CC BY
153
СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКОЕ РАЗВИТИЕ
ТЕРРИТОРИЙ
Ермакова Юлия Сергеевна
Старший преподаватель кафедры финансов и кредита Российского экономического университета им. Г.В. Плеханова (Краснодарский филиал), финансово-экономический факультет
Yulia S. Ermakova
Senior Lecturer of the Department of Finance and Credit of Plekhanov Russian University of Economics (Krasnodar branch), Faculty of Finance and Economics
e-mail: ermakovajulia91_@rambler.ru
УДК 336.1
Оценка налогового потенциала региона и ее роль в системе регулирования межбюджетных отношений
The estimation of the region tax capacity and its role in the system of regulation of inter-budgetary relations
В настоящей статье рассмотрен механизм оценки налогового потенциала региона, обозначена его взаимосвязь с уровнем экономического развития территории, а также выделена проблема эффективного распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности регионов посредством оценки величины их налогового потенциала.
Ключевые слова и словосочетания: налоговый потенциал, дотации, бюджетная обеспеченность, экономическое развитие региона.
This article is discussed the mechanism for assessing the tax potential of the region, outlines its relationship with the level of economic development of the territory, as well as the problem of effective allocation of subsidies to equalize the budgetary provision of regions by assessing the magnitude of their tax potential.
Keywords: tax potential, subsidies, budget security, economic development of the region.
В настоящее время стимулирование регионов к наращиванию экономического потенциала осуществляется в большей степени за счет предоставления дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности, а также за счет предоставления грантов за достижение наивысших темпов роста налогового потенциала субъекта Российской Федерации, что и определяет роль данной категории в развитии экономики регионов [1].
Налоговый потенциал отражает в себе практически все необходимые аспекты региональной политики и является одним из основных показателей, характеризующих уровень развития субъекта РФ, а также оказывающих влияние на экономику региона посредством его наращения. Ключевую роль в оценке налогового потенциала региона играет экономический потенциал, который позволяет оценить резервы роста экономической базы, в том числе резервы роста налоговых возможностей региона [2].
Велика роль налогового потенциала и в системе межбюджетных отношений в Российской Федерации. Выделение дотаций из федерального бюджета, как правило, осуществляется в пользу регионов, имеющих дефицитные бюджеты, с низкой долей собственных налоговых доходов. Такие регионы получили название регионы-реципиенты [3]. Зачастую эти регионы не стремятся изменить ситуацию, так как ежегодно получают помощь из федерального центра, при этом упуская возможность реализовать экономические возможности региона.
Налоговый потенциал позволяет выявить максимально возможную сумму налоговых поступлений с учетом уровня экономического развития территории, с учетом величины инвестиций, государственного долга
и так далее, являясь тем самым показателем, который необходимо принимать во внимание при распределении объема дотаций регионам, что поможет соблюсти принцип самофинансирования субъектов РФ, установленный Бюджетный кодекс Российской Федерации [4].
При определении величины налогового потенциала региона государство, прежде всего, преследует цель оптимального распределения дотаций для выравнивания уровня бюджетной обеспеченности регионов.
На сегодняшний день в Российской Федерации активно используется методика оценки налогового потенциала региона, установленная постановлением Правительства Российской Федерации № 670 «О распределении дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ» [5]. В соответствии с данным постановлением общий объем дотаций определяется исходя из необходимости достижения минимального уровня расчетной бюджетной обеспеченности региона, который определяется по формуле:
БО =
ннп,
1ГБР;
(1)
где БО/ - уровень расчетной бюджетной обеспеченности субъекта РФ до распределения дотаций; ИНП/ - индекс налогового потенциала субъекта РФ; ИБР/ - индекс бюджетных расходов субъекта РФ. Индекс налогового потенциала рассчитывается по формуле:
ИНП =
нп; / н,
SUM НП, / SUM н
(2)
где НП - налоговый потенциал субъекта РФ;
Н. - численность постоянного населения субъекта РФ;
SUM НИ/SUM Н. - суммарный показатель налогового потенциала/численности постоянного населения по Российской Федерации в целом.
