CC BY
203
Отрешение от государственной должности является распространенным основанием досрочного прекращения полномочий должностного лица и всегда предполагает освобождение занимаемой должности вопреки желанию лица и открытие должностной вакансии. Данное утверждение соответствует этимологии термина, сложившегося в русском языке. Так, в толковом словаре В.И. Даля записано: «Отрешить кого-то от места, от должности - удалить или уволить, отставить, исключить, за проступок или вину» [1, с. 559]. «Современный толковый словарь русского языка» определяет слово «отрешить» как «лишить связи с чем-л., отстранить от кого, чего-л... Отрешение от дел» [2, с. 481].
Следует иметь в виду, что отрешение от должности выступает мерой юридической ответственности, которая применяется к представителям публичной власти. Субъектами этой ответственности обычно выступают должностные лица, наделенные властно-распорядительными полномочиями; лица, занимающие ответственное положение в системе государственного властвования. Как правило, лица, подлежащие отрешению от должности, занимают конституционные должности, что объясняет экстраординарный характер процедуры отрешения.
Важными вопросами юридической ответственности любых субъектов права являются основания и меры их ответственности. Это характерно и для конституционно-правовой ответственности, к мерам которой мы склонны относить институт отрешения от должности.
Институт отрешения от государственной должности как мера конституционно-правовой ответственности представляет собой пределы, в которых осуществляется и проявляется государственная власть.
Принято считать, что меры ответственности, закрепленные в российском законодательстве, среди которых можно назвать роспуск Государственной думы, отставку Правительства по решению Президента РФ, выражение недоверия Правительству или отказ ему в доверии со стороны Государственной думы, отстранение от должности губернатора субъекта решением Президента РФ, имеют своей основной целью предотвратить сбои в реализации механизма сдержек и противовесов, определенного в Конституции РФ.
По нашему мнению, отрешение от государственной должности необходимо отделять от иных оснований досрочного прекращения должностных полномочий.
Не следует смешивать отрешение от должности от такой конституционной меры, как отстранение от нее. Согласно п. 4 ст. 29.1 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» Президент РФ в порядке, установленном уголовно-процессуальным законодательством РФ, вправе по мотивированному представлению Генерального прокурора РФ временно отстранить высшее должностное лицо субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) от исполнения обязанностей в случае предъявления указанному лицу обвинения в совершении тяжкого или особо тяжкого преступления [3].
Нужно иметь в виду, что отстранение от должности всегда носит временный характер, а отрешение от нее является действием законченным и завершенным. Отстранение от должности не всегда обладает признаками юридической ответственности, отрешение же от занимаемой должности всегда является мерой юридической ответственности.
В большинстве научных источников отрешение от должности относится к ответственности конституционно-правовой или конституционной, которая выступает самостоятельным видом юридической ответственности [4].
Здесь следует отметить, что в наименовании подобной ответственности имеются расхождения. Одни авторы предпочитают называть этот вид юридической ответственности конституционно-правовой, другие - конституционной. Мы полагаем, что первый термин является более адекватным, имея в виду, что меры этой ответственности содержатся не только в конституциях, но и в текущем конституционном законодательстве. Так, Н.В. Витрук в этой связи правильно отмечает, что «конституционной или конституционно-уставной ответственностью можно считать лишь ту, которая непосредственно предусмотрена Конституцией РФ, конституциями (уставами) субъектов РФ и другими источниками конституционного права. Конституционная ответственность в таком понимании не может носить отраслевой характер в контексте частного и публичного права. Она имеет
надотраслевую, особую природу» [5; 6; 7]. Термин «конституционная ответственность», впрочем, имеет право на существование там, где речь идет о санкциях, прямо предусмотренных в конституции, в том числе отрешение главы государства от должности.
Понятие конституционной ответственности пока не получило законодательного признания, однако оно приобрело официальное подтверждение в решениях Конституционного суда РФ. Так, в Постановлении Конституционного суда РФ от 11 декабря 1998 г. «О толковании положений части 4 статьи 111 Конституции Российской Федерации» указывается: «Президент Российской Федерации, согласно Конституции Российской Федерации, является главой государства... Именно этим обусловлены полномочия Президента Российской Федерации по формированию Правительства Российской Федерации, определению направлений его деятельности и контролю за ней. а также конституционная ответственность (выделено нами. - Г.Р.) Президента Российской Федерации за деятельность Правительства Российской Федерации» [8].
