CC BY
340
ВЕСТН. МОСК. УН-ТА. СЕР. 11. ПРАВО. 2010. № 6
Хэ Минцзюнь, аспирант кафедры международного права юридического факультета МГУ*
К ВОПРОСУ О ПРАВЕ ВЫХОДА ГОСУДАРСТВА ИЗ МЕЖДУНАРОДНОЙ ОРГАНИЗАЦИИ
В статье рассматривается проблема выхода государства как наиболее распространенного способа прекращения членства в международной организации. Автор приходит к выводу, что государства-члены имеют право на выход вне зависимости от того, имеется ли в уставах соответствующее положение, и это право вытекает из присущего государствам суверенитета.
Ключевые слова: международная организация; право выхода; прекращение членства; суверенитет государства; взаимные обязательства; условия выхода.
The article deals with the problem of state's exit as the most common method of termination of membership in international organization. The author concludes that Member States have the sovereign right to exit regardless of whether there is a provision in the statutes and this right derives from the inherent sovereignty of States.
Keywords: international organization; right to exit; membership termination; sovereignty of State; mutual obligations; exit conditions.
Наиболее распространенным способом прекращения членства государства в международной организации является выход из организации1. Право выхода государств-членов из международной организации — это неотъемлемое право любого суверенного государства, «это conditio sine qua межгосударственного характера международной организации»2.
В международно-правовой литературе по вопросу о праве выхода государств из международных организаций были высказаны различные точки зрения. Так, индийский юрист Н. Сингх считает, что «при отсутствии специального условия не может быть и речи о нарушении святости договора в случае одностороннего выхода, поскольку суверенное государство связано только тем, что закреплено в договоре и не может быть связано тем, что в договоре отсутствует»3. С другой стороны — английский юрист-международник Г. Лаутерпахт придер-
1 В учредительных документах международных организаций закреплены в основном пять способов прекращения членства: 1) добровольный выход; 2) автоматический выход; 3) исключение; 4) прекращение существования государства; 5) ликвидация организации.
2 Тункин Г.И. Теория международного права. М., 1970. С. 393.
3 Singh N. Termination of membership of international organization. L., 1958. P. 176.
живается противоположной точки зрения и вообще отрицает возможность выхода государств-членов из международной организации. По его мнению, такой признак международной организации, как универсальность, предусматривает обязательное участие в ней всех государств без права их выхода из организации3.
В то же время на практике всегда последовательно отстаивалось право государств на свободный выход из международных организаций. «Право выхода существует во всех общих международных организациях независимо от того, имеется ли об этом указание в уставе международной организации». Оно осуществляется в соответствии с положениями устава соответствующей международной организации или дополнительными соглашениями членов организации. Например, право на выход зафиксировано в разд. 7 ст. 26 Устава Международного валютного фонда (далее — МВФ), в котором, в отличие от большинства других международных организаций, не устанавливается первоначальный период с момента создания организации, в течение которого нельзя делать заявления о выходе, т.е. для вступления в силу заявления государства-члена о выходе из организации не требуется какого-либо срока. Членство государств в МВФ прекращается с момента получения руководством организации письменного уведомления государства о выходе. Для выхода из МВФ не требуется и специального решения Совета управляющих: принимается лишь постановление, имеющее организационный характер и являющееся внутренним актом организации.
В основополагающих документах многих организаций определена возможность одностороннего выхода из нее для стран-участниц. Например, в ст. 64 Лагосского договора предусматривается право выхода из ЭКОВАС4: «Какое-либо государство, желающее покинуть организацию, сообщает об этом письменно исполнительному секретарю. Срок действия данного заявления — один год. Если в течение года государство не изменит своего решения о выходе из организации, то по истечении года оно прекращает свое членство в организации. В любом случае в течение указанного года государство-член, обратившееся с просьбой о выходе, соблюдает положения договора и остается верным выполнению вытекающих из него обязательств»5.
В основных документах некоторых международных организаций нет пункта о выходе из нее. Так, например, не все уставы международ-
3 См.: ОппенгеймЛ. Международное право. М., 1948.Т.1. С. 342.
4 Экономическое сообщество стран Западной Африки (ЭКОВАС) было основано 28 мая 1975 г., когда 16 стран Западной Африки подписали Лагосское соглашение. Целью создания Сообщества является продвижение экономической интеграции стран региона. В 2002 г. состав ЭКОВАС покинула Мавритания. В 2004 г. министрами обороны Сообщества были одобрены предложения по созданию к 2010 г. боеспособного миротворческого контингента ЭКОВАС, в который войдут силы постоянной готовности (1,5 тыс. человек) и основная миротворческая бригада (5 тыс.).
5 Цит. по: Капустин А.Я. Региональные межправительственные экономические организации освободившихся государств. М., 1988. С. 2.