Суммарный налоговый потенциал субъекта РФ рассчитывается на основе построения репрезентативной системы налогов - определяется налоговый потенциал по каждому виду налога на основе ретроспективных данных за три года. Для оценки уровня налогового потенциала региона прежде проанализируем территориальную ресурсную базу, поскольку налоговый потенциал имеет прямо-пропорциональную связь с показателями финансово-экономического состояния субъекта РФ. В качестве примера используем данные по Краснодарскому краю (таблица 1). Данные, представленные в таблице 1, свидетельствуют о том, что доходы бюджета Краснодарского края всего увеличились за пять лет на 7,5% и на конец рассматриваемого периода составили 263,3 млрд. руб.
Таблица 1 - Динамика основных бюджетных показателей Краснодарского края за 2012-2016 гг1.
Показатели Годы
2012 2013 2014 2015 2016
Доходы бюджета Краснодарского края всего, млрд. руб. 244,9 219,4 232,9 236,8 263,3
в. т.ч. налоговые доходы, % 65,7 77,3 78,7 78,1 79,6
Темп изменения по отношению к предыдущему периоду, % 113,2 89,6 106,2 101,7 111,2
Доля относительно ВРП, % 16,8 13,2 13,0 12,2 -
Расходы бюджета Краснодарского края, млрд. руб. 278,6 270,0 259,8 254,0 260,9
Темп изменения по отношению к предыдущему периоду, % 123,0 96,9 96,2 97,8 102,7
Доля относительно ВРП, % 19,1 16,2 14,5 13,0 -
Профицит (+), дефицит (-) -33,7 -50,6 -26,9 -17,2 +2,4
1 Рассчитано на основе данных Федерального казначейства РФ: http://www.roskazna.ru/ispolnenie-byudzhetov/konsolidirovannye-byudzhety-subektov/
Налоговые доходы занимают наибольший удельный вес и их доля увеличивается на протяжении рассматриваемого периода. Бюджет субъекта является дефицитным на протяжении четырех лет. Наибольшая величина дефицита приходится на 2013 год - 50,6 млрд. руб. Темп роста доходов, начиная с 2014 года, опережает темп роста расходов бюджета и на конец рассматриваемого периода бюджет Краснодарского края исполнен с профицитом 2,4 млрд. руб. Однако, несмотря на рост доходов бюджета в абсолютном выражении, их доля относительно ВРП снизилась за рассматриваемый период, что говорит о сокращении общего объема финансовых ресурсов.
В соответствии с законодательно-установленной методикой, Министерством финансов Российской Федерации был проведен расчет величины налогового потенциала в разрезе субъектов РФ, на его основании рассчитан индекс налогового потенциала и в итоге уровень бюджетной обеспеченности. Результаты исследования представлены на сайте Министерства финансов РФ.
Для расчета налогового потенциала по каждому налогу использовался показатель «Начислено к уплате налога, подлежащего зачислению в бюджеты субъектов Российской Федерации, тыс. руб.» за три года и средневзвешенная доля данного налога в общем объеме по РФ.
Исходя из проведенного анализа, можно выделить три налога, на которые приходится наибольший объем налогового потенциала: НДФЛ, налог на прибыль организаций и налог на имущество организаций. Краснодарский край занимает первое место среди регионов ЮФО по величине налогового потенциала в совокупности по всем налогам - 197,47млрд. руб. и, следовательно, ему присущ наибольший индекс налогового потенциала 0,727, о чем свидетельствуют данные таблицы 2.
