Оценка и пути повышения налогового потенциала муниципальных образований Текст научной статьи по специальности «Экономика и бизнес»

МУНИЦИПАЛЬНЫЕ ФИНАНСЫ

УДК 336.225

ОЦЕНКА И ПУТИ ПОВЫШЕНИЯ НАЛОГОВОГО ПОТЕНЦИАЛА МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ

И.Н. ДОЛГИХ, старший преподаватель кафедры менеджмента Б-таИ: Ugnain@mail.ru Национальный исследовательский Томский политехнический университет

В статье отмечается, что в современных условиях увеличение налогового потенциала регионов является одним из приоритетных направлений реформирования налоговой системы РФ, что требует применения и развития наиболее эффективного инструментария его оценки. Дана подробная характеристика различных методов оценки налогового потенциала, проанализировано влияние источников информации на достоверность его определения, разработаны основные пути повышения налоговых доходов территорий. Сделан вывод о том, что достоверное определение налогового потенциала и реализация мероприятий по его повышению в целом будут способствовать улучшению социально-экономической ситуации в муниципальном образовании.

Ключевые слова: налоговый потенциал, методы оценки, показатели налоговой базы

В настоящее время происходят неуклонное развитие налоговой системы, повышение ее конкурентоспособности, а также оптимизация межбюджетных отношений. Согласно бюджетной политике на 2014-2016 гг. необходим более тщательный, постоянный мониторинг финансового положения субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, а также использование имеющихся возможностей по дополнительному привлечению доходов в бюджеты всех уровней бюджетной системы.

Одним из основных показателей финансового положения субъектов Российской Федерации и муниципальных образований является налоговый потенциал, так как его величина формирует размер налоговых доходов регионального и местного бюджетов и, следовательно, возможности осуществления органами местного самоуправления своих функций [3, 4]. Кроме того, размер налогового потенциала территорий определяет уровень межбюджетных трансфертов, оказывает непосредственное влияние на уровень социально-экономического развития территории и повышение его финансовой самостоятельности.

Достоверная оценка налогового потенциала позволяет выявить резервы и перспективы увеличения доходной части бюджета. Ее точность и обоснованность во многом зависят от используемых методов. Выбор методов определяется, с одной стороны, спецификой содержательной трактовки налогового потенциала, а с другой - целями и задачами оценки.

Существует множество точек зрения относительно понятия «налоговый потенциал». Представим некоторые из них:

- финансовые ресурсы, аккумулируемые в бюджет через налоговые платежи в соответствии с действующей системой налогообложения в стране [2];

- количественно выраженный объем налоговых доходов государства, который может быть получен в результате оптимального использования ресурсной базы территории в условиях существующей или перспективной системы налогообложения [1];

- условная возможность государства собрать в бюджет налоги и сборы за определенное время [6];

- оценка доходов, которые могут быть мобилизованы в бюджет исходя из уровня развития и структуры экономики и налоговой базы (согласно Бюджетному кодексу РФ) и др.

На взгляд автора, данные подходы к определению налогового потенциала не учитывают результативность работы органов местной власти по мобилизации налоговых поступлений: усиление налогового администрирования, легализация теневых доходов и т.д. Именно уровень «работы на местах» при неизменных показателях ресурсной базы муниципального образования способен повысить или снизить размер налогового потенциала территории.

На выбор методики расчета оказывают влияние следующие критерии:

- достоверность информации о финансовых потоках в регионе,

- доступность информативных показателей развития региона,

- сопоставимость оценок,

- относительная простота расчета,

- взаимосвязь результатов оценки с ресурсным потенциалом региона и направлениями его стратегического развития.

В настоящее время существуют различные классификации методов оценки налогового потенциала, каждый из которых имеет свои достоинства и недостатки. Одна из наиболее распространенных классификаций предполагает выделение прямых и косвенных методов. Прямые методы связывают с использованием различных показателей формирования налоговых доходов региона, а косвенные - с включением в расчет показателей экономической активности региона [5].

