CC BY
196
Экономика регионов и региональное развитие
Оценка эффективности системы управления региональным развитием
А.В. Копеин, В.В. Копеин
Рассмотрены проблемы разработки оптимальной методики комплексной оценки качества жизни населения региона с учетом специфики его социально-экономического развития. Актуальность рассматриваемой темы связана с оценкой эффективности деятельности органов исполнительной власти Кемеровской области, где динамика качества жизни населения региона и качество управления им является неидеологизированным интегральным социально-экономическим критерием эффективности и результативности деятельности органов региональной власти.
Ключевые слова: государственное регулирование качества жизни, качество жизни, Кемеровская область, оценка эффективности управления, региональное развитие, социально-экономическое развитие, управление социальным развитием, эффективность системы управления региональным развитием, эффективность деятельности органов исполнительной власти.
В настоящее время повышение качества жизни должно рассматриваться как важнейший приоритет всех уровней власти. Необходимы целенаправленные действия со стороны региональных государственных органов власти по повышению уровня благосостояния населения, поддержке семьи, материнства и детства, укреплению здоровья населения, его уровня образованности. Единым интегральным показателем, определяющим социальное развитие региона и влияющим на оценку эффективности системы управления региональным развитием, является качество жизни населения.
При подробном рассмотрении структуры различных определений качества жизни можно выделить содержательную (в которой раскрывается сам смысл понятия) и операциональную (в которой конкретизируется способ количественного измерения уровня качества жизни) части. В содержательной части говорится о степени удовлетворения материальных, культурных и духовных потребностей человека. Но для того, чтобы можно было предметно говорить о степени удовлетворения каких-либо потребностей, необходимо само существование этих потребностей; должен быть определен некий базовый уровень удовлетворения потребностей; должна существовать процедура, позволяющая сравнить фактический уровень удовлетворения потребностей с базовым и выразить результаты этого сравнения в некоторых единицах измерения. В операциональной части и конкретизируется процедура сравнения фактического уровня удовлетворения потребностей с базовым. Эту процедуру можно разделить на две группы, основанные на субъективной самооценке и внешней объективной оценке.
Современные подходы к измерению фактического уровня качества жизни должны основываться на комплексном подходе, предусматривающем
совокупность различных средств и методов для количественного измерения качества жизни, чем и обеспечивается возможность сопоставления оценок, субъективных самооценок, получения существенной информации для всестороннего анализа.
В специальной литературе приводится ряд определений, одним из наиболее известных является описание понятия «качество жизни», данное Всемирной организацией здравоохранения (ВОЗ): качество жизни определяется как восприятие людьми своего положения в жизни в зависимости от культурных особенностей и системы ценностей и в связи с их целями, ожиданиями, стандартами и заботами. Это определение основано на субъективной самооценке - на уровне удовлетворенности своей жизнью, который во многом определяется ожиданиями каждого конкретного человека и стандартами, принятыми в социальной микросреде, с которой он себя ассоциирует. Таким образом, с этой точки зрения качество жизни - это уровень удовлетворенности человека своей жизнью по его собственной субъективной самооценке.
Существует более «объективный» подход к определению качества жизни, при котором качество жизни оценивается не по субъективной удовлетворенности самим человеком, а по ряду объективных показателей другими людьми, имеющими для этого полную и достоверную информацию и необходимую квалификацию, - коллективом экспертов. В этом случае качество жизни - понятие, отражающее степень удовлетворения материальных, культурных и духовных потребностей человека, измеряемое компетентными и информированными специалистами по набору объективных показателей.
Сейчас наиболее распространенным является такое комплексное определение качества жизни, которое включает содержательную и операциональную части, где в последней преобладают субъективные самооценки результатов социологических исследований и внешние объективные оценки по данным, предоставляемым региональными органами статистики. Но проведение на практике даже единичных (не говоря уже о регулярном мониторинге) социологических исследований в масштабах региона достаточно проблематично и связано в первую очередь со значительными финансовыми затратами.
