CC BY
811
Практически во всех зарубежных конституциях присутствуют нормы, регламентирующие вопросы ответственности главы государства, исключение здесь составляют: Северная Корея, Вьетнам, Индонезия и некоторые другие страны, в которых главы государств не подлежат процедуре импичмента. Институт импичмента прочно вошел в конституционную юрисдикцию абсолютного большинства народов мира.
В современных условиях согласно нормам, закрепленным в конституциях зарубежных государств, сложились самые разнообразные основания и формы отрешения от должности глав государств и иных высших должностных лиц.
Чаще всего упоминаются такие основания, как государственная измена, совершение иного тяжкого преступления, нарушение Конституции, нарушение законов. Нередко законодатель при этом определяет форму вины, предусматривая умышленный характер деяния. В Австрии, Хорватии, Молдове основанием импичмента является нарушение Конституции; в Венгрии, Македонии -нарушение Конституции или закона; в Германии - умышленное нарушение Конституции или федерального закона; в Азербайджане - совершение тяжкого преступления; в Албании - серьезное нарушение Конституции или совершение тяжкого преступления; в Болгарии - государственная измена и нарушение Конституции; в Италии - государственная измена или посягательство на Конституцию; в Румынии - совершение тяжких деяний; на Филиппинах - нарушение Конституции, измена, взяточничество и другие тяжкие преступления; в Финляндии - измена Родине, совершение тяжкого преступления или преступления против человечества.
В отдельных странах основания импичмента формулируются крайне обтекаемо, что позволяет вменить в вину главе государства практически любое действие (бездействие). Так, согласно Конституции Мальты Президент может быть отрешен от должности за недостойное поведение (ч. 3 ст. 48); в Аргентине - за плохое исполнение своих обязанностей (ст. 53).
Существуют страны, конституции которых не содержат оснований ответственности главы государства (например, Латвия). В таких государствах президент может быть отрешен от должности практически по любому основанию, сочтенному органами, применяющими наказание, достойным данной меры ответственности.
Механизм отрешения от должности также отличается разнообразием: общим является участие в процедуре импичмента парламента (его палат), который либо выдвигает (предъявляет) обвинение главе государства, либо отрешает его от должности. Общей закономерностью процедуры импичмента также можно считать то, что функции обвинения и наказания, как правило, разделены и осуществляются разными субъектами, что способствует достоверности обвинения и объективности процесса. Это разделение наблюдается даже в одном органе - парламенте, состоящем из двух палат, одна из которых выступает обвинителем, другая - «судьей».
Можно выделить три основные модели импичмента в зависимости от формы и степени участия в нем парламента, о которых мы говорили выше: парламентская, парламентско-судебная и парламентско-плебисцитарная, которые, в свою очередь, имеют многочисленные разновидности. Оценить существующие модели импичмента с позиций их эффективности крайне сложно ввиду ограниченности практики импичмента.
Сам процесс импичмента начинается по инициативе более или менее значительной группы парламентариев, что выдает значимость процесса. Так, в Албании предложение об отстранении президента от должности должно быть внесено не менее чем одной четвертью членов парламента (ч. 2 ст. 90 Конституции); в Греции предложение о выдвижении против президента обвинения представляется в парламент за подписями не менее одной трети депутатов (ч. 2 ст. 49 Конституции); на Украине вопрос о смещении президента с должности инициируется большинством от конституционного состава Верховной рады (ст. 111 Конституции). Исключением в этом отношении предстают Соединенные Штаты Америки, где процедура импичмента может начинаться с внесения в палату представителей даже одним конгрессменом резолюции об импичменте.
В более редких случаях обвинение выдвигается верхней палатой. Так, в Чешской Республике обвинение президенту выдвигается Сенатом - верхней палатой парламента (ч. 2 ст. 65 Конституции).