При этом наибольшее распространение получили следующие методы:

- аддитивные (расчетный метод репрезентативной налоговой системы - РНС и метод РНС с использованием регрессионного анализа);

- прямого счета (на основе показателей налоговых баз по каждому виду налогов);

- на основе фактических налоговых поступлений.

Суть метода РНС заключается в определении налоговых доходов бюджета, которые могут быть получены в регионе (муниципальном образовании) при условии среднего уровня налоговой активности в регионе и средних ставок налогов. Расчет РНС включает:

- определение всех статей налоговых доходов местного и регионального бюджета;

- определение состава и размера показателей налоговой базы по каждому виду налогов и репрезентативной, т.е. средней ставки налогообложения [5].

Репрезентативная налоговая ставка по ьму налогу РС рассчитывается по формуле:

РС =, ' НБг

где Н. - сумма /-го налога, поступившая в бюджет региона (муниципального образования); НБ - показатель налоговой базы по / -му налогу.

Одним из разновидностей метода РНС является метод регрессионного анализа. Регрессионный метод считается более объективным, поскольку ставит в зависимость фактические поступления налоговых доходов от налоговых баз посредством оптимальных оценок случайных факторов. Расчет происходит по формуле:

т

У =1 + Е,

1=1

где У. - общая сумма налоговых платежей, поступивших в бюджет региона; т - количество регионов и муниципальных образований;

Х '. - совокупная налоговая база региона, муниципального образования или иных компонентов; В - случайный фактор; Е. - случайная ошибка измерений. К корректирующим (случайным) факторам можно отнести уровень коррупции, уровень администрирования, сознательность налогоплательщиков и др.

Основным недостатком, приводящим к ограниченному использованию данного метода, является потребность в наличии большого объема данных о показателях, косвенно отражающих налоговые базы основных налогов в разрезе отдельных территорий.

При оценке налогового потенциала методом прямого счета используются не средние, а мак-

симальные ставки по каждому виду налогов. Этот метод применяется чаще всего в случаях недостатка данных для расчета РНС. Согласно данному методу налоговый потенциал региона НПР можно определить по формуле:

т НБ О,

НПР =

г тах г

{ =1

100%

где Стах{ - предельная ставка 1-го налога;

т - количество видов налогов.

Метод на основе фактических налоговых поступлений характеризуется, с одной стороны, простотой расчетов и доступностью данных, а с другой - низкой достоверностью результатов, обусловленной использованием информационной базы прошлых периодов, что не позволяет учесть текущее и перспективное состояние налоговой базы региона.

На практике для межбюджетного регулирования при определении налогового потенциала региона чаще всего используют метод репрезентативной налоговой системы. Согласно Бюджетному кодексу РФ налоговый потенциал субъекта России на очередной финансовый год определяется как сумма налоговых потенциалов по каждому виду федеральных налогов на основе достигнутых показателей за предшествующие три года

НПР = 1 НП,

где НП - налоговый потенциал субъекта РФ по налогу на прибыль, налогу на добычу полезных ископаемых, акцизов, налогу на доходы физических лиц, налогу на имущество организаций, единому налогу при упрощенной системе налогообложения и прочим налогам.

Каждый из этих потенциалов рассчитывается за три предшествующих периода (включая текущий год) и зависит от соответствующего показателя налоговой базы:

НП{ = (0,3

НБ-

I НБ-

з=1

- + 0,35

НБ-

I НБ-1

}=1

+

ттг;0 п

+ 0,35^- )^ПН г],

IНБ0 3=1

з=1

где НБ{-2, НБ{-1, НБ{ - показатели, характеризующие налоговый потенциал субъекта Российской Федерации по {-му налогу за 2 года до текущего года (-2), за 1 год до текущего года (-1) и на

последнюю отчетную дату текущего года (0);

п

I ПН^ - прогноз поступления доходов в кон-

3=1

солидированные бюджеты субъектов Российской Федерации по 1-му налогу на очередной финансовый год;