В настоящих условиях наиболее оптимальным является определение качества жизни как комплексного понятия, в сопоставимой в пространстве и времени форме отражающего степень удовлетворения материальных, культурных и духовных потребностей человека, оцениваемую как по уровню удовлетворенности человеком своей жизнью по его собственной субъективной самооценке, измеряемому компетентными и информированными специалистами-экспертами по набору объективных показателей, так и на основе расчета отдельных статистических показателей (объективные оценки по данным органов государственной статистики) и, в целом, некоторого обобщенного показателя (например, индекса развития человеческого потенциала) по методике, адаптированной к региональной специфике.
Итак, для количественной сопоставимой оценки качества жизни необходимы методики и измерительные инструменты, позволяющие оценивать как уровень субъективной удовлетворенности, так и объективную картину по ряду показателей. Сопоставимость в пространстве необходима, чтобы можно было корректно сравнивать оценки, проведенные по данной методике в различных регионах РФ, а сопоставимость во времени - для изучения динамики качества жизни в целом, как по региону, так и по отдельным регионам РФ.
Но поскольку не существует даже общепринятого теоретического определения понятия качества жизни, то тем более не существует и общепринятой методики и инструментария, которые были бы стандартизированы на уровне Правительства РФ или признаны большинством специалистов и использовались бы ими для рутинной оценки качества жизни. Поэтому исследования качества жизни, проводимые различными авторами по своим методикам, не обладают совершенно обязательным для подобных методик качеством: сопоставимостью в пространстве и во времени. Для этого подобная методика должна удовлетворять следующим основным требованиям и иметь: хорошее научное теоретическое обоснование; необходимый юридический статус; реализующий методику программный инструментарий, доступный практическим исследователям; развитое финансовое, организационное, информационное, технологическое и техническое обеспечение; поддержку со стороны первых лиц региональной администрации и самих разработчиков. Удовлетворение всех этих условий немыслимо без поддержки как на региональном, так и на самом высоком государственном уровне, создания соответствующих целевых комплексных программ.
Проведенный анализ результатов многочисленных исследований, посвященных вопросам построения системы частных критериев и подходам к поиску вида функции для интегрального критерия, характеризующего качество жизни, показал, что достаточно полный набор частных критериев, объединяющий различные методики измерения качества жизни, опубликован в работах С. А. Айвазяна, Н.В. Зубаревич, Института системного анализа РАН, Государственного университета управления, кафедр экономической и социальной географии России Московского государственного университета им. М.В. Ломоносова, общей и региональной экономики, экономической теории Кемеровского государственного университета, Томского государственного университета, кафедры экономической географии и регионального анализа Казанского государственного университета, приведен в методиках оценки качества жизни населения территории Красноярска и Иркутска.
В задаче управления качеством жизни динамика качества жизни населения региона является неидеологизированным интегральным социально-экономическим критерием эффективности и результативности деятельности органов региональной власти. Для решения этой задачи предполагается провести специальное исследование с целью выявить влияние на уровень жизни населения различных групп факторов. В настоящее время областная админи-
страция руководит социально-экономической ситуацией в регионе не путем директивных указаний, а с использованием экономических рычагов. В соответствии с этим можно рассматривать влияние на качество жизни населения следующих факторов:
• состояние различных сегментов рынка;
• производственные результаты в ценовом, натуральном и относительном выражении по срокам, объемам в разрезе по отраслям, включая динамику структуры себестоимости продукции;
• налоговые поступления по срокам и объемам в разрезе по отраслям;
• инвестиционная активность по срокам и объемам в разрезе по отраслям.
В этой связи необходимо отметить существующее на настоящий момент Распоряжение Коллегии Администрации Кемеровской области «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти Кемеровской области» (от 28 декабря 2012 г. № 1173-р), обеспечивающее и регламентирующее проведение оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти Кемеровской области и эффективности социально-экономического развития муниципальных образований Кузбасса. В нем приведен список показателей для оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти Кемеровской области и установленных индивидуальных показателей для оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
Государственное регулирование качества жизни - это целенаправленное воздействие на политические, экономические, хозяйственные и социальные и культурные процессы, определяющие качество жизни граждан.