Таблица 2 - Расчет бюджетной обеспеченности субъектов ЮФО2
Субъект РФ НП*, Индекс Индекс Уровень Расчетный Уровень Коэффициент
млрд. НП БО*** до объем расчетной стимулирования,
руб. распределения дотаций дотации на 2016 год, млрд. руб. БО %
А 1 2 3 4 5 6 7=5/1
Республика Адыгея 9,89 0,442 0,838 0,527 3,28 0,702 33,2
Республика Калмыкия 5,06 0,362 0,859 0,421 2,90 0,663 57,4
Краснодарский край 197,47 0,727 0,843 0,862 6,43 0,890 3,3
Астраханская область 34,80 0,684 0,809 0,845 1,30 0,876 3,7
Волгоградская область 76,79 0,603 0,821 0,734 5,71 0,789 7,4
Ростовская область 126,16 0,597 0,848 0,704 10,86 0,764 8,6
*НП - налоговый потенциал;
**БР - бюджетные расходы;
***БО - бюджетная обеспеченность.
В таблице 2 представлен результат расчета уровня бюджетной обеспеченности как отношение индекса налогового потенциала к индексу бюджетных расходов, по результатам которого Краснодарскому краю присвоено наибольшее значение данного показателя 0,862 до распределения дотаций. В результате распределения дотаций уровень бюджетной обеспеченности по краю увеличился на 0,028 и составил 0,890.
Регионам с наименьшим значением индекса налогового потенциала соответствует наименьший уровень бюджетной обеспеченности (Республика Калмыкия и Республика Адыгея), который имеет наибольшую положительную динамику в результате распределения дотаций.
Данную методику логично отнести к фискальному подходу, поскольку она предполагает, что регионы с наибольшим значением налогового потенциала покрывают большую часть своих расходов за счет
2 Рассчитано на основе данных Министерства финансов РФ в соответствии с методикой, предусмотренной постановлением Правительства РФ от 22 ноября 2004 г. № 670
собственных налоговых доходов. Однако это противоречит основным направлениям бюджетно-налоговой политики, поскольку не носит стимулирующий характер, о чем свидетельствует представленный коэффициент стимулирования. Он рассчитывается как отношение суммы дотаций субъектам Российской Федерации к величине их налогового потенциала, чем выше его значение, тем в большем объеме оказывается финансовая помощь субъекту. Следовательно, Республика Адыгея и Калмыкия получают наибольшую поддержку из федерального центра, коэффициент стимулирования при этом равен 33,2% и 57,4%.
А регионы, добившиеся наилучших значений по налоговому потенциалу, получают наименьший объем средств, коэффициент стимулирования при этом составит для Краснодарского края - 3,3%, Ростовская область - 8,6%, Волгоградская область - 7,54%, Астраханская область - 3,7%.
Конечно, нецелесообразно финансово поддерживать регионы, которые и так имеют высокий уровень собственных доходов. Однако дотационные регионы также должны стремиться развивать региональную экономическую базу, следовательно, налоговый потенциал территории, а не финансировать свою деятельность только за счет межбюджетных трансфертов.
Рассмотрим в таблице 3 долю безвозмездных поступлений в бюджетах субъектов ЮФО.
Таблица 3 - Доля безвозмездных поступлений в общем объеме доходов бюджетов субъектов ЮФО
за 2012-2016 гг3., %
Субъекты ЮФ0 Годы Изменение, 2016
2012 2013 2014 2015 2016 -2012, (+;-)
Республика Адыгея 50,8 46,7 42,5 41,8 35,9 -14,9
Республика Калмыкия 46,8 54 52,8 54,3 53,6 +6,8
Краснодарский край 29,0 15,6 14,2 15,6 12,8 -16,2
Астраханская область 18,8 14,3 18,2 19,0 23,0 +4,2
Волгоградская область 22,2 16,7 22,3 22,7 19,7 -2,5
Ростовская область 24,2 22,2 23,3 22,6 18,6 -5,6
По данным таблицы 3, видно, что доля безвозмездных поступлений по большинству регионов снижается. Наиболее дотационными являются Республики Адыгея и Калмыкия. В 2012 году доля безвозмездных поступлений в бюджете Республики Адыгея составила 50,8%. За рассматриваемый период она сократилась на 14,9 п.п. и в 2016 году составила 35,9%. Доля безвозмездный поступлений в бюджете Республики Калмыкия имеет положительную динамику, за пять лет она увеличилась на 6,8 п.п. и в 2016 году составила 53,6%. Существенно сократилась доля финансовой помощи бюджету Краснодарского края - на 16,2 п.п. за анализируемый период, и по итогам 2016 года составила 12,8%. Также сократилась доля безвозмездных поступлений по Волгоградской и Ростовской областях на 2,5 п.п. и на 5,6 п.п. соответственно. Удельный вес безвозмездных поступлений в бюджете Астраханской области увеличился на 4,2 п.п. и в 2016 году составил 23,0%.