В некоторых странах обвинение против главы государства может быть выдвинуто любой палатой -Ирландия, Индия. В этом случае расследование дела обычно возлагается на другую палату. В Индии,
если обвинение предъявлено одной из палат парламента, другая палата расследует обвинение (ч. 3 ст. 61 Конституции). В Германии обвинение против президента поддерживается уполномоченным выдвинувшего обвинение органа (ч. 1 ст. 61 Конституции). Во Франции обвинение президенту предъявляется обеими палатами, принимающими идентичное решение (ст. 68 Конституции). В Польше обвинение президенту предъявляет Национальное собрание (ст. 145 Конституции). Подобная практика существует и в Италии, где президент предается суду парламентом на совместном заседании палат (ст. 90 Конституции).
Значительным своеобразием отличается процедура импичмента в Финляндии. Парламент страны выносит решение о предании Президента Государственному суду только на основании сообщения о совершении преступления канцлером юстиции или Государственным советом (§ 113 Конституции).
В ряде стран глава государства на время импичмента отстраняется от выполнения своих служебных обязанностей, что предупреждает его вмешательство в процесс ответственности, -Венгрия, Германия, Греция, Словения. В Германии Конституционный суд после возбуждения обвинения вправе временным распоряжением постановить, что президент не может выполнять свои должностные функции (ч. 2 ст. 61 Конституции). В Греции с момента привлечения к суду президент воздерживается от исполнения своих обязанностей и его замещает соответствующее лицо (ч. 4 ст. 49 Конституции). Заметим, что подобный порядок существует в странах парламентарных, где глава государства выполняет преимущественно церемониальные функции, поэтому его временное отстранение от должности мало сказывается на течении государственной жизни.
Многие зарубежные конституции предусматривают участие главы государства в парламентской процедуре импичмента в качестве обвиняемой стороны. Так, согласно Конституции Ирландии президент должен иметь право присутствовать и быть представленным при рассмотрении обвинения (ст. 12). Согласно Конституции Молдовы предложение об отстранении от должности должно быть незамедлительно доведено до сведения президента, который может дать парламенту и Конституционному суду объяснения по выдвинутым против него обвинениям (ч. 2 ст. 89). В соответствии с Конституцией Румынии президент может дать парламенту объяснения в связи с вменяемыми ему действиями (ст. 95).
Подобные процессуальные гарантии защиты имеют важное значение в установлении истины по делу, ввиду своей значимости они должны закрепляться, прежде всего, в конституции государства.
При парламентской форме ответственности главы государства, которая является преимущественной, отрешение от должности осуществляет сам парламент. При двухпалатном парламенте эта функция принадлежит чаще всего верхней палате, что объясняется ее большей политической выдержанностью. В США, Аргентине, на Филиппинах, которые имеют схожую государственную организацию, при рассмотрении дела по импичменту в Сенате председательствует не вице-президент, который возглавляет верхнюю палату ex officio и который может быть заинтересован в исходе дела, поскольку занимает должность президента при ее вакансии, а председатель Верховного суда (т.н. Главный судья), что позволяет избежать столкновения интересов.
Само решение об отстранении от должности постановляется, как правило, квалифицированным большинством голосов членов парламента (палаты).
В некоторых странах уголовному наказанию главу государства подвергают конституционные суды, при этом существуют разновидности подобной модели. Так, в Италии в рассмотрении обвинения против президента кроме ординарных судей Конституционного суда, участвуют 16 членов Конституционного суда, избираемых по жребию из списка граждан, соответствующих требованиям, необходимым для избрания в сенаторы (ст. 135 Конституции). В Турции дела о преступлениях, связанных с исполнением обязанностей Президента, рассматривает Конституционный суд, но в качестве Верховного суда.
В отдельных странах процедура парламентской ответственности президента внешне схожа с уголовным процессом. Это свойственно странам преимущественно с президентской формой ответственности. Так, в конституциях США, Аргентины, Мексики говорится о суде над президентом, о приговоре в отношении президента, о принесении сенаторами, постановляющими приговор, присяги подобно присяжным заседателям. В Конституции Гаити устанавливается, что Сенат судит президента в качестве Высокого суда правосудия (ст. 112). Как отмечают А.А. Мишин и В.А.