Для создания условий для планомерного устойчивого повышения качества жизни необходимы механизм социального, делового и политического партнерства, наличие соответствующей полной, достоверной и объективной информации о динамике этого процесса, а также создание в аппарате управления региональной администрации специальной структуры, занимающейся анализом этой информации и выработкой научно обоснованных рекомендаций, направленных на повышение качества жизни.
Из определенных выше групп факторов некоторые также могут рассматриваться как влияющие на другие. В руках региональной администрации сегодня находятся в основном экономические и налоговые рычаги воздействия на социум региона. Среди этих факторов прежде всего необходимо отметить структуру и объем инвестиций (динамику инвестиций по объемам в разрезе по отраслям производства). Этот фактор выступает как экономический регулятор, позволяющий управлять развитием производственной сферы и через нее налоговыми поступлениями и качеством жизни населения на уровне региона. Налоговая система, с одной стороны, дает средства на социальные программы и бюджетную сферу, а с другой - оказывает тормозящее
влияние на производство, которое дает населению рабочие места и заработную плату, а предпринимателям - прибыль. Поэтому влияние налоговой ситуации на качество жизни неоднозначно, должна быть определена функция этого влияния, с тем чтобы определить оптимум и выработать механизм его отслеживания и балансирования около него. Инвестиции и дотации могут в какой-то степени компенсировать отрицательное действие налоговой системы и эквивалентно местному смягчению налогового бремени. Рост производства обусловливает соответствующие изменения в различных сегментах рынка и, в свою очередь, изменяет налоговые поступления и влияет на качество жизни.
Таким образом, инвестиционная и налоговая политика является системообразующим фактором, создающим среду для развития производства и рынка, которые непосредственно и через налоговые поступления оказывают влияние на качество жизни. Эта схема может быть отражена в построении принципиальной когнитивной модели влияния инвестиционной и налоговой политики на качество жизни населения территории, которая является основной для использования системно-когнитивного анализа с целью построения формальной семантической информационной модели, отражающей систему детерминации качества жизни на уровне региона и в соответствии с которой возникают задачи изучения влияния: инвестиционной политики на качество жизни; инвестиционной политики на развитие производственной сферы; инвестиционной политики на налоговые поступления; инвестиционной политики на развитие различных сегментов рынка; развития производственной сферы на качество жизни; объемов налоговых поступлений на качество жизни; развития различных сегментов рынка на качество жизни; налоговой политики на качество жизни и развитие производственной сферы, объемы налоговых поступлений, развитие различных сегментов рынка [1].
Понятие «качество жизни» рассматривается как комплекс ценностных характеристик жизнедеятельности людей (групп, общества в целом), а также условий и процессов ее осуществления. Оно связано не только с удовлетворением базовых потребностей человека в питании, безопасности, продолжении рода и тому подобному, но и с возможностями реализовать себя в труде, духовной жизни и других свойственных человеку видах жизнедеятельности. В то же время качество жизни характеризуется свободой развития отдельного человека и общества, удовлетворенностью людей жизнью, социальными отношениями и окружающей средой. В этом смысле понятие «качество жизни» неотделимо от имиджа и инвестиционной привлекательности региона, от концепции маркетинга территории, разработка которой особенно актуальна в условиях жесткой конкуренции среди регионов за приток инвестиций, квалифицированной рабочей силы и пр.
Исследование проблем качества жизни населения региона является приоритетной задачей при решении социально-экономических проблем. Анализ научных исследований в области качества жизни населения позволил ус-
тановить, что необходимо разграничивать понятия «качество жизни», «уровень жизни», «человеческий потенциал». «Качество жизни» населения региона выступает интегральным понятием, характеризующим жизнедеятельность человека и общества. Повышение качества жизни населения является главной задачей и критерием деятельности региональных органов власти. Особенно важным это положение является для ряда проблемных регионов Сибирского федерального округа, иных территорий Российской Федерации, относящихся к регионам ресурсного типа.
Понятие «качество жизни» населения - это интегральный показатель, всесторонне характеризующий экономическое развитие общества, уровень материального благосостояния, медико-экологического и духовного благо -состояния человека. При исследовании качества жизни населения региона необходимо учитывать сложную совокупность многочисленных экономических, социальных, территориальных, медицинских, демографических и политических факторов, при этом ни с одним из них не существует прямолинейной связи.
