкиваться от терминов распоряжения № 2101-р, то инвестиционным проектом следует считать каждый из перечисленных в нем девяти федеральных проектов. Однако это не соответствует определению, установленному в Федеральном законе от 25 февраля 1999 года № 39-ФЗ «Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений» (далее - Закон об инвестиционной деятельности), согласно которому инвестиционный проект - это «обоснование экономической целесообразности, объема и сроков осуществления капитальных вложений, в том числе необходимая проектная документация, разработанная в соответствии с законодательством Российской Федерации, а также описание практических действий по осуществлению инвестиций (бизнес-план)».
Перечисленные в Комплексном плане федеральные проекты нельзя считать инвестиционными проектами в том смысле, в котором это понятие рассматривается в Законе об инвестиционной деятельности.
Другой вариант - рассматривать в качестве инвестиционных проектов мероприятия, которые в соответствии с решением Правительственной комиссии по транспорту должны пройти отбор по Методике ранжирования для включения в Комплексный план в составе одного из федеральных проектов.
По словам авторов, в основе методики ранжирования отдельных мероприятий лежит не оценка эффективности каждого из них, а определение вклада мероприятий в достижение целей, установленных Указом № 204.
Оценка и ранжирование мероприятий проводятся в два этапа. Критерии первого этапа отражают прямой вклад в достижение целей, обозначенных в Указе № 204. Эксперт присваивает баллы исходя из собственной оценки вклада мероприятия в тот или иной результат.
Представляется, что по большинству из сформулированных в Методике результатов объективная оценка вклада невозможна даже на весьма приблизительном уровне, поскольку требует расчетов с привлечением широкого круга данных по проекту, наличие которых не гарантировано (согласно определению понятия «мероприятия»).
На втором этапе мероприятия сравниваются по величине семи социально-экономических эффектов, каждый из которых рассчитывается по установленной форме в разных единицах измерения. Полученное значение переводится в баллы (нормируется) исходя из максимального значения эффекта для рассматриваемой группы мероприятий, после чего оценки в баллах суммируются с установленными весами.
Первый из семи оцениваемых эффектов - эффект инвестиционного спроса на этапе строительства - равен произведению мультипликатора для конкретной отрасли транспортного комплекса на объем инвестиций в проект. Величина мультипликатора определяется на основе межотраслевого баланса (далее также - МОБ; таблицы «затраты - выпуск»).
Эффект второй - экономия времени в пути для перевозки грузов и пассажиров - равен соотношению времени в пути между региональными центрами на рассматриваемом маршруте до и после реализации проекта.
Эффект третий - от деятельности операторов - определяется как разность пассажиро-или грузопотока до и после реализации проекта.
Эффект третий - от расшивки узких мест, в случае если были производства, сдерживаемые отсутствием транспортной инфраструктуры - определяется приростом выпуска продукции.
Эффект пятый - агломерационный - определяется ростом валового внутреннего
продукта (далее - ВВП) агломерации за счет роста численности работников в агломерации.
Эффект шестой - от улучшения транспортной доступности до глобальных рынков за счет сокращения времени в пути до ближайшего глобального рынка - определяется суммой несырьевого и неэнергетического экспорта регионов, в которых осуществляется проект, скорректированной на соотношение существующего и сокращенного за счет реализации проекта времени в пути.
Эффект седьмой - от увеличения связанности территории - определяется для мероприятий в авиационной отрасли количеством новых авиационных маршрутов, осуществляемых не через Московский авиационный узел.
По сути, оцениваемые и ранжируемые с помощью этой Методики мероприятия федерального проекта - это широкий круг предложений, сформулированных с разной степенью точности и детализации, начиная от описательного на уровне идеи и заканчивая разработанным технико-экономическим обоснованием (далее - ТЭО) инвестиционного проекта. Именно такой список мероприятий предлагается ранжировать.
Ясно, что при подобной постановке задачи в списке могут быть сотни и даже тысячи так называемых мероприятий. Действительно, по данным руководства Аналитического центра при Правительстве Российской Федерации (далее - Аналитический центр), к декабрю 2019 года оценку прошли около тысячи проектов, отобрано порядка 60 проектов с общей запрашиваемой суммой финансирования 900 миллиардов рублей 5.
