CC BY
56© Сафронова Е.В.
DOI 10.24412/2309-152-2023-1-74-82 УДК 341.161
ОТНОШЕНИЯ СССР И ВСЕМИРНОЙ ОРГАНИЗАЦИИ
ЗДРАВООХРАНЕНИЯ: ИСТОРИКО-ПРАВОВОЙ РАКУРС
Сафронова Елена Викторовна, доктор юридических наук, профессор, Белгородский государственный национальный исследовательский
университет e-mail: elena_safronova_2010@mail. ru
Аннотация. В последние годы все чаще и чаще звучат призывы выхода России из Всемирной организации здравоохранения, деятельность которой «обросла» скандалами, в том числе обвинениями в лжепандемиях, псевдо-здравоохранении, халатном бездействии, обслуживании интересов крупных фармацевтических компаний и др. При этом Устав (Конституция) Всемирной организации здравоохранения (далее ВОЗ) механизма выхода не предусматривает. История взаимоотношений ВОЗ с нашей страной мало исследована. СССР стал членом ВОЗ одним из первых, однако вскоре эти отношения были разорваны почти на десятилетие. История конфликта, его причины и последствия, включая правовые, практически не изучены. Статья восполняет этот историографический пробел. Опыт СССР в выстраивании международных отношений сегодня чрезвычайно востребован. Советское руководства в критические моменты истории умело и продемонстрировать волю и не остаться в изоляции.
Ключевые слова: СССР, Всемирная организация здравоохранения, Устав (Конституция) ВОЗ, международное право, международные отношения, денонсация, выход.
В последнее время мы стали свидетелями кардинальной трансформации системы межгосударственных отношений, разрыва десятилетиями складывавшихся международных связей, попрания основ международного права. Российская Федерация престала быть членом Совета Европы, в отношении России прекратили действие ряд международных договоров, включая Конвенцию о защите прав человека и основных свобод 1950 г. Осложнились и отношения со Всемирной организацией здравоохранения, которая в мае 2022 г. на пленарном заседании 75 сессии Всемирной ассамблеи здравоохранения (далее ВАЗ) приняла резолюцию1, содержавшую обвинение России в агрессии, призыв
1 Резолюция WHA75.11 от 28 мая 2022 Чрезвычайная ситуация в области здравоохранения в Украине и странах, принимающих и размещающих беженцев, возникшая в результате агрессии Российской Федерации», принятая на Восьмом пленарном заседании URL: https://apps.who.int/gb/ebwha/pdf files/WHA75-REC1/A75 REC1 Interactive ru.pdf#page=1 (дата обращения: 31.01.2023).
74
«незамедлительно прекратить все нападения на больницы» и указание на возможность введения санкций. Российские власти на «угрозу» ВАЗ применить санкции в отношении РФ отреагировали политическими заявлениями. По словам заместителя председателя Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации П.О. Толстого, «Министерство иностранных дел России направило в Госдуму список международных соглашений, в том числе ... со Всемирной организацией здравоохранения, на предмет их денонсации»1. Учитывая отсутствие положений о выходе в Уставе (Конституции) ВОЗ и непризнании такой возможности в англо-саксонской доктрине международного права, необходимо обратиться к отечественному историческому опыту, создавшему международно-правовой прецедент «неактивного членства».
История зарождения международного сотрудничества в сфере здравоохранения относится к середине XIX века, когда по инициативе Франции в июле 1851 г. была созвана и проведена Первая международная санитарная конференция, участие в которой принимала и Российская Империя. Позднее такие конференции созывались неоднократно. С 1851 по 1938 гг. прошло 14 санитарных конференций, а в 1907 г. по решению одиннадцатой из них, состоявшейся в 1903 г. в Париже, была основана первая международная организация в сфере здравоохранения -Международное бюро общественной гигиены (далее МБОГ) .
Создание после Первой мировой войны международной организации универсального характера - Лиги Наций не могло, в том числе, не отразиться на вопросах сотрудничества в медицинской сфере. В соответствии со ст. 23 Статута Лиги Наций была создана Организация здравоохранения Лиги Наций (далее ОЗЛН), деятельность которой не была плохо увязана с МБОГ . Создание глобальной системы сотрудничества в сфере здравоохранения было связано уже с деятельностью ВОЗ.
Всемирная организация здравоохранения межправительственная международная организация, Устав (Конституция) которой был принят Международной конференцией здравоохранения, проходившей в Нью-Йорке c 19 июня по 22 июля 1946 г. и подписан 22 июля 1946 г.