Методический подход к анализу и оценке качества жизни населения региона необходим при разработке стратегических планов развития региона и формировании целевых комплексных программ. Эти методы позволят региональным органам власти научно обосновать политику повышения качества жизни населения. В качестве механизма повышения качества жизни населения на региональном уровне возможно использование целевых комплексных программ, которые в соответствии с существующим законодательством призваны обеспечить экономический рост, конкурентоспособность продукции, новые рабочие места, решение социальных проблем.
Во многих регионах Российской Федерации существует такая проблема, как дефицит бюджета и, как следствие этого, недостаточное финансирование социальных программ. Главной задачей административных органов власти в регионе является эффективное использование выделенных на социальные нужды денежных ресурсов, а также точное и правильное их распределение между сферами жизни населения.
Предлагаемая методика призвана сделать эффективным использование бюджетных денег за счет комплексного рассмотрения существующих проблем и выявления приоритетных (не только с точки зрения региональной власти, но и населения) направлений регионального развития. В настоящее время разработчики социальных программ часто руководствуются статистической информацией о состоянии той или иной сферы жизни населения территории, при этом степень восприятия и удовлетворенности качеством жизни самого населения данного региона принимается во внимание в недостаточной степени. Такая практика в итоге приводит к неверной «адресации» и неэффективному использованию средств, усугублению ситуации роста социальной напряженности, недовольству, недоверию и недопониманию у населения региона.
В настоящее время существует несколько трактовок понятия качества жизни и ряд подходов к его оценке. Но каждый из этих подходов в отдельности не позволяет сформулировать необходимые и достаточные условия для создания понятного, хорошо организованного и четко управляемого механизма, ориентированного на обеспечение систематического повышения качества жизни всех слоев населения.
Изучив существующие методы оценки качества жизни, следует отметить, что каждый из них базируется на одном из следующих подходов:
1) на основе расчета отдельных статистических показателей (объективные оценки) и, в целом, некоторого обобщенного показателя (например, индекса развития человеческого потенциала);
2) на основе социологических исследований (субъективные оценки);
3) на основе статистических показателей с использованием данных социологических исследований.
Но проведение на практике даже единичных (не говоря уже о регулярном мониторинге) социологических исследований в масштабах региона достаточно проблематично и связано в первую очередь со значительными финансовыми затратами. Во вторую очередь здесь встают проблемы надежности полученных оценок, связанных с неоднородностью состава социальных групп населения, иными факторами, накладывающими свой отпечаток как на специфику проведения социологических исследований, так и на качество их результатов.
В основу предлагаемой методики, которая в большей степени оптимизирует оценку уровня и качества жизни населения региона, используя в равной степени как объективные, так и субъективные, но не социологические оценки, положены:
1) ряд «объективных» показателей качества жизни, по которым существуют объективные статистические данные;
2) использование данных (в некоторой степени «субъективной» природы, в данном случае зависящих от человека-эксперта в некоторой предметной области), полученных методами экспертных оценок теории принятия решений и отражающих восприятие качества жизни населения по обозначенным критериям жизни.
В основе данного метода лежит сопоставление «объективных» и «субъективных» оценок по отдельным критериям качества жизни. Это позволяет выявить, на сколько мнение региональной власти (администрации) расходится с мнением экспертов (по своей сути отражающим интересы, точки зрения, представления жителей данной территории об уровне и качестве жизни) по поводу адресации средств на социальные программы и выделение приоритетных направлений социального развития.
Оценки качества жизни состоит из нескольких этапов:
1) расчет необходимых статистических «объективных» показателей и результирующего комплексного показателя качества жизни (на основе доступных статистических сведений) [3, с. 53];
2) проведение экспертного опроса и определение результирующих экспертных оценок удовлетворенности населения качеством жизни;
3) проведение сравнительного анализа результатов «объективного» и «субъективного» подходов с целью минимизации расхождений в полученных оценках и определения целевых направлений программы социально-экономического развития региона.