п - общее количество субъектов РФ. Основным источником информации о показателях, характеризующих налоговой потенциал по каждому виду налогов, до недавнего времени была исключительно Федеральная служба государственной статистики. По мнению автора, учета только показателей статистического наблюдения для прогнозирования налоговых доходов недостаточно. Более правильным является использование в расчетах как сведений статистики, так и данных Федеральной налоговой службы, поскольку качество информации, предоставляемой организациями в эти органы, разное. В случае обнаружения неточности в учетных и отчетных данных организация в обязательном порядке направляет в органы налоговой службы уточненную декларацию, поскольку за данное нарушение Налоговым кодексом РФ предусмотрены значительные финансовые санкции, а в ряде случаев - уголовная ответственность. В то же время ответственность за непредставление отчетности в органы статистического наблюдения достаточно условна - административный штраф для должностных лиц от 300 до 500 руб. При этом ответственности за подачу недостоверных сведений вообще не существует.

В Бюджетный кодекс РФ в декабре 2013 г. были внесены изменения, согласно которым источником информации для расчета налогового потенциала теперь является не только Федеральная служба государственной статистики, но и Федеральная налоговая служба. Кроме того, изменения коснулись и одного из самых значимых налогов: показателем налоговой базы по налогу на прибыль сейчас является не объем прибыли крупных и средних организаций по видам экономической деятельности, а суммы налога, начисленного к уплате и подлежащего зачислению в бюджеты субъектов Российской Федерации. Данные изменения позволят более точно прогнозировать налоговый потенциал регионов. На рисунке представлена схема формирования показателей налоговых баз при расчете налогового потенциала субъекта РФ, начиная с 2014 г.

Использование в качестве показателя налоговой базы по налогу на доходы физических лиц только

=1

2

Начисление и поступление налогов в бюджетную систему РФ, в том числе по видам экономической деятельности Налоговая база по видам налогов и сборов Льготы по налогам Результаты налогового контроля Государственная регистрация юридических и физических лиц

Налоговое информационное поле

Источники информации

Федеральная налоговая служба

Виды налогов

Акцизы

НДПИ

Налог на прибыль

Показатели налоговой базы

Объем отгруженной алкогольной продукции, спирта этилового, вина, объемы производства пива

Показатели налоговой базы

Стоимость добытых общераспространенных полезных ископаемых, природных алмазов и прочих полезных ископаемых

Начислено к уплате налога на прибыль организаций, зачисляемого в бюджеты субъектов РФ

Налоговый потенциал субъекта РФ

Фонд начисленной заработной платы работникам организаций

I

Остаточная балансовая стоимость основных фондов коммерческих организаций

Розничный товарооборот, оборот общественного питания, объем реализации платных услуг населению

Виды налогов

НДФЛ

Налог на имущество организаций

Единый налог по УСН и ЕНВД

Источники

Федеральные органы статистики

.................. ' к

Статистическое информационное поле

Показатели предпринимательской деятельности по экономическим видам Наличие основных фондов Рынок труда и заработная плата Численность населения

Формирование показателей налоговых баз при расчете налогового потенциала

фонда начисленной заработной платы работникам приводит к занижению налогового потенциала по данному налогу, так как не учитываются прочие до-

ходы физических лиц (от продажи имущества, ценных бумаг, материальная выгода и др.). По мнению автора, данный недостаток может быть устранен

при дополнительном использовании данных ФНС о декларируемых доходах физических лиц.

Что касается налогового потенциала по налогу на имущество организаций, то изменения в Налоговый кодекс РФ, согласно которым движимое имущество, приобретенное с 01.01.2013, не является объектом налогообложения, должны существенно изменить методику определения показателя налоговой базы по нему. Необходимо учитывать как уменьшение остаточной стоимости основных фондов, приобретенных до 2013 г., так и изменение остаточной стоимости недвижимого имущества, введенного в эксплуатацию после 01.01.2013.

Выбор метода и методологии расчета налогового потенциала территории в целях межбюджетного регулирования также должен быть обязательно закреплен законодательно. Например, на основе закона Томской области от 14.08.2007 N° 170-0З «О межбюджетных отношениях в Томской области» действует порядок оценки налогового потенциала муниципального образования НП, закрепленный в формуле:

УНП НД

ТУНП

м

где УНП, - условный налоговый потенциал /-го муниципального района (городского округа); НД - прогнозируемые налоговые доходы муниципальных районов и городских округов области на очередной финансовый год; п - число муниципальных районов (городских округов) области.