Наблюдается методологическое противоречие. С одной стороны, выбирается совокупность мероприятий из множества мероприятий (десятки из сотен), а, с другой - каждое из них оценивается с привлечением агломерационных эффектов и мультипликатора на основе МОБ. Даже при условии, что в стране существует реальная действующая модель межотраслевого баланса, ее параметры применимы только для крупномасштабных инвестиционных проектов (мероприятий), которые не могут исчисляться сотнями и явно не имеются в виду в контексте рассматриваемой Методики ранжирования.
Величина общей оценки мероприятия в баллах зависит от набора оцениваемых мероприятий и меняется при добавлении новых или изъятии имеющихся мероприятий из списка.
Для отдельного мероприятия ни один из перечисленных эффектов нельзя оценить безусловно, не прибегая к формулировке «при условии, что вне рамок данного мероприятия будет построено,.. реконструировано ... и т. д.». Например, если мероприятие - это строительство (реконструкция) участка железной дороги, то для оценки необходима информация о состоянии всей дороги, наличии планов строительства (реконструкции) других участков, подъездных путей, вокзалов, погрузочно-разгрузочной инфраструктуры и т. п.
Общий вывод относительно Методики ранжирования может быть следующий. Отбор мероприятий проводится на основании суммарной балльной экспертной оценки, которая по большей части имеет субъективный характер и меняется в зависимости от состава оцениваемых мероприятий. Такая методика может применяться при отборе мероприятий для финансирования, например, в сфере культуры (мероприятия по запуску фильмов в производство, реконструкции зданий театров, музеев и т. п.), при ранжировании инноваций для реализации на стадии разработки или промышленного производства в условиях ограниченности ресурсов. Но для проектов развития сетевой магистральной инфраструктуры она неактуальна.
Комплексным планом обозначены определенные конкретные цели и задачи в сфере
5 У^: https://ac.gov.ru/comments/comment/26268
транспортной инфраструктуры в виде федеральных проектов. Для реализации этих целей и задач необходимо осуществить один или несколько (в зависимости от природы задач, решаемых федеральным проектом) крупномасштабных инвестиционных проектов, которые должны быть разработаны под эгидой одной руководящей структуры (специально созданного агентства, структуры Министерства транспорта, ОАО «РЖД» (если речь идет о железнодорожной инфраструктуре и т. д.). Возможна ситуация, когда под одну задачу разрабатывается несколько вариантов решения разными проектными структурами.
Однако совершенно неприемлем вариант, когда для решения задач, генерируемых каждым из федеральных проектов, разрабатывается множество мероприятий независимо друг от друга и экспертная комиссия отсекает часть из них по причине нехватки средств, ранжируя их по рассматриваемой Методике.
Постановлением Правительства Российской Федерации № 1512 предписано обеспечить проведение оценки социально-экономических эффектов в отношении проектов строительства (реконструкции) и эксплуатации объектов транспортной инфраструктуры, включенных в Комплексный план, в соответствии с Методикой Минэкономразвития.
По факту предлагается оценить тот же набор мероприятий, но уже по другой методике и по другим показателям - «прирост ВВП» и «бюджетный эффект».
Согласно Методике Минэкономразвития прирост ВВП определяется как сумма в ценах базового года с учетом дисконтирования:
• прироста валовой добавленной стоимости в результате реализации проекта;
• поступлений налоговых платежей в связи с реализацией и импортом товаров (работ, услуг) в смежных отраслях экономики при реализации проекта;
• прироста ВВП Российской Федерации в связи с экономией времени в пути, повышением безопасности дорожного движения при реализации инфраструктурного проекта;
• прироста ВВП Российской Федерации в результате возникновения агломерационного эффекта и ликвидации инфраструктурных ограничений в связи с реализацией инфраструктурного проекта.
Прирост валовой добавленной стоимости в результате реализации инфраструктурного проекта рассчитывается как сумма прироста валовой добавленной стоимости на инвестиционной стадии и на эксплуатационной стадии инфраструктурного проекта.