Власихин применительно к США, «...правила процедуры, которые применяются в Сенате при рассмотрении "статей импичмента", в целом мало отличаются от тех правил, которые применяются в обычных судах. После рассмотрения доказательств, допроса свидетелей и заслушивания мнений сторон Сенат тайным голосованием решает вопрос о виновности» [1, с. 35].
В этом отношении примечательна процедура импичмента в США, которая осуществляется по правилам уголовного судопроизводства. Следует отметить, что единой процедуры импичмента в США не существует, во всяком случае, в регламентах палат Конгресса процедура импичмента не определяется, по каждому конкретному делу палаты устанавливают соответствующие процессуальные правила.
Некоторые авторы предлагают перенять референдарный способ отрешения главы государства в России. Так, А.В. Ильин полагает, что «.при осуществлении последовательной демократии импичмент должен быть заменен референдумом о доверии всенародно избираемому главе государства.» [2, с. 70]. С таким мнением трудно согласиться, следуя подобной логике, все выборные лица должны быть подвержены отзыву, что вернет нас ко временам новгородской демократии. Не случайно в мировой конституционной практике отсутствуют не только факты, но даже попытки лишения главы государства должности посредством народного голосования.
Во многих зарубежных конституциях предусматривается участие в процедуре импичмента судебных инстанций как общей, так и конституционной юрисдикции в качестве экспертных органов, что характерно, главным образом, для стран новой демократии. Чаще всего это участие проявляется в их полномочии давать заключение либо по вопросу наличия в действиях главы государства преступления или деликта, либо по вопросу соблюдения установленного порядка выдвижения и предъявления обвинения. В Румынии Конституционный суд в процедуре импичмента играет консультативную роль. Согласно Конституции президент может быть отстранен от должности палатами парламента на совместном заседании после консультации с Конституционным судом (ч. 2 ст. 95).
Во многих зарубежных странах отрешение главы государства сопряжено с должностной дисквалификацией, запретом в будущем занимать эту должность или баллотироваться на нее, пользоваться привилегиями экс-президента и т.п. Согласно Конституции Португалии импичмент ведет к утрате поста и невозможности переизбрания (ч. 3 ст. 130), в Чешской Республике мерой наказания в порядке импичмента является отрешение от должности президента и лишение права быть избранным президентом Республики (ч. 2 ст. 65 Конституции), согласно Конституции США приговор в случаях импичмента ограничивается отстранением от должности и лишением права занимать и исполнять какую-либо почетную, ответственную или оплачиваемую должность на службе Соединенных Штатов (п. 7 разд. 3 ст. 1). В этой связи М. Статкявичус замечает, что «.с точки зрения политологии можно предположить, что в будущем субъекту ответственности в порядке импичмента целесообразнее будет уйти в отставку, поскольку в последнем случае подобных последствий он может избежать» [3, с. 49].
Отдельные конституции предусматривают последующее уголовное преследование главы государства, подвергшегося отлучению от должности, что представляется оправданным, имея в виду, что отрешение от должности есть мера конституционной ответственности, которая не предрешает вопросов ответственности уголовной. В Конституции США в отношении президента, лишенного должности, сказано, что в дальнейшем производится расследование, отстраненному от должности предъявляется обвинение, он предается суду и несет согласно приговору наказание в соответствии с законом. В Беларуси, в случае смещения президента в связи с совершением преступления дело по существу обвинения рассматривается Верховным судом (ст. 88 Конституции). На Филиппинах президент, отстраненный в порядке импичмента, подлежит уголовному преследованию, суду и наказанию в соответствии с законом (разд. 4 ст. 9 Конституции). Согласно Конституции Египта, если специальный суд признает президента виновным в государственной измене либо в неверности республиканскому строю, он смещается с должности, «но не освобождается этим от других наказаний» (ст. 130).