Условный налоговый потенциал муниципального района (городского округа) также определяется методом РНС:

т

утз =Х (ДЛ X

п=1

где Ап - постоянные коэффициенты при экономическом показателе, характеризующем налоговую базу;

¥ - значение экономических показателей, ха-

п '

рактеризующих налоговую базу в -м муниципальном районе (городском округе) в отчетном финансовом году;

т - количество отобранных экономических показателей, характеризующих налоговую базу. Значение экономических показателей, оценивающих налоговую базу ¥ зависит от вида налога. Так, налоговую базу по НДФЛ характеризуют фонд

оплаты труда и среднедушевые доходы населения, а ЕНВД - оборот розничной торговли, оборот общественного питания и объем платных услуг населению, земельный налог - кадастровая стоимость и площадь земельных участков, налог на имущество физических лиц - кадастровая стоимость имущества физических лиц.

Для расчета коэффициентов Ап используется метод экспертных оценок, согласно которому в качестве эталонных выбираются m муниципальных образований, определяемых как «лидер», «аутсайдер» и «средние» исходя из динамики налоговых доходов. Каждому эталонному муниципальному образованию присваивается экспертный уровень условного налогового потенциала с учетом доли вклада экономических показателей в доходах муниципальных образований. В результате высокой дифференциации налогового потенциала используется шкала от 1 до 1 000. При этом:

- эталонному «лидеру» присваивается максимальный балл,

- «аутсайдеру» - близкий к 1,

- «средним» - соответствующий центру интервала.

Значение коэффициентов Ап определяется системой m линейных уравнений для УНП с m неизвестными, построенной по группировке, включающей данные по m муниципальным образованиям (расчет производится в Microsoft Excel с использованием математической функции матричного определителя).

В Республике Хакасия расчет налогового потенциала территории регламентируется законом от 07.12.2007 № 93-3PX «О бюджетном процессе и межбюджетных отношениях в Республике Хакасия». Он определяется по более простой методике, согласно которой налоговый потенциал /-го муниципального образования вычисляется по формуле:

m

НП =Х НП,

i=1

где НП.. - налоговый потенциал i-го муниципального образования по j-му налогу;

m - количество налогов, учитываемых при

расчете налогового потенциала.

Налоговый потенциал i-го муниципального образования по видам налогов рассчитывается по формуле:

ij n Oij 5

I щ

i=1

где НБ .. - налоговая база i-го муниципального образования по j-му налогу; ПД. - суммарный по Республике Хакасия прогноз поступлений по j-му налогу в бюджеты всех муниципальных образований;

n

^НБГ - суммарная по Республике Хакасия

i=i

налоговая база по j-му налогу; Но - норматив отчислений в бюджет i-го муниципального образования по j-му налогу. Рассмотрим, как производится расчет налогового потенциала муниципального образования на примере Усть-Бюрского сельсовета, находящегося в Республике Хакасия. Используя статистическую налоговую отчетность по поступлениям и задолженностям по налогам, проанализируем налоговый потенциал села Усть-Бюр методом фактических поступлений (табл. 1) [1].

Основной долей в объеме налоговых доходов являются поступления от налога на доходы физических лиц. Вторым по значимости выступает земельный налог, величина которого зависит от кадастровой стоимости земли. Снижение экономической активности в регионе в 2012 г. вызвало резкое уменьшение налоговых доходов (на 22%) практически по всем видам налогов за исключением налога на имущество физических лиц. Последний хоть и занимает незначительную долю в общей массе поступлений, но именно объекты недвижимого имущества являются постоянными и фундаментальными ресурсами для формирования налогооблагаемой базы в муниципальном образовании, тем более что налог на имущество физических лиц и земельный налог в полном объеме по нормативам отчислений поступают в бюджет поселения. Таким

Анализ налогового потенциала мун

за 2010-2012

образом, прогнозируемый налоговый потенциал на 2013 г. на основе данных за предыдущие периоды согласно правилам Бюджетного кодекса РФ составил 486,7 тыс. руб.