Прирост валовой добавленной стоимости на инвестиционной стадии инфраструктурного проекта определяется суммой прироста валовой добавленной стоимости, создаваемой:
• отраслями, обеспечивающими выпуск российской продукции, используемой на инвестиционной стадии;
• отраслями торговли и транспорта, обеспечивающими поставку продукции, используемой на инвестиционной стадии;
• смежными отраслями экономики, обеспечивающими производство российской продукции, используемой на инвестиционной стадии.
Прирост валовой добавленной стоимости на эксплуатационной стадии инфраструктурного проекта определяется суммой прироста валовой добавленной стоимости, создаваемой:
• отраслями, обеспечивающими выпуск российской продукции, используемой на эксплуатационной стадии;
• отраслями торговли и транспорта, обеспечивающими поставку продукции, используемой на эксплуатационной стадии;
• смежными отраслями экономики на эксплуатационной стадии инфраструктурного проекта;
• непосредственными участниками инфраструктурного проекта на эксплуатационной стадии.
Монетизированный эффект экономии времени в пути пассажиров оценивается на основе средней заработной платы в регионе и рассчитывается исходя из величины сэкономленного времени, доли экономически активного населения и коэффициента использования пассажирами экономии времени для осуществления экономической деятельности.
Монетизированный эффект экономии времени транспортировки грузов определяется исходя из прогнозной интенсивности движения грузового транспорта, средней стоимости привлечения 1 рубля оборотного капитала в час и средней стоимости перевозимого груза.
Монетизированный эффект повышения безопасности перевозок пассажиров и грузов при реализации инфраструктурного проекта в автодорожной сфере определяется на основе оценки предотвращенного ущерба.
Монетизированный агломерационный эффект реализации инфраструктурного проекта в сфере железнодорожного и автомобильного транспорта измеряется ростом валовой добавленной стоимости в отраслях региона в связи с приростом активного населения агломерации.
Бюджетный эффект от реализации инфраструктурного проекта в ценах базового года с учетом дисконтирования определяется как разность между суммой налоговых и иных обязательных платежей в бюджеты бюджетной системы Российской Федерации при реализации инфраструктурного проекта и расходов федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации, осуществляемых в ходе реализации инфраструктурного проекта, включая потери бюджета в виде налоговых льгот, предоставляемых для целей его реализации. При этом налоговые и иные обязательные платежи в бюджеты включают платежи, осуществляемые непосредственными участниками инфраструктурного проекта и контрагентами непосредственных участников инфраструктурного проекта, а также возникающие в смежных отраслях экономики при реализации инфраструктурного проекта.
В Аналитическом центре не смогли провести оценку социально-экономических эффектов мероприятий федеральных проектов по Методике Минэкономразвития 6 , ссылаясь на отсутствие необходимой информации для расчетов, особенно в прогнозируемом периоде. Аналитический центр посчитал, что для инициаторов проекта это слишком сложная методика, поскольку некоторые проекты включаются в план на уровне идей и не имеют проектной документации. При этом делался вывод о большей практичности и применимости для оценки мероприятий федеральных проектов Методики ранжирования, разработанной в Аналитическом центре.
Эксперты и разработчики анализируемых методических документов оказались по-своему правы. Но они решали разные задачи. Главное, ни те, ни другие не решали задачу оценки общественной эффективности инвестиционного проекта развития сетевой транспортной инфраструктуры.
Методика ранжирования фактически предназначена для балльной оценки и ранжирования множества относительно небольших некапиталоемких независимых друг от друга проектов на основе по большей части субъективных экспертных оценок.
Методика Минэкономразвития дополняет и совершенствует существующие теорию и практику оценки эффективности инфраструктурных проектов. В ней предложены алгоритмы оценки так называемых внешних эффектов реализации инвестиционного проекта, о которых речь пойдет далее. Раздел расчета бюджетного эффекта, по сути, представляет
6 Для тестовых расчетов было выбрано 12 проектов: пять автодорожных, три авиационных, два железнодорожных, проект реконструкции моста и проект реконструкции береговых сооружений.
собой методику оценки бюджетной эффективности инвестиционного проекта по показателю чистого дисконтированного дохода бюджета с учетом внешних эффектов.