1 Вице-спикер Госдумы Петр Толстой анонсировал выход России из ВТО и ВОЗ // Газета.ги. URL: https://www.gazeta.ru/politics/news/2022/05/17/17756186.shtml (дата обращения: 13.12.2022).
2 См. подробнее: Клименко В. П. Международное бюро общественной гигиены предшественник всемирной организации здравоохранения // Проблемы и достижения современной науки. 2015. № 1 (2). С. 123-125.
См. подробнее: Мохаммад Хасан Становление и развитие международного сотрудничества в области здравоохранения // Вестник Российского университета дружбы народов. Серия: Юридические науки. 2005. № 2 (18). С. 157-165.
75
представителями 61 государства1. Устав ВОЗ вступил в силу 7 апреля 1948 г., когда в соответствии со статьями 79-80 к нему присоединились 26 государств. Целью организации провозглашалось «достижение всеми народами возможно высшего уровня здоровья» (ст. 1). Сегодня членами ВОЗ являются 194 государства планеты, однако основными спонсорами выступают страны англо-саксонского мира, прежде всего США (22% по начисленным взносам). Среди частных добровольных спонсоров первое место занимает американский Фонд Билла и Мелинды Гейтс, а также Глобальный альянс по вакцинам и иммунизации ^АУ1), финансируемый преимущественно этими же лицами и британским правительством.
За годы существования деятельность Всемирной организации «обросла» скандалами, в числе которых обвинения в лжепандемиях, халатном бездействии, коррупции, обслуживании интересов крупных фармацевтических компаний и др. Нейтральность и объективность этой организации и сегодня под большим сомнением. У российской общественности вопросы вызывает и объявленная ВОЗ пандемия коронавируса, и новая «Международная классификация болезней одиннадцатого пересмотра» (далее МКБ-11), и «Стандарты сексуального образования в Европе» и реализация «Глобальной стратегии ВОЗ в области цифрового здравоохранения», и перспектива Глобального договора «по предотвращению и контролю будущих пандемий» (так называемого пандемического соглашения), и др. Содержание названных документов прямо угрожает суверенитету Российской Федерации и национальной безопасности. Неслучайно еще в 2021 г. в РФ была запущена петиция «Требуем выхода России из ВОЗ!»2, под которой было собрано более 150000 подписей.
Однако Уставом (Конституцией) ВОЗ механизм выхода государств-членов не предусмотрен. В науке международного права вопрос о возможности выхода из международной организации при отсутствии положений о выходе в учредительных документах был и остается дискуссионным. Причем высказанные мнения диаметрально противоположны. Так, один из основоположников современной британской школы международного права Герш Лаутерпахт отрицал возможность выхода из международных организаций универсального характера. Близкой позиции придерживался голландский ученый-международник Генри Г. Шермерс, указывавший на невозможность
1 Устав (Конституция) Всемирной организации здравоохранения // Основные документы, сорок девятое издание (с поправками по состоянию на 31 мая 2019 года).-Женева: Всемирная организация здравоохранения, 2020. С. 1-23.
2 Петиция о выходе России из ВОЗ // Завтра.т URL: https://zavtra.ru/events/petitciya_o_vihode_rossii_iz_voz (дата обращения: 13.12.2022).
76
выхода из организаций, в уставе которых нет положений о выходе1. Индийский юрист, председатель Международного суда ООН (1985-1988 гг.) Нагендра Сингх, напротив, считал, что односторонний выход возможен на том основании, что «суверенное государство связано только тем, что закреплено в договоре и не может быть связано тем, что в договоре отсутствует»2. По его мнению, запрещение выхода - есть расширительное и произвольное толкование компетенции международной организации и нарушение суверенного права государств. Такой же позиции придерживается китайский ученый Хэ Минцзюнь, отмечавший, что «государство может выйти из международной организации в силу присущего ему качества суверенитета» . Наконец, еще одна группа авторов англо-саксонской доктрины выступает за возможность выхода в определенных «исключительных» случаях.
Подавляющее большинство представителей советской и современной российской доктрины международного права выступает за возможность выхода, т.к. запрет противоречит принципу государственного суверенитета4. Дополнительными аргументами допустимости выхода являются: во-первых, заявление Международной конференции здравоохранения (Нью-Йорк, 1946 г.), призванной учредить Всемирную организацию здравоохранения, в котором говорилось, что «государство-член не обязано оставаться в Организации, если его права как таковые будут изменены поправками к Уставу, с которыми это государство не согласно и которые оно считает для себя неприемлемыми»5. Во-вторых, это оговорка к Уставу, сделанная США при выражении согласия на обязательность Устава ВОЗ. Она закрепляла право выхода из организации по истечении года после заявления об этом. Признав ее, ВОЗ допустила
1 Schemers Henry G. International institutional law: unity within. 4th rev. Boston., Leiden., Martinus Nijhoff publ., 2003. Р. 54-56.