Чаще всего субъектом отрешения от государственной должности выступает глава государства. В ряде федеративных государств закрепляется институт отрешения от должности главы субъекта федерации. В более редких случаях отрешению от должности подвергаются иные должностные лица. Несмотря на множественность субъектов этой меры ответственности, она имеет общие черты, которые позволяют отнести ее к единому виду конституционно-правовой ответственности и системному институту конституционного права. Субъектами этой ответственности всегда выступают должностные лица государственного аппарата, наделенные властно-распорядительными полномочиями. Это не исключает наличия индивидуальных механизмов отрешения от должности отдельных субъектов, а также отдельных субъинститутов, таких, например, как отрешение от должности главы государства, отрешение от должности министра, судьи, высшего должностного лица субъекта Федерации и т.д.
Отрешение от должности главы государства, по существу, является единственной возможной мерой его юридической ответственности. Иные меры этой ответственности в отношении него неприменимы в силу обладания главой государства полного иммунитета, необходимого для беспрепятственного осуществления своих функций. Как справедливо отмечают А.Н. Королев и О.В. Плешакова: «неприкосновенность, гарантируемая Президенту РФ (ст. 91 Конституции России), обусловлена тем высоким статусом, который занимает Президент в системе органов государственной власти. Являясь гарантом Конституции, прав и свобод человека и гражданина, Президент наделяется конституционными полномочиями, осуществление которых закреплено соответствующими статьями Конституции. Неприкосновенность позволяет Президенту РФ исполнять данные полномочия, исходя из интересов государства» [9, с. 15].
Характеризуя иммунитет главы государства, В. Виноградов пишет, что «глава государства может быть привлечен к другим видам юридической ответственности только после применения к нему такой меры конституционно-правовой ответственности, как лишение полномочий (в порядке импичмента или иначе)» [10, с. 5]. Это утверждение, на наш взгляд, представляется не совсем удачным: глава государства не может быть привлечен к иным видам юридической ответственности, кроме отрешения от должности, если быть точным, то к обычной ответственности привлекается лишь отставной глава государства.
Некоторые авторы неосновательно отрицают необходимость президентского иммунитета. Так, А.В. Малько и С.Ю. Суменков пишут, что ст. 93 Конституции Российской Федерации устанавливает сложный порядок привлечения к ответственности высшего должностного лица государства, который практически невыполним. «И в этом смысле иммунитет Президента Российской Федерации абсолютен, а значит, недемократичен, несправедлив, неправомерен» [11, с. 20]. С подобной позицией трудно согласиться.
На наш взгляд, отрешение главы государства от должности следует расценивать в контексте «сдержек и противовесов», обеспечивающих режим разделения властей. Этот институт является важнейшим инструментом сдерживания президентской власти, а также исполнительной власти в целом со стороны органов парламентского представительства. Как отмечает Ж.И. Овсепян, «противовесы» можно определить как меры конституционно-правового принуждения, связанные с ограничением (пресечением) действий органов и должностных лиц высшей (в пределах
соответствующей территории) публичной власти через механизм горизонтального «разделения властей». Противовесы - это меры воздействия, применяемые на основе конституционных норм органами (должностными лицами) смежной ветви власти в отношении партнера во власти в системе горизонтальных отношений «разделения властей» [12, с. 249].
Отрешение от власти главы государства есть важнейший институт современной демократии, которая предполагает возможность юридической ответственности высших должностных лиц. Не случайно конституционное законодательство авторитарных государств тщательно избегает закрепления правовой ответственности руководителей государства. Как справедливо отмечает Д.Л. Златопольский, «нет никакого сомнения в том, что ответственность президента - важнейшая составная часть его статуса, вытекающая из характера его взаимоотношений с парламентом и, следовательно, определяющая его место во всей системе государственных органов, а равно степень демократизма государства» [13, с. 18].
Конституционно-правовая ответственность материализуется в санкциях, переводящих ответственность в наказание, состоящих в конкретных принудительных мерах, ограничивающих текущий статус субъекта ответственности. Как указывает В.О. Лучин, «в качестве конституционных санкций выступают установленные Основным Законом меры государственного принуждения (правовые лишения, обременения, правовой урон), применяемые в случае конституционного правонарушения (деликта) и содержащие его итоговую правовую оценку. Это - заложенная в конституционной форме возможность (угроза) принуждения по отношению к обязанному лицу на случай неисполнения им обязанности» [14, с. 359].
Н.М. Колосова отрешение от должности Президента РФ относит к так называемым мерам взыскания как разновидности конституционно-правовых санкций, которые она выделяет наряду с санкциями правовосстановительными, предупредительными и санкциями пресечения [15, с. 6]. Подобная классификация представляется не вполне адекватной, т.к. любая юридическая санкция предполагает взыскание как официальную негативную оценку совершенного деяния.