Между тем абсолютно не ясно, зачем нужно было разрабатывать новые методические документы, в то время как теория оценки эффективности крупномасштабных инвестиционных проектов давно разработана и постоянно совершенствуется с учетом современных экономических реалий, в том числе с учетом новых рисков, с которыми сталкивается экономика страны.
В конце 1990-х годов научный коллектив в составе В.В. Коссова, В.Н. Лившица, П.Л. Ви-ленского, С.А. Смоляка, А.Г. Шахназарова, В.П. Трофимова, А.П. Первозванского и других авторов разработал методологию оценки эффективности инвестиционных проектов. Методика российских ученых представляла собой скорректированные и усовершенствованные с учетом особенностей существующей в России нестационарной экономики процедуры проектного анализа, принятые за рубежом (см. [10-11]).
Теория оценки эффективности инвестиционных проектов не стоит на месте, в том числе следуя за характеристиками исходных условий экономики России. Современная методология оценки эффективности инвестиционных проектов в течение последних десятилетий развивалась в трудах П.Л. Виленского, В.Н. Лившица, С.А. Смоляка (см. [12-17]).
В рамках развития теории оценки эффективности инфраструктурных проектов коллективом авторов под руководством В.Н. Лившица разработана методология оценки внешних эффектов реализации транспортных проектов, исследована их структура, предложены способы оценки и включения в критерии эффективности 7 (см. [18-21]).
Представляется, что на эти работы следовало бы опираться при оценке эффективности общественно значимых проектов, к которым относятся проекты по развитию транспортной инфраструктуры в составе Комплексного плана.
Под общественно значимым проектом авторы настоящей статьи понимают крупномасштабное мероприятие, последствия которого в большей степени отражаются на экономическом положении предприятий, организаций, физических лиц, не имеющих непосредственного отношения к этому проекту, чем на экономическом положении участников проекта.
В качестве концептуальных основ оценки общественной эффективности крупномасштабных проектов предлагаем следующие:
1) природа общественно значимого инфраструктурного проекта определяет необходимость участия в нем государства, в первую очередь финансового. Потребность страны в качественной инфраструктуре не может быть покрыта за счет частных инвестиций. Общественно значимый проект должен приниматься к реализации только по результатам положительной оценки его общественной эффективности независимо от того, кто является инвестором проекта - частная компания (компании) или государство. Инвестором общественно значимого проекта при оценке его общественной эффективности условно считается общество в целом;
2) оценка общественной эффективности по предлагаемой далее модели может быть проведена только для качественных и проработанных инфраструктурных проектов, доведенных до той стадии разработки, когда с достаточной степенью точности рассчитаны основные экономические, технические, технологические и прочие показатели, необходимые для расчетов эффективности инвестирования, в то время как в настоящее время к реализации предлагается большое количество плохо проработанных проектных инициатив;
7 Справедливости ради, следует заметить, что в рассматривавшейся Методике Минэкономразвития вполне обосновано использованы предложения этого коллектива авторов по алгоритмам расчета внешних эффектов от развития транспорта.
3) в условиях ограниченности всех видов ресурсов и нарастающего дефицита инвестиционных ресурсов в стране отвлечение значительных средств на конкретный общественно значимый проект должно быть обосновано, упущенная при этом выгода общества должна быть учтена при расчете общественной эффективности проекта. Средства, получаемые в ходе реализации проекта, должны рассматриваться как инструмент наращивания общественной прибыли проекта за счет повторного инвестирования в этот или другой проект, ценные бумаги и т. д.;
4) критерий общественной эффективности проекта построен исходя из установленной системы приоритетов, а именно:
• приоритета величины реального прироста денежных средств в обществе (реальной общественной прибыли) в конце расчетного периода, составленного из времени реализации проекта и обоснованно выбранного отрезка времени функционирования созданных основных средств;
• одинаковой значимости затрат и результатов проекта, получаемого участником проекта и экономическими субъектами (предприятиями, организациями, физическими лицами), не имеющими прямого отношения к проекту;
5) оценка эффективности общественно значимого проекта проводится с учетом объективной неопределенности, неполноты и неточности информации о самом проекте, об условиях его реализации и о внешней среде, что обуславливает необходимость включения фактора риска в расчет критерия эффективности.