Таким образом, можно констатировать, что регионы с высокими показателями налогового потенциала имеют достаточный уровень бюджетной обеспеченности и высокую долю собственных доходов в бюджете субъекта.
Сравним полученные количественные результаты методики, утвержденной постановлением Правительства РФ № 670 с фактической величиной налоговых поступлений бюджетов регионов, входящих в состав ЮФО (рисунок 1).
3 Рассчитано на основе данных Федерального казначейства Российской Федерации: http://www.roskazna.ru/ispolnenie-byudzhetov/ konsolidirovannye-byudzhety-subektov
Рисунок 1 - Сравнение величины налогового потенциала, рассчитанного по методике, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации № 670 от 22 ноября 2004 г. с величиной фактически поступивших налоговых доходов субъектов ЮФО по итогам 2016 г4.
Анализ данных рисунка 1 показал, что:
- величина рассчитанного налогового потенциала по Волгоградской и Астраханской областях превышает фактически поступившие налоговые доходы на 7,9 и 3,1 млрд. руб. соответственно;
- налоговый потенциал Республики Калмыкия равен фактически поступившим налоговым платежам;
- налоговый потенциал Республики Адыгея, Краснодарского края и Ростовской области менее объема налоговых доходов данных субъектов;
- наиболее существенно превышение фактических налоговых доходов над объемом налогового потенциала отмечено в Краснодарском крае 6 на 12,2 млрд. руб., и в Ростовской области 6 на 9,7 млрд. руб.
Слишком завышенные прогнозные значения налогового потенциала приведут к росту налоговой нагрузки на предприятия и населения в целом, что отрицательным образом моет сказаться на уровне экономического развития. Однако недооценка налоговых возможностей территорий приводит к недополученнию возможных доходов и дополнительной финансовой нагрузки на федеральный бюджет, что и показал проведенный анализ.
Так как стимулирование развитых регионов путем предоставления им денежных средств из федерального бюджета в непростых экономических условиях и при дефиците федерального бюджета не является возможным, необходимо найти альтернативу
Не менее действенным будет предоставление регионам с более высокими показателями налогового потенциала наибольшей самостоятельности при формировании и исполнении бюджета или закрепление за регионами части отчислений от федеральных налогов, которые в дальнейшем и так направляются на пополнение региональных бюджетов, только в форме безвозмездных поступлений, зачастую имеющих целевой характер.
Система стимулирования регионов в наращивании объемов налогового потенциал представлена на рисунке 2.
4Величина налогового потенциала, рассчитанная в соответствии с методикой, утвержденной постановлением Правительства РФ № 670 от 22 ноября 2004 г. определена на 2016 г.
Методы стимулирования регионов, добившихся наилучших показателей
налогового потенциала
Система налоговых льгот
Софинансирование инвестиционных проектов
/"Л Повышение бюджетной
самостоятельности
региона
кг
Инструменты
кг
кг
1. Сохранение или введение налоговых
льгот в регионе.
2. Предоставление налоговых каникул.
1. Повышение доли федеральных налогов, поступающих в бюджет региона. 2. Более гибкая политика в области госзаймов.
2. Софинансирование инвестиционных программ региона федеральным центром. 2. Осуществление инвестиций в регион.