Рассчитанный налоговый потенциал по методу фактических поступлений не учитывает возможность его роста при усилении налогового администрирования. Но если рассматривать неучтенную налогооблагаемую базу по земельному налогу и по налогу на имущество физических лиц, а также ненадлежащее исполнение обязанности налоговых агентов по перечислению НДФЛ, то резервы дополнительных поступлений в бюджет будут очевидны (табл. 2).

По сведениям Управления имущественных отношений Усть-Абаканского района, в муниципальном образовании «Усть-Бюрский сельский совет» состоит на кадастровом учете всего 1 054 земельных участка, а по данным отчета налогового органа 5-МН о налоговой базе и структуре начислений за 2012 г., только 806 земельных участков учтено в налоговом органе, по которым начислено налога к уплате 126,9 тыс. руб. Наличие данного обстоятельства свидетельствует о том, что налоговые доходы поселения могут быть значительно выше, чем в настоящее время.

Таким образом, общая сумма выпадающих налоговых доходов по землям, не учтенным в налоговом органе, рассчитанная методом прямого счета, составляет 146,9 тыс. руб., или 30,2% от налогового потенциала, определенного методом фактических поступлений. Актуализация кадастровой стоимости также приводит к более объективной оценке налогового потенциала по данному виду налога. Аналогичные расчеты можно проводить и по другим видам налогов. Для этого необходимо:

Таблица 1

щипального образования Усть-Бюр гг., тыс. руб.

Показатель 2010 Удельный вес, % 2011 Удельный вес, % Изменение в 2011 2012 Удельный вес, % Изменение в 2012 к

к 2010, % 2011, %

Налог на имущество 5,2 1,2 1,4 0,2 26,9 3,8 0,9 271,4

физических лиц

Земельный налог 116,3 26,2 127,1 22,4 109,3 126,9 28,7 99,8

НДФЛ 306,6 69,2 410,9 72,4 134,0 290,8 65,7 70,8

ЕСХН 1,4 0,3 2,2 0,4 157,1 0,6 0,1 27,3

Госпошлина 13,8 3,1 16,6 2,9 120,3 20,7 4,7 124,7

Задолженность по налогам - - - - - - -

Доначисления по результатам - - 9,61 1,7 - - - -

налоговых проверок

Налоговый потенциал 443,3 100 567,81 100 128,1 442,8 100 78,0

Таблица 2

Анализ потерь налоговых доходов поселения по земельному налогу в 2012 г.

Категория земель

Показатели учета Сельскохозяйственного назначения Промышленного назначения Жилой фонд и ЛПХ Итого

Земельные участки, состоящие 245 23 786 1054

в кадастровом учете, ед.

Суммарная кадастровая стоимость, тыс. руб. 12 043,7 29 954,8 154 161,6 196 160,1

Средняя оценка одного участка, тыс. руб. 49,2 1 302,4 196,1 186,1

Земельные участки, состоящие в налого- 109 11 543 663

вом учете, ед.

Земельные участки, предоставленные в 16 9 123 148

аренду, ед.

Земельные участки, выпадающие из налогообложения, ед. 120 3 120 243

Действующая ставка налога, % 0,3 1,5 0,3 -

Сумма выпадающих доходов, тыс. руб. 17,7 58,6 70,6 146,9

Структура выпадающих доходов, % 12,0 39,9 48,1 100,0

- анализировать количество строений по данным бюро технической инвентаризации и налогового учета;

-исследовать доходы по форме 2-НДФЛ и прожиточный минимум региона.

Итак, в целях повышения налогового потенциала муниципального образования можно выделить следующие основные направления работы:

- снижение количества выпадающих из налогообложения объектов недвижимого имущества (строения, земельные участки);

- работа с «бесхозными» объектами недвижимости (в том числе земельные участки) в целях их передачи в собственность муниципалитета;

- стимулирование инвестиций, развитие собственной производственной базы, повышение уровня деловой активности населения, создание условий для развития малого бизнеса преимущественно в сфере производства в соответствии с программой социально-экономического развития поселения, с тем чтобы доходы от малого бизнеса стали основным источником доходов бюджета;

- проведение информационно-разъяснительной работы среди населения, направленной на повышение уровня собираемости налогов;

- выявление лиц, нелегально трудоустроенных и получающих заработную плату «в конвертах»;

- совершенствование механизма мобилизации, учета и контроля за полнотой и своевременностью уплаты налогов, применения комплекса административных мер для неплательщиков путем создания межведомственных комиссий;

- обеспечение легализации теневой деятельности экономики, в том числе теневой оборот земель, теневая заработная плата;

- проведение инвентаризации объектов земельной и имущественной собственности, повышение уровня налогооблагаемой базы, актуализация кадастровой стоимости недвижимого имущества и земельных участков.