Singh N. Termination of Membership of International Organization. L., Praeger, 1958. Р. 176
Хэ Минцзюнь К вопросу о праве выхода государства из международной организации. Вестник Московского университета. 2010. Сер. 11. Право. № 6. С 97.
4 Лукашук И.И. Современное право международных договоров. Т. II. Действие международных договоров. М.: Волтерс Клувер, 2006. 496 с.; Михайлов В.С. К вопросу о так называемых «неактивных членах» международных организаций (на примере членства в ВОЗ). Советский ежегодник международного права, 1981. С. 204 - 213; Осминин Б.И. Правовые модели прекращения и приостановления государствами действия международных договоров. Журнал зарубежного законодательства и сравнительного правоведения. 2019. № 4- С. 116-133 и др.
5 Summary report on proceedings, minutes and final acts of the International Health Conference held in New York from 19 June to 22 July 1946 // Official Records of the World Health Organization. № 2. Geneva: WHO, 1948. Р. 22 //WHO. IRIS. URL: https://apps.who.int/iris/handle/10665/85573 (дата обращения: 19.12.2022).
77
возможность добровольного выхода1. Именно этой оговоркой пытался воспользоваться Трамп в мае 2020 г., заявляя о выходе США из организации . В-третьих, ссылка на статью 56 «Венской конвенции о праве международных договоров» 1969 г. Проект статьи 56 обсуждался достаточно долго. Итогом стали два исключения: если установлено, «что участники намеревались допустить возможность денонсации или выхода» (56, п. 1 (а)), так называемое подразумеваемое право; если «характер договора подразумевает права денонсации или выхода» (56, п. 1 (б)) . Как правило, выход не допускается из мирных договоров, соглашений о территориальных разграничениях; нелогична и денонсация кодификационных договоров. Устав международной организации не относится к соглашениям такого характера, право выхода из организации всегда предполагается. В-четвертых, отечественный опыт разрыва отношений с ВОЗ.
История взаимоотношений со Всемирной организацией здравоохранения с нашей страной мало исследована. Общеизвестно, что СССР принимал участие в создании организации и был в числе первых 26 стран, ратифицировавших ее устав (24 марта 1948 г.). Советские специалисты принимали участие в разработке программ ВОЗ, но истории известен факт разрыва отношений СССР с ВОЗ на несколько лет. Однако это важное событие практически не находит отражения в отечественной историографии.
В ряде зарубежных публикаций информация о демарше СССР содержится4. Так, в монографии Дж. Сиддики говорится о телеграмме заместителя министра здравоохранения СССР руководству ВОЗ. В ней выражалось неудовлетворение раздутым административным штатом, содержание которого обременительно для государств-членов, а также несоответствием деятельности организации поставленным задачам. Факт выхода находит подтверждение в архивных документах ВОЗ. В институциональном хранилище есть документ № ЕВ17/32 от 15 декабря
1 Михайлов В.С. К вопросу о так называемых «неактивных членах» международных организаций (на примере членства в ВОЗ). Советский ежегодник международного права, 1981. С. 204.
Фахрутдинов Рафаэль Трамп уведомил конгресс о выходе США из ВОЗ// Газета. ru URL: https: //www.gazeta.ru/politics/2020/07/07_a_13144555.shtml?updated (дата обращения: 15.12.2022).
3 Венская конвенция о праве международных договоров 23 мая 1968 // Веб-сайт ООН. URL: https://www.un.org/ru/documents/decl_conv/conventions/law_treaties.shtml (дата обращения: 15.12.2022).
4 Siddiqi J. World health and world politics: the World Health Organization and the UN system. London, 1995. 272 с.; Birn A-E, Krementsov N. 'Socialising' primary care? The Soviet Union, WHO and the 1978 Alma-Ata Conference. BMJ Glob Health, 2018.- № 1.-С. 1-15; Helfer L. Terminating Treaties. The Oxford Guide to Treaties / ed. by D. Hollis. Oxford, 2012. №.2. С. 634-650.