Российская экономика, как и экономики большинства стран мира на современном этапе, представляет собой типичную нестационарную хозяйственную систему, которой присущи плохо предсказуемые изменения многих макроэкономических показателей, наличие устойчивой, неблагоприятной тенденции к заметному трудно поддающемуся формализации изменению существующего состояния, неопределенное будущее и наличие критических значений параметров, управляющих экономическими процессами. Пандемия корона-вирусной инфекции многократно усиливает перечисленные негативные факторы.
Сегодня к главным рискам, сопутствующим дальнейшему экономическому развитию России, следует отнести ослабление мировой экономики, падение спроса и цен на основных сырьевых рынках, усиление торговой напряженности, экономические санкции и возможность увеличения их количества, дальнейшее сокращение внутренних и внешних частных инвестиций.
В соответствии с концептуальными основами авторы настоящей статьи предлагают оценивать общественную эффективность крупномасштабного инвестиционного проекта по критерию реальной общественной прибыли от реализации проекта в конце расчетного периода, рассчитанной с учетом оптимального использования получаемых доходов в течение всего периода реализации проекта, и упущенной выгоды, связанной с отвлечением средств на проект.
Реальная общественная прибыль рассчитывается по следующей формуле:
где РОП; - реальная общественная прибыль проекта, рассчитанная при /'-м сценарии использования средств, полученных в ходе реализации проекта;
твт — &вт Гвт-
фп+ - Кп - Ч ;
,лвш О вш /-Ч вш.
фп + - Кп - Ч ;
вт вт вт
фп - - Сп - Кп ;
Ф - - с,
вш вш
вт; п
,лвш г\вш О вш.
рп _ - Сп _ Кп ;
(рвпт+, (рВ- - эффекты (положительные и отрицательные соответственно) непосредственных участников проекта в году п;
р(ШШ, (ПШ - эффекты (положительные и отрицательные соответственно) экономических субъектов, не участвующих в проекте, связанные с реализацией проекта (внешние эффекты) в году п;
ИЩт, СВ - притоки (результаты) и оттоки (затраты) соответственно денежных средств участников проекта в году п;
Ивпш, Свпш - притоки (результаты) и оттоки (затраты) соответственно денежных средств экономических субъектов, не участвующих в проекте, связанные с реализацией проекта в году п;
N - продолжительность расчетного периода;
б'п - доходность обобщенного депозита по /'-му сценарию, принимаемая для года п;
Е - ставка дисконта, принимаемая для года п.
Проект рассматривается как неэффективный, если реальная общественная прибыль от его реализации принимает отрицательное значение, и как эффективный - в противном случае. Неэффективность проекта свидетельствует о возможности лучшего применения используемых в проекте ресурсов. При сравнении альтернативных проектов предпочтение должно отдаваться проекту с большим значением критерия. Под «эффектом» понимается разность оценок получаемых в проекте результатов и осуществляемых затрат всех видов. При таком понимании эффект может выражаться положительным, нулевым или (если затраты превышают результаты) отрицательным числом.
Термином «затраты» охватываются разного рода ресурсы, расходуемые или используемые в ходе реализации инвестиционного проекта. На разных этапах расчета эффективности проекта используются разные показатели затрат, относящиеся ко всем или только к отдельным видам ресурсов (капитальные затраты, расходы на оплату труда, налоги и т. п.).
Термины «затраты» или «издержки» не всегда связаны с денежными платежами, а также с непосредственными участниками проекта. Это может быть стоимостная оценка потерь времени пользователями транспортной инфраструктуры, потерь здоровья, стоимостная оценка человеческой жизни и т. д.
Антиподом понятия «затраты» является понятие «результаты» проекта. Это в первую очередь все виды продукции, производимой и реализуемой участниками в соответствии с проектом, доходы от продажи интеллектуальной собственности (патентов, лицензий и т. п.), создаваемой в ходе реализации проекта, результаты финансовых операций (доходы по предоставленным займам, плата за предоставленные в аренду основные средства, получаемые дивиденды и проценты по депозитным вкладам, доходы от долевого участия в деятельности других предприятий и т. д.).