Рисунок 2 - Методы стимулирования регионов по наращиванию величины налогового потенциала
Внедрение данных мероприятий не требует существенных затрат или дополнительного привлечения средств из федерального бюджета, в отличие от увеличения объема безвозмездных поступлений. Она скорее направлена на более эффективное перераспределение тех средств, которые и так направляются на финансирование регионов. Высокие показатели налогового потенциала говорят о качестве управления бюджетными средствами и эффективности бюджетно-налоговой политики, что снижает риск расточительства средств федерального бюджета.
Относительно эффективности системы налоговых льгот существуют противоречия на государственном уровне, и в части их, в Государственной Думе обсуждается вопрос целесообразности их отмены или ужесточения условий предоставления. Следовательно, за регионами, добившимися высоких показателей налогового потенциала, можно сохранить или даже увеличить данную преференцию.
Повышение доли федеральных налогов, поступающих в бюджет субъекта, можно реализовать посредством увеличения норматива зачисления акцизов. В соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации, акцизы на автомобильный бензин, прямогонный бензин, дизельное топливо, моторные масла для дизельных и (или) карбюраторных (инжекторных) двигателей, производимые на территории РФ, зачисляются в бюджеты субъектов РФ:
- в 2017 г. - по нормативу 61,7 %,
- в 2018 г. - по нормативу 57,4 %,
- в 2019 г. - по нормативу 60,2 %. Повышение данного норматива до 100% благоприятным образом скажется на росте собственных доходов региона. Увеличение доли собственных доходов региона благоприятным образом скажется на его долгосрочном развитии, так как стратегическое планирование будет более точным и корректным и опираться в большей части на собственные ресурсы [4].
Минфин Российской Федерации планирует в 2018-2020 гг. предоставлять бюджетные кредиты субъектам Российской Федерации при выполнении следующих условий [1]:
1) проведении политики снижения дефицита и уровня госдолга (опять же следует учитывать, если заимствования не предусмотрены для реализации долгосрочных инвестиционных программ);
2) реализации программы оздоровления региональных финансов, направленных на полную мобилизацию их доходного потенциала и повышение эффективности расходов;
3) соблюдения условий ранее предоставленных бюджетных кредитов.
Таким образом, можно сделать вывод, что существующие несовершенства в механизме распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности могут отрицательным образом сказаться на величине налогового потенциала более развитых регионов, имеющих высокий уровень собственных доходов, поскольку данные субъекты в соответствии с методикой, установленной постановлением Правительства № 670 не
нуждаются в существенном финансировании. Следовательно, необходимо предусмотреть систему стимулирующих мероприятий для регионов, добившихся наиболее высоких значений налогового потенциала.
Через показатель налогового потенциала органы федеральной и региональной власти могут отслеживать уровень развития региона, система льгот и выделение объема дотаций для регионов, добившихся наилучших результатов налогового потенциала, может стать эффективным стимулом для региональных властей по наращиванию налогового потенциала субъекта РФ и, как следствие, развитию его экономики.
Библиографический список
1. Основные направления бюджетной, налоговой и таможенно-тарифной политики на 2018 год и на плановый период 2019 и 2020 годов. Информация официального сайта Министерства финансов Российской Федерации / [Электронный ресурс]. Режим доступа: URL: http://komitet-bn.km.duma.gov.ru/upload/site7.pdf
2. Ермакова Ю.С. Взаимозависимость показателей налогового потенциала и уровня экономического развития региона // Финансовая аналитика: проблемы и решения. 2016. № 42 (324). С. 27-37.
3. Толстая О.В. Факторы формирования и развития налогового потенциала региона // Региональная экономика: теория и практика. 2009. № 12. С. 37-46.
4. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ (в ред. от 29.12.2014) // Справочно-правовая система Гарант.
5. Постановление Правительства РФ от 22 ноября 2004 г. № 670 «О распределении дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации» // Справочно-правовая система Гарант.