Отдельные конституции наряду с отрешением от должности главы государства предусматривают импичмент в отношении других должностных лиц высокого ранга, при этом основания
ответственности могут не совпадать. В США, например, это все должностные лица гражданской администрации федерального уровня, в Болгарии - вице-президент. В Румынии импичменту подвержены как глава государства, так и лицо, его замещающее, в случае, если он совершает «тяжкое деяние» (ст. 98 Конституции). В Литве импичменту подлежат председатель и судьи Конституционного суда, председатель и судьи Верховного суда, председатель Апелляционного суда, члены Сейма (ст. 74 Конституции), в Боливии - министры и дипломатические представители (п. 12 ст. 60 Конституции), в Дании - министры (ст. 16 Конституции).
Формы импичмента в отношении иных, помимо главы государства, должностных лиц также могут быть разнообразными - как парламентскими, так и парламентско-судебными [4, с. 60].
В соответствии с Конституцией штата Иллинойс Палата представителей (нижняя палата парламента штата) обладает исключительным правом расследования от имени парламента оснований привлечения к импичменту и возбуждению по решению большинства членов палаты суда импичмента над должностными лицами исполнительной и судебной власти. Отрешение от должности осуществляет верхняя палата - Сенат (ст. 14) [4, с. 109-110].
Степень применения импичмента в зарубежных странах остается достаточно низкой, что соответствует исключительности данной меры наказания. В порядке импичмента были лишены должности следующие главы государств: президент Бразилии Фернандо Коллер (1999), президент Венесуэлы Карлос Андреас Перес (1993), президент Филиппин Джозеф Эстраде (2000), президент Индонезии Абдуррахман Вахид (2001), президент Южной Кореи Ро Му Хен (2004). Основаниями импичмента служили преимущественно обвинения в коррупции.
Попытки импичмента предпринимались в Соединенных Штатах Америки 16 раз. Согласно американской Конституции импичменту могут быть подвергнуты все гражданские должностные лица Соединенных Штатов за совершение государственной измены, взяточничества или другого тяжкого преступления или «мисдиминора» [5, с. 205]. В Европе - один раз. 6 апреля 2004 г. был отстранен от занимаемой должности глава государства - президент Литовской Республики Роландас Паксас.
Таким образом, исследование зарубежного конституционно-правового регулирования в части отрешения от государственной должности позволяет сделать вывод, что отстранение главы государства от должности есть крайняя мера юридической ответственности, используемая в экстремальных случаях, что практика импичмента в зарубежных странах весьма ограничена, случаи реального отрешения от должности крайне немногочисленны. Объясняется это во многом сложностью процедуры импичмента, а также исключительностью самой меры конституционной ответственности.
Зарубежный конституционный опыт правового регулирования отрешения от государственной должности, помимо объемной характеристики самого института, предполагает возможность использования этого опыта в конституционной практике России, которая пока еще далека от совершенства.
Литература
1. Мишин А.А., Власихин В.А. Конституция США: Политико-правовой комментарий. М., 1985.
2. Ильин А.В. Импичмент главы государства: историко-теоретические аспекты // Правоведение. 2004. № 5.
3. Статкявичус М. Перспективы развития института импичмента в современном демократическом государстве // Правоведение. 2004. № 5.
4. Соединенные Штаты Америки. Конституция и законодательные акты. М., 1993.
5. Томас Р. Дай, Л. Хармон Зиглер. Демократия для элиты. М., 1984.
6. Конституции зарубежных государств / Сост. В.В. Маклаков. М., 2001.
7. Конституции государств Европы: В 3 т. М., 2001.
8. Конституции стран СНГ и Балтии. М., 1999.
9. Конституции зарубежных государств. Американский континент. Ереван, 1998.
10. Австрийская республика. Конституция и законодательные акты. М., 1985.
11. Италия. Конституция и законодательные акты. М., 1982.
12. Мексиканские Соединенные Штаты. Конституция и законодательные акты. М., 1986.
13. Португалия. Конституция и законодательные акты. М., 1979.
14. Французская Республика. Конституция и законодательные акты. М., 1989.
15. Федеративная Республика Германия. Конституция и законодательные акты. М., 1991.