1955 г. «Уведомление СССР об участии в ВОЗ»1, в котором содержится информация о событиях выхода и условиях возвращения. Вопрос возвращения был поставлен в Предварительную повестку семнадцатой сессии ВОЗ. Вводя в курс дела, Генеральный директор сообщил членам предысторию событий, отметив, что «телеграммой от 12 февраля 1949 года заместитель министра здравоохранения Союза Советских Социалистических Республик проинформировал Генерального директора о том, что Союз больше не считает себя членом Всемирной организации
л
здравоохранения» (p. 1) . Очевидно, что Советский союз использовал уведомительный порядок прекращения отношений, который может себе позволить только фактически суверенное государство.
Реакция ВОЗ нашла отражение в резолюции «увещевательного» характера, которая в качестве приложения также содержится рассматриваемом архивном материале (annex 1). В резолюции признавался «вытекающий из этого ущерб для работы Организации»; принимались «к сведению замечания, содержащиеся в сообщениях, направленных Генеральному директору»; выражалась надежда, что СССР «в ближайшем будущем пожелает пересмотреть свою позицию»; и высказывалось предложение «пересмотреть свое намерение и, по возможности, присоединиться к нынешней и последующим сессиям Ассамблеи здравоохранения», а государствам-членам рекомендовалось предпринять шаги, чтобы союзные государства «могли пересмотреть свое решение»3.
Поводом выхода явилось «пенициллиновое дело», связанное с организацией пенициллинового производства в странах социалистического лагеря при поддержке Администрации помощи и восстановления Объединенных Наций и участии США. Однако США пытались «заморозить» проект, а ВОЗ не вмешалась в решение проблемы. Именно тогда заместитель министра здравоохранения СССР Николай Аркадьевич Виноградов (1910-1977) проинформировал первого Генерального директора ВОЗ Брока Чисхольма, что СССР недовольно деятельностью организации и больше не считает себя ее членом. Исполнительный совет ВОЗ и различные страны, во главе с Канадой, вели переговоры о пересмотре решения СССР, которые не увенчались успехом. Несколько делегаций также выразили недовольство мерами ВОЗ по решению проблемы нехватки медицинских услуг в их странах. Решение СССР о
1 Notification by the Union of Soviet Socialist Republics concerning participation in the World Health Organization 15 December 1955 № EB17/32 // WHO. IRIS. URL: https://apps.who.int/iris/handle/10665/130911?show=full (дата обращения: 16.12.2022).
2 Notification by the Union of Soviet Socialist Republics concerning participation in the World Health Organization 15 December 1955 № EB17/32 // WHO. IRIS. URL: https://apps.who.int/iris/handle/10665/130911?show=full (дата обращения: 16.12.2022).
3 Там же.
выходе из ВОЗ поддержали Болгария, Румыния, Албания и Чехословакия, также отправившие свои уведомления от имени министров иностранных дел на имя Генерального директора. В них сообщалось, что «государства больше не считают себя членами Всемирной организации здравоохранения». Приняв к сведению полученные сообщения, 3-я сессия Всемирной ассамблеи Здравоохранения постановила, что «всегда будет приветствовать возобновление этими членами всестороннего сотрудничества в работе Организации» и какие-либо дальнейшие действия на этом этапе признала нежелательными (annex 2)1.
Всемирная организация здравоохранения не признала выход, что породило явление так называемых «неактивных членов». В течение почти десятилетнего периода СССР, Болгария, Румыния, Албания, Чехословакия, а также Польша, Венгрия, Монголия признавались ее «неактивными членами». В это время страны социалистического блока создали свою собственную систему сотрудничества в области здравоохранения.
СССР вернулся к взаимодействию с ВОЗ только в 1956 г. В июле 1955 г. во время двадцатой сессии ЭКОСОС делегация СССР сделала заявление о готовности присоединиться к ВОЗ, после чего контакты между Министерством здравоохранения СССР и Генеральным директором ВОЗ были восстановлены. Условием возвращения, принятым советским государством, стала выплата взноса только за 1948 год (за период активного членства) и готовность «возместить Организации расходы, понесенные в последующие годы при отправке документации в СССР»2.
В юбилейном издании, посвященном 60-летию Европейского регионального бюро ВОЗ, эти события описываются так: «Министерства здравоохранения СССР, Украинской и Белорусской ССР объявили о своем выходе в начале февраля 1949 г., заявив, что "на содержание раздутого административного аппарата требуются расходы, которые ложатся непомерным бременем на государства-члены, а направление, принятое в деятельности Организации, не соответствует тем задачам, которые были поставлены перед ВОЗ в 1946 г. на конференции, посвященной ее открытию". Так как механизма выхода государств-членов из ВОЗ не было, их просто классифицировали как неактивные. В течение 1950 г. неактивными также стали Болгария, Румыния, Албания, Чехословакия, Венгрия и Польша. Эти страны возобновили активное членство в 1957 и 1958 гг.»3.