Мы предпочитаем именовать отрешение от должности санкцией карательной, репрессивной, влекущей утрату виновным всех прав и преимуществ, связанных с занятием государственной должности, и последующую служебную дисквалификацию, зачастую невозможность в будущем занимать аналогичную должность или баллотироваться на нее, а также пользоваться привилегиями отставного руководителя. Так, согласно Федеральному закону от 10 января 2003 г. «О выборах Президента Российской Федерации» гражданин РФ, замещавший должность Президента РФ и досрочно прекративший исполнение полномочий Президента РФ в случае отрешения от должности, не может быть выдвинут кандидатом на выборах, назначенных в связи с досрочным прекращением им исполнения своих полномочий (ст. 6). В соответствии с Федеральным законом от 12 февраля 2001 г. «О гарантиях Президенту Российской Федерации, прекратившему исполнение своих полномочий, и членам его семьи» правовые, социальные и иные гарантии, предусмотренные этим законом, устанавливаются только в отношении Президента РФ, прекратившего исполнение своих полномочий, а также с истечением срока пребывания в должности, в связи с отставкой или стойкой неспособностью по состоянию здоровья осуществлять принадлежащие ему полномочия и, таким образом, не распространяются на Президента, лишенного должности.
Особенностью отрешения от государственной должности выступает то, что практически повсеместно в механизме отрешения участвует парламент - либо в качестве обвиняющей стороны, либо в качестве органа, осуществляющего само наказание. Даже в тех странах, где предусматривается референдум по досрочному прекращению полномочий главы государства, «статьи импичмента» формулируются парламентом [16, с. 20].
Формы и степень парламентского участия в процедуре отрешения от должности могут быть разными. Так, А.Л. Сергеев выделяет полную парламентскую процедуру отрешения президента от должности, когда весь процесс привлечения президента к импичменту происходит в парламенте; неполную парламентскую процедуру, при которой парламент предъявляет обвинение, а судит президента орган конституционной юстиции, не являющийся органом парламента и в состав которого не могут входить депутаты парламента или верховный суд страны; и полупарламентскую процедуру, когда парламент, выступая в роли обвинителя, решает лишь вопрос о привлечении президента к
ответственности, а вопрос о виновности президента решает специальный судебный орган, создаваемый парламентом [17, с. 7].
Говоря о классификации конституционно-правовой ответственности, профессор Р.М. Дзидзоев выделяет следующие формы конституционной ответственности главы государства: парламентскую, означающую отстранение президента от должности народным представительством; парламентско-судебную, когда дело по обвинению президента возбуждает парламент, а решение об отстранении от должности (Германия) или уголовном наказании (Франция) принимает один из высших судов; парламентско-плебисцитарную, состоящую в том, что обвинение, предъявленное президенту парламентом, выносится затем на референдум (Австрия, Исландия), президент в этом случае как бы отзывается народом [18, с. 47-48; 19].
Отрешение от государственной должности в порядке конституционной ответственности в науке и законодательстве получило название «импичмент» (от английского impeachment - порицание, обвинение, привлечение к суду за государственное преступление). С.Г. Колбая указывает, что термин «импичмент» происходит от латинского impedio-are (захватывать, улавливать). Первая форма импичмента, по мнению автора, существовала еще в Древней Греции в виде процедуры eisangelia [20, с. 99].
Современное понимание и употребление термина «импичмент» значительно превосходит его первоначальный смысл. Этим понятием в настоящее время обозначаются все формы отрешения главы государства от должности, а не только собственно парламентская, в том числе парламентско-судебная, парламентско-плебисцитарная и др.
Особенностью импичмента как меры конституционно-правовой ответственности следует считать то, что основанием его выступают не только правонарушения (конституционные деликты), но и иные предосудительные действия, например, аморальные проступки. Об этом свидетельствует, например, конституционная практика Соединенных Штатов Америки, проявившаяся уже в первой процедуре импичмента, имевшей место в 1867 г. в отношении президента США Эндрю Джонсона. Последнему вменяли действия, не охватываемые статьями уголовного закона, например, неуважительное отношение президента к Конгрессу. Это же имело место в отношении президента Ричарда Никсона, среди обвинений которого в порядке импичмента значился отказ предоставить юридическому комитету Палаты представителей требуемую им информацию.
В Российской Федерации основанием импичмента выступает совершение федеральным президентом государственной измены или другого тяжкого преступления. Здесь наблюдается та характерная особенность, что конституционная ответственность наступает за совершение не конституционного деликта, а уголовного преступления. Подобное положение вытекает из особого статуса главы государства, который не может нести уголовную ответственность.