Реальная общественная прибыль проекта определяется как разность между наращенным к концу проекта доходом и приведенной к тому же моменту упущенной выгоды от возможного альтернативного вложения капитала.
Под наращенным доходом проекта понимается сумма средств, которая окажется в распоряжении инвестора к концу проекта за счет получения доходов от проекта и их использования. При определении наращенного дохода учитываются конкретные (предусмотренные проектом) способы использования (рефинансирования) средств, генерируемых проектом. Считается, что неотрицательная часть чистого денежного притока вкладывается на так называемый обобщенный депозит, процентная ставка которого равна р(Г_ и зависит от на-
правления вложений, выбранного инвестором, и года расчетного периода.
Термин «обобщенный депозит» был предложен П.Л. Виленским в 2000 году и использован в ряде работ (см., например, [11]). Под вложением средств на обобщенный депозит при этом понимается как вложение средств на депозит в некотором банке, так и другие способы наращивания средств (приобретение ценных бумаг, инвестирование в реальный проект и т. д.).
Упущенная выгода от альтернативного вложения капитала вычисляется по-разному в зависимости от направления альтернативных вложений. При ее приведении к концу проекта используется ставка компаундирования, отражающая наибольшую доходность альтернативных и доступных инвестору направлений реинвестирования.
Инвестор, участвуя в проекте при нестационарном макроэкономическом окружении, неэффективном фондовом рынке, руководствуясь критерием «реальная общественная прибыль», получит не просто максимальную приведенную к нулевому шагу чистую экономическую прибыль, а реальную для конца расчетного периода максимально возможную величину собственного капитала с учетом доступных ему конкретных сценариев эффективного использования прибыли, получаемой на каждом шаге реализации проекта.
За базу приведения (накопления) эффектов инвестора от получаемой на каждом шаге прибыли берется не начало, а конец жизненного цикла, и к нему предлагается приводить все притоки и оттоки по ставкам обобщенного депозита, учитывающим на каждом шаге действительные рациональные возможности использования полученной чистой экономической прибыли.
Модель, основанная на расчете реальной общественной прибыли, учитывает ограниченность всех видов ресурсов, каждый из которых может быть использован и иным способом. Стоимостная оценка расходуемого в проекте ресурса отражает выгоду, упущенную из-за невозможности использовать его в альтернативных целях.
Модель учитывает так называемые внешние эффекты (в отличие от внутренних эффектов проекта), то есть результаты реализации проекта, не оказывающие влияния на стоимостные показатели экономической деятельности участников проекта и, соответственно, не находящие отражения в их затратах и результатах.
Теоретически существуют два возможных способа включения внешних эффектов в модель оценки общественной эффективности проекта.
Первый - применение мультипликатора на основе данных действующей модели межотраслевого баланса.
Второй - прямой счет стоимостных составляющих внешних эффектов и их включение в расчеты общественной эффективности проекта в виде дополнительных денежных притоков и оттоков.
В предлагаемой модели применен второй способ, поскольку в настоящее время нет надежных данных для расчета значений мультипликатора, позволяющих корректно сформировать обобщенные оценки влияния финансирования инфраструктуры на объем валового внутреннего продукта страны.
С точки зрения специфики инфраструктурных проектов следует особо выделить один из видов внешних эффектов - эффект синергии, присущий многозвенным системам, к которым относится сетевая транспортная инфраструктура. Положительный или отрицательный эффект проекта, реализуемого на одном или нескольких звеньях сети, может быть многократно усилен в результате интеграции отдельных звеньев в единое целое. Это обстоятельство делает актуальным правильное научно обоснованное формирование совокупности принятых к реализации инвестиционных проектов с учетом не только их обособленных оценок, но и целостного влияния на общественный эффект.
Модель, основанная на расчете реальной общественной прибыли, позволяет с максимальной адекватностью учесть влияние фактора времени при оценке эффективности инвестиционного проекта.