1 Там же.
2
Notification by the Union of Soviet Socialist Republics concerning participation in the World Health Organization 15 December 1955 № EB17/32 // WHO. IRIS. URL: https://apps.who.int/iris/handle/10665/130911?show=full (дата обращения: 16.12.2022).
3 Sixty years of WHO in Europe. URL: // https://www.euro.who.int/ data/assets/pdf file/0016/112390/E93312R.pdf (дата
обращения: 14.02.2023).
Пострадала ли советская медицина за этот период? Полагаем, что нет. Доктор медицинских наук, профессор, эксперт Международного Комитета по защите прав человека О.Е. Бобров отмечал, что созданная по инициативе Н.А. Семашко централизованная государственная система советской медицины «при финансировании в десять раз меньшем обеспечивала только вдвое меньшую интегральную стоимость услуг», превышая «эффективность западной системы в пять раз»; при этом, «средняя продолжительность жизни в стране увеличилась за 1926-1972 гг. на 26 лет»1.
Сегодня требуется явно выраженная политическая воля, которая может проявиться и в разрыве отношений и в отказе от неприемлемого при сохранении членства, опираясь на положения Устава, предоставляющие такую возможность. Необходимо лишь четкое понимание, каких целей стремится достигнуть страна и какой она видит свое будущее.
Библиографический список
1. Birn A-E, Krementsov N. 'Socialising' primary care? The Soviet Union, WHO and the 1978 Alma-Ata Conference // BMJ Glob Health, 2018. №. 1. С. 1-15.
2. Feinberg N. Unilateral Withdrawal from an International Organization. BYBIL, 1963. С. 163-189.
3. Fitzmaurice G.G. Second Report on the Law of Treaties. Document: A/CN.4/107 // Extract from the Yearbook of the International Law Commission, II. 1957. С. 1-70.
4. Helfer L. Terminating Treaties. The Oxford Guide to Treaties / ed. by D. Hollis. Oxford, 2012. №2. С. 634-650.
5. Schermers Henry G. International institutional law: unity within. 4th rev. Boston., Leiden., Martinus Nijhoff publ., 2003. 1302 с.
6. Siddiqi J. World health and world politics: the World Health Organization and the UN system. London. 1995, 272 с.
7. Singh N. Termination of Membership of International Organization. L., Praeger, 1958. 209 с.
8. Widdows K. The Unilateral Denunciation of Treaties Containing No Denunciation Clause. British Yearbook of International Law, 1982. С. 83-114.
9. Дегтерев Д.А. Механизмы принятия решений в международных организациях и коллективных наднациональных органах // Вестник Санкт-Петербургского университета. Право. 2014. № 4. С. 88-96.
10. Каркищенко Е.И. Нормотворческая деятельность Всемирной Организации Здравоохранения. Московский журнал международного права. 2004. № 4. С. 76-84.
11. Лукашук И.И. Современное право международных договоров. Т. II. Действие международных договоров. М.: Волтерс Клувер, 2006. 496 с.
12. Маличенко В.С. Формирование международного права здравоохранения // Московский журнал международного права. 2021. № 4. С. 6-20.
1 Бобров О. Е. Система Семашко - советская модель здравоохранения. Пережиток прошлого или система нереализованных возможностей? // Новости медицины и фармации. 2008. № 8(242).
13. Михайлов В.С. К вопросу о так называемых «неактивных членах» международных организаций (на примере членства в ВОЗ). Советский ежегодник международного права. 1980. М., 1981. С. 204 - 213.
14. Нешатаева Т.Н. Международные организации и право. Новые тенденции в международно-правовом регулировании. М.: Депо, 1998. 272 с.
15. Осминин Б.И. Правовые модели прекращения и приостановления государствами действия международных договоров // Журнал зарубежного законодательства и сравнительного правоведения. 2019. № 4. С. 116-133.
16. Талалаев А.Н. Право международных договоров. Том 2: Действие и применение договоров. Договоры с участием международных организаций. М.: Зерцало^, 2009. 504 с.
17. Толстых В.Л. СОУГО-19 и международное право: общие вопросы // Московский журнал международного права, 2021. № 3. С. 45-62.
18. Хэ Минцзюнь К вопросу о праве выхода государства из международной организации // Вестник Московского университета. Сер. 11. Право. № 6. 2010 С. 93-101.
19. Шибаева Е.А. Специализированные учреждения ООН (Международно-правовые аспекты). М.: Международные отношения, 1966. 112 с.