Результирующий комплексный показатель качества жизни определяется на основе рассчитанных частных показателей качества жизни с учетом коэффициентов весомости каждого показателя. Весовой коэффициент показывает относительную важность экономического или социального показателя в общей совокупности показателей качества жизни. Значения коэффициентов весомости показателей определяются экспертными методами по результатам обработки данных, полученных в ходе многокритериальной экспертной оценки.
«Субъективная» оценка качества жизни населения на основе индекса удовлетворенности условиями жизни основывается на результатах многокритериальной экспертной оценки по каждому из частных показателей качества жизни, определяющих удовлетворенность населения условиями жизни. Для проведения процедуры экспертной оценки формируется экспертная группа, которая в результате итерационной процедуры многокритериальной экспертной оценки определяет обобщенный линейный критерий по каждому из частных показателей качества жизни. В роли экспертов могут выступать ученые и специалисты, являющиеся экспертами по проблемам качества жизни населения и социально-экономического развития конкретного региона. При отборе экспертов выдвигаются следующие основные требования: компетентность - высокий уровень квалификации в области региональной экономики и управления, креативность - умение решать творческие, нестандартные задачи, эрудированность - информированность о ситуации в смежных областях и отраслях экономики и социальной практики в регионе. В основе процедуры проведения многокритериальных экспертных оценок лежит информационная концепция, когда экспертная оценка по каждому из частных критериев, «стягивание» мнений экспертов в ходе ее проведения происходят опосредованно с использованием технологий, средств, методов информационного обмена данными.
Сопоставление результатов «объективной» оценки качества жизни и «субъективной» позволяет выявить приоритетные с точки зрения жителей и администрации региона направления для программ социально-экономического развития территорий, осуществить сценарное прогнозирование регионального развития на краткосрочную и среднесрочную перспективу, одновременно позволив избежать следующих проблем:
• неэффективного использования бюджетных средств;
• неправильной расстановки приоритетов при разработке социальных программ;
• планирования экономических и социальных мероприятий на основе неполных и устаревших данных о качестве жизни населения региона.
В настоящее время разработка оптимальной методики комплексной оценки качества жизни населения отдельной территории с учетом специфики социально-экономического развития проблемных регионов (регионов ресурсного типа) является актуальной научной задачей. Для достижения намеченной цели исследований необходимо:
1) сформировать оптимальную номенклатуру показателей для оценки качества жизни населения проблемного региона (максимально характеризующих различные аспекты качества жизни населения региона и в достаточной степени приближенных к методикам расчета модифицированного индекса развития человеческого потенциала и многовариантных оценок);
2) провести сравнительный анализ подходов и методик оценки качества жизни и разработать оптимальную, с точки зрения ее эффективности, методику комплексной оценки качества жизни, основанную на сопоставлении «объективных» и «субъективных» экспертных оценок;
3) провести оценку качества жизни населения Кемеровской области на основе разработанной методики и осуществить сценарное прогнозирование регионального развития на краткосрочную перспективу;
4) на основе сопоставления «объективных» и экспертных оценок определить местонахождение каждого частного показателя, характеризующего качество жизни, в зависимости от которого корректируются социальная программа и направления бюджетно-инвестиционной политики в регионе [4].
Литература
1. Копеин А.В. Качество жизни населения как интегральный критерий оценки эффективности системы управления региональным развитием // Сборник научных трудов Всероссийской заочной научно-практической конференции «Институциональные изменения в экономике, праве и образовании современного российского общества». Т. 1. - Новокузнецк: ОАО «Новокузнецкий полиграфкомбинат», 2009. - C. 27-30.
2. Копеин В.В. Новая региональная политика: содержание и принципы реализации // Вестник Кузбасского государственного технического университета. - 2006. - № 2. - С. 118-122.
3. Копеин А.В., Красильникова С.Н. Совершенствование управления социально-экономическим развитием региона (на примере Кемеровской области) // Вестник Международного института экономики и права. - 2012. -№ 1(6). - С. 48-58.
4. Копеин А.В. Методика комплексной оценки качества жизни населения региона // Сборник научных трудов Всероссийской заочной научно-практической конференции «Институциональные изменения в экономике, праве и образовании современного российского общества». Т. 1. - Новокузнецк: ОАО «Новокузнецкий полиграфкомбинат», 2009. - C. 31-34.