Алгоритмы расчета основных параметров модели - притоков и оттоков (затрат, потерь) денежных средств непосредственных участников проекта и экономических субъектов, не участвующих в проекте; доходности использования прибыли проекта и доходности альтернативного использования затрат проекта - должны быть построены с учетом:
• изменения во времени ключевых характеристик мирового и российского финансовых рынков (ставок налогов, ставок по кредитам и депозитам, ключевой ставки центрального банка, доходности ценных бумаг и т. д.);
• уровня инфляции в России и за рубежом и его динамики в краткосрочном, среднесрочном и долгосрочном периодах;
• уровня цен на основные виды ресурсов и тарифов на продукцию инфраструктурных отраслей и их динамики в краткосрочном, среднесрочном и долгосрочном периодах;
• курсов валют и их динамики в краткосрочном, среднесрочном и долгосрочном периодах.
Выбор переменных по годам ставок доходности капитала ориентирован на учет особенностей российского фондового рынка (включая относительно небольшое число участников, зависимость от цены на нефть, от политической ситуации в стране), динамики стоимости ценных бумаг и их доходности. Применение модели дает возможность учитывать изменение стоимости заимствований, величин реальных и номинальных депозитных и кредитных процентных ставок, условий предоставления и погашения кредитов на фоне снижения инфляции и действий Центрального банка Российской Федерации по установлению ключевых процентных ставок.
В силу особенностей рассматриваемых инвестиционных проектов, связанных с их обслуживающей природой, масштабом, сетевым характером инфраструктуры, значительным воздействием на окружающую среду, повышается значение корректного учета факторов риска и неопределенности, с одной стороны, и сокращаются возможности обоснованной формализации такого учета (в частности, с применением аппарата теории вероятности и т. п.), с другой.
При расчете критерия общественной эффективности проекта предлагается использовать аксиоматический подход к расчету рисков проекта, актуализированный применительно к крупномасштабным сетевым транспортным проектам. В этом случае под рисками понимается возможность недополучения в процессе реализации проекта запланированных доходов в связи с неопределенностью, обусловленной уже упомянутыми обстоятельствами развития мировой и отечественной экономики, а также ограниченностью информации о параметрах самого проекта, связанной с трудно реализуемой на практике возможностью проведения большого объема предварительных проектных изысканий и прогнозирования значений требуемых технико-экономических параметров, прежде всего стоимостных, затратных. Не всегда заранее предсказуемы эффекты связности сети, изменчивости потоковой нагрузки и т. д.
Аксиоматический подход применительно к крупномасштабному проекту развития сетевой инфраструктуры предполагает построение нескольких сценариев его реализации с варьированием во времени конкретных обстоятельств и соответствующим варьированием конкретных параметров внешней среды, а также внутренних параметров проекта с последующим построением показателя ожидаемой реальной общественной прибыли. Алгоритм расчета последнего разработан на основании установленных аксиом рационального поведения инвестора, в качестве которого в случае общественно значимого проекта вы-
ступает общество в целом.
Для отбора инвестиционных проектов с целью их реализации в рамках Комплексного плана следует кардинально изменить подход не только к оценке эффективности проектов, но и к самому проектированию.
От генерации множества не связанных друг с другом мелких мероприятий, которые, по мнению инициаторов этих мероприятий, каким-то образом вписываются в тот или иной федеральный проект, следует перейти к организованному централизованному проектированию одного-двух крупномасштабных проектов, реализующих задачи, поставленные в рамках каждого из федеральных проектов. Разработка ТЭО проектов должна осуществляться поэтапно на конкурсной основе частными или специально созданными государственными структурами. Они же в рамках разработки проекта должны оценивать его общественную эффективность. В качестве критерия такой оценки предлагается реальная общественная прибыль проекта, равная разнице между реальной накопленной к концу расчетного периода реализации проекта величиной капитала (будущей стоимостью проекта) и упущенной выгодой инвестора (максимальный доход, который мог бы получить инвестор в случае отказа от проекта).
ИНФОРМАЦИОННЫЕ ИСТОЧНИКИ
1. Об утверждении комплексного плана модернизации и расширения магистральной инфраструктуры на период до 2024 года : распоряжение Правительства Российской Федерации от 30 сентября 2018 года № 2101-р. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».
2. О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года Указ Президента России от 7 мая 2018 года № 204. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».