Основанием федеративной ответственности выступает невыполнение субъектами федерации своих конституционных обязанностей перед федеральным центром, связанных с пребыванием в составе единого союзного государства [21, с. 49].
Федеративная ответственность складывается лишь в сфере федеративных отношений и характеризует вертикальные государственно-правовые связи. Ее следует отличать от конституционно-правовой ответственности «внутрисубъектной», которая не имеет характера федерального воздействия.
В редких случаях ответственность субъекта Федерации носит смешанный характер, когда уровень этой ответственности определить бывает сложно. В соответствии с редакцией 2004 г. Федерального закона от 6 октября 1999 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органах государственной власти субъектов Российской Федерации» [3] решение законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ о недоверии высшему должностному лицу субъекта РФ, что ранее влекло немедленную отставку этого лица и было, таким образом, равносильно отрешению его от должности, теперь направляется на рассмотрение Президента РФ для решения вопроса об отрешении его от должности (п. 5 ст. 19 Закона в редакции от 11 декабря 2004 г.). В конечном счете - это федеративная, вертикальная ответственность, поскольку окончательную судьбу высшего должностного лица субъекта Федерации
решает федеральный президент. В то же время это ответственность «внутрисубъектная», поскольку инициируется органом одного уровня власти.
Отрешение высшего должностного лица субъекта РФ от занимаемой должности не является единственно возможной мерой его юридической ответственности. В отличие от федерального президента, президент или губернатор субъекта РФ не обладает уголовным иммунитетом, его полномочия прекращаются досрочно в случае вступления в отношении его в законную силу обвинительного приговора суда (пп. «ж» п. 1 ст. 19 ФЗ от 6 октября 1999 г.), что является мерой не конституционно-правовой, а уголовной ответственности. Лицо не только лишается государственной должности, но и претерпевает иные неблагоприятные последствия, которые выходят за рамки конституционного взыскания.
Проведенный анализ позволяет определить отрешение от государственной должности как меру конституционно-правовой ответственности, состоящую в принудительном лишении лица государственной должности ввиду совершенных им противоправных деяний, направленную на обеспечение конституционной законности и дисциплины в государственном аппарате, поддержание режима разделения властей.
Литература
1. Даль В.И. Толковый словарь русского языка. М., 2000.
2. Современный толковый словарь русского языка. СПб., 2001.
3. Федеральный закон от 06.10.1999 № 184-ФЗ (ред. от 02.05. 2012 № 40-ФЗ) «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2004. № 50. Ст. 4950.
4. Конституции государств Европы: В 3 т. М., 2001. Т. 2.
5. Витрук Н.В. Конституционная ответственность: вопросы теории и практики // Конституционно-правовая ответственность: проблемы России, опыт зарубежных стран / Под ред. С.А. Авакьяна. М., 2001.
6. Гаджиев К.С. Политология. М., 2011.
7. Лавриненко В.Н. и др. Политология: Курс лекций. М., 2010.
8. Собрание законодательства РФ. 1998. № 52. Ст. 6447.
9. Королев А.Н., Плешакова О.В. Правовые основы неприкосновенности должностных лиц // Юридический мир. 2002. № 5.
10. Виноградов В. Иммунитеты в конституционном праве // Сравнительное конституционное обозрение. 2005. № 1.
11. Малько А.В., Суменков С.Ю. Правовой иммунитет: теоретические и практические аспекты // Журнал российского права. 2002. № 2.
12. Овсепян Ж.И. Юридическая ответственность и государственное принуждение. Ростов н/Д, 2005.
13. Златопольский Д.Л. Институт президента в Восточной Европе: порядок выборов и ответственность // Вестник Московского университета. Сер. 11. Право. 1994. № 5.
14. Лучин О.В. Конституция Российской Федерации. Проблемы реализации. М., 2002.
15. Колосова Н.М. Конституционные санкции // Законодательство и экономика. 2000. № 11.
16. Несмеянова С.Э. К вопросу о конституционной ответственности // Конституционное и муниципальное право. 2002. № 4.
17. Сергеев А.Л. Конституционная ответственность в Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2003. № 1.
18. Дзидзоев Р.М. Конституционно-правовая ответственность. 2004.
19. Осавелюк А.М. Конституционное право зарубежных стран. М., 2011.
20. Колбая С.Г. Отрешение президента от должности: мировой опыт и проблемы российского законодательства // Журнал российского права. 2004. № 4.
21. Нарутто С.В. Проблемы юридической ответственности субъекта Федерации // Правоведение. 1998. № 4.