Каждое из названных направлений включает в себя целый комплекс задач, реализация которых будет способствовать существенному пополнению бюджета, повышению налогового потенциала территории и, как следствие, улучшению социально-экономической ситуации в муниципальном образовании, повышению его финансовой самостоятельности.

Список литературы

1. Волков А.А. Формирование и использование налогового потенциала в регионе. Саранск: Мордовский государственный университет им. Н.П. Огарева. 2012.

2. Калина О.В. Налоговый потенциал территорий: теория и методы оценки. СПб.: Санкт-Петербургский государственный политехнический университет. 2007.

3. Красницкий В.А. Налоговый контроль в системе налогового администрирования. М.: Финансы и статистика. 2008.

4. Лях О.А., Урман Н.А. Оценка налогового потенциала регионов Сибирского федерального округа // Вестник Томского государственного университета. Экономика. 2011. № 3.

5. Рощупкина В.В. Совершенствование методики оценки налогового потенциала региона. Ставрополь: Северо-Кавказский государственный технический университет. 2007.

6. Финансово-кредитный энциклопедический словарь / под общ. ред. А.Г. Грязновой. М.: Финансы и статистика. 2002.

Regional economics: theory and practice Municipalfinance

ISSN 2311-8733 (Online) ISSN 2073-1477 (Print)

ASSESSMENT AND WAYS TO IMPROVE THE TAX POTENTIAL OF MUNICIPAL ENTITIES

Irina N. DOLGIKH

Abstract

The article notes that in the current conditions, the increase of the tax capacity of regions is one of the priority directions of reforming of the RF tax system that requires the use and development of the most effective tools for evaluation The article provides a detailed description of various methods for assessing the tax potential, a consideration of the influence of the information sources on the validity of its definition, the basic ways to increase tax revenues of the territories The author makes a conclusion that the reliable definition of tax potential and realization of measures on its improvement, in general, will help to improve the social and economic situation in the municipality

Keywords: tax potential, assessment methods, tax base indicators

References

1. Volkov A . A . Formirovanie i ispol'zovanie nal-ogovogo potentsiala v regione [Formation and use of tax potential in the region]. Saransk, Mordovian State University Publ., 2012.

2. Kalina O.V. Nalogovyi potentsial territorii: teoriya i metody otsenki [Tax capacity of territories:

a theory and assessment methods]. St. Petersburg, St. Petersburg State Polytechnic University Publ., 2007.

3 . Krasnitskii V. A . Nalogovyi kontrol' v sisteme nalogovogo administrirovaniya [Tax control in the system of tax administration]. Moscow, Finansy i sta-tistika Publ., 2008.

4. Lyakh O.A., Urman N.A. Otsenka nalogovogo potentsiala regionov Sibirskogo federal'nogo okruga [Assessment of the tax capacity of the regions of the Siberian Federal District]. Vestnik Tomskogo gosudarstvennogo uni-versiteta - Bulletin of Tomsk State University, 2011, no. 3.

5 . Roshchupkina V. V. Sovershenstvovanie metodiki otsenki nalogovogo potentsiala regiona [Improvement of the technique of assessment of the tax capacity of a region]. Stavropol, North Caucasian State Technical University Publ., 2007.

6 . Finansovo-kreditnyi entsiklopedicheskii slovar ' [Financial and credit encyclopedic dictionary]. Moscow, Finansy i statistika Publ., 2002.

Irina N. DOLGIKH

National Research Tomsk Polytechnic University, Tomsk, Russian Federation lignain@mail ru