3. Доклад первого заместителя министра транспорта Иннокентия Алафинова на итоговом заседании коллегии Минтранса России 9 октября 2020 г. «О переформатировании национального проекта «Транспортная часть комплексного плана модернизации и расширения магистральной инфраструктуры на период до 2024 года». URL: https://mintrans.gov. ru/documents/8/10937
4. Методические указания по мониторингу и внесению изменений в комплексный план модернизации и расширения магистральной инфраструктуры на период до 2024 года (транспортная часть) и федеральные проекты, входящие в него. URL: https://rosavtodor.ru/ storage/app/media/uploaded-files/metodika.pdf
5. Методика ранжирования отдельных мероприятий, включаемых в федеральные проекты комплексного плана модернизации и расширения магистральной транспортной инфраструктуры на период до 2024 года : утверждена Правительственной комиссией по транспорту (протокол от 29 января № 1). URL: https://base.garant.ru/72206990/
6. Об утверждении методики оценки социально-экономических эффектов от проектов строительства (реконструкции) и эксплуатации объектов транспортной инфраструктуры, планируемых к реализации с привлечением средств федерального бюджета, а также с предоставлением государственных гарантий Российской Федерации и налоговых льгот : постановление Правительства Российской Федерации от 26 ноября 2019 года № 1512. URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_339334/
7. Совещание с вице-премьерами. URL: http://government.ru/news/38486/
8. Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений : Федеральный закон от 25 февраля 1999 года № 39-ФЗ. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».
9. Для включения в КПМИ не хватает проектов с высокой степенью проработки. URL: https://ac.gov.ru/comments/comment/26268
10. Методические рекомендации по оценке эффективности инвестиционных проектов (вторая редакция) / Министерство экономики Российской Федерации, Министерство финансов Российской Федерации, Государственный комитет Российской Федерации по строительству, архитектуре и жилищной политике. М. : Экономика, 2000. 422 с.
11. Виленский П. Л., Лившиц В. Н. Эффективность инвестиционных проектов // Аудит и финансовый анализ. 2000. ,№ 3. С. 97-138.
12. Виленский П. Л, Лившиц В. Н., Смоляк С. А. Оценка эффективности инвестиционных проектов. Теория и практика. М. : Дело, 2001. 832 с.
13. Смоляк С. А. Оценка эффективности инвестиционных проектов в условиях риска и неопределенности (теория ожидаемого эффекта). М. : Наука, 2002. 182 с.
14. Смоляк С. А. Дисконтирование денежных потоков в задачах оценки эффективности инвестиционных проектов и стоимости имущества. М. : Наука, 2006. 324 с.
15. Виленский П., Лившиц В., Смоляк С., Шахназаров А. О методологии оценки эффективности реальных инвестиционных проектов. Ч. 1 // Российский экономический журнал. 2006. № 9-10. С. 63-73.
16. Виленский П. Л, Лившиц В. Н. О типовых заблуждениях при оценке эффективности инвестиционных проектов // Экономика и математические методы. 2014. Т. 50. № 1. С. 3-23.
17. Виленский П. Л., Лившиц В. Н., Смоляк С. А. Оценка эффективности инвестиционных проектов. Теория и практика. 5-е изд. М. : ПолиПринтСервис, 2015. 1 300 с.
18. Миронова И. А. Оценка внешних эффектов в расчетах общественной эффективности крупных инвестиционных проектов строительства и реконструкции участков железной дороги // Аудит и финансовый анализ. 2013. № 4. С. 200-217.
19. Лившиц В. Н., Миронова И. А., Швецов А. Н. Оценка эффективности инвестиционных проектов в различных условиях // Экономика в промышленности. 2019. Т. 12. № 1. С. 29-43.
20. Миронова И. А., Тищенко Т. И. К оценке общественной эффективности железнодорожных высокоскоростных магистралей // Российский экономический журнал. 2019. № 2. С. 45-61.
21. Миронова И. А., Тищенко Т. И. Системная оценка эффективности проектов развития железнодорожного транспорта // Труды Института системного анализа Российской академии наук. 2018. Т. 68. Вып. 3. С. 97-106.