ных организаций системы ООН содержат положения о праве выхода (уставы ООН, ВОЗ), поэтому и на практике, и в литературе неоднократно поднимался вопрос о возможности выхода из международной организации в случае отсутствия указания в уставе о возможности выхода. Так, в Уставе Всемирной организации здравоохранения (далее — ВОЗ) нет положения о выходе из нее, однако признана возможность поправки к ее уставу и выхода из организации. В заявлении ассамблеи ВОЗ говорится, что если государство не согласно с поправками к уставу, ведущими к изменению его прав и обязательств, то оно продолжает членство в данной организации без обязательств.
Некоторые страны-участницы, несмотря на отсутствие четких положений в уставах международных организаций о выходе, по-прежнему выходили из них. С 1949 по 1950 г. страны Восточной Европы уведомили секретаря ВОЗ о выходе из организации6. Из-за того, что в уставе данной организации не был определен порядок выхода из нее, то сразу после объявления о выходе решение немедленно вступило в силу7. В конце 1952 — начале 1953 г. Чехословакия, Польша и Венгрия объявили о прекращении членства в ЮНЕСКО, которое в свою очередь отказалось признать выход государств. Основанием для этого стало то, что устав не устанавливал возможность выхода из нее.
В доктрине международного права можно выделить три основные точки зрения по вопросу о выходе из международной организации при отсутствии указания об этом в уставе. Согласно одной точке зрения, выход из международной организации невозможен; другие авторы считают, что государство может выйти из организации при отсутствии положения о выходе. Третья точка зрения состоит в том, что выход возможен лишь на определенных условиях. Противники права выхода из международной организации выдвигают различные аргументы в поддержку своего мнения, в частности утверждая, что право выхода из международной организации вообще невозможно в том случае, если организация имеет универсальный характер. Например, такой точки зрения придерживается Г. Лаутерпахт, что, на наш взгляд, не имеет серьезных оснований. В советской международно-правовой литературе обоснованно отмечалось, что «подобная точка зрения противоречит основным принципам современного международного права, в частности принципу государственного суверенитета, и должна быть отвергнута как ошибочная»8.
6 Например, — СССР (12 февраля 1949 г.), Украина (14 февраля 1949 г.), Болгария (29 ноября 1949 г.), Румыния (20 февраля 1950 г.), Албания (25 февраля 1950 г.) объявили о выходе из Всемирной организации здравоохранения.
7 В п. 2 ст. 56 Венской конвенции установлено, что «страны-участницы должны на основании определения первого пункта об отказе от исполнении обязанностей или выхода из организации уведомить об этом данную организацию не позднее, чем за 12 месяцев до этого» (Талалаев А.Н. Международные договоры в современном мире. М., 1973).
8 Курс международного права. М., 1969. Т. 5. С. 45.
Значительно чаще в качестве основного аргумента о невозможности выхода из международной организации утверждается, что это противоречит нормам международного права, в частности положению о денонсации международных договоров9. Соответственно и выход из международной организации невозможен, так как в данном случае будет иметь место денонсация учредительного акта, который является международным договором. Но, как известно, под денонсацией в международном праве понимается «одностороннее прекращение действия договора на предусмотренных в нем условиях»10.
В ст. 56 Венской конвенции о праве международных договоров указывается, что «договор, который не содержит положений о его прекращении и который не предусматривает денонсации или выхода из него, не подлежит денонсации, и выход из него не допускается, если только:
а) участники не установили возможность денонсации или выхода;
б) характер договора не подразумевает права денонсации или выход».
В западной международно-правовой литературе принято ссылаться на указанную статью в качестве основного аргумента в защиту точки зрения о невозможности выхода из организации при отсутствии положения о выходе в уставе11. Однако, на наш взгляд, при этом недостаточно исследуется то положение, где говорится о намерении сторон допустить возможность денонсации или выхода. Между тем в процессе выработки двух уставов международных организаций системы ООН, которые не имеют в настоящее время положения о выходе, можно ясно видеть намерение сторон установить такую возможность.
Государство вступает в международную организацию для достижения определенных целей, при этом оно связывает себя лишь тем, что записано в уставе. Н. Сингх справедливо отмечает, что все, что не уступлено организации, остается за государством-членом, которое в силу наличия суверенитета должно обладать юрисдикцией. Это положение он называет правильным конституционным пониманием роли международной организации, и запрещение государству-члену выйти из международной организации будет произвольным расширением компетенции организации.
Переуступив значительную часть своих полномочий международной организации, государство-член имеет суверенное право делать то, что остается за пределами компетенции организации. Таким образом, в основе права государства на выход лежит государственный суверенитет. Нельзя согласиться с мнением Г. Кельзена о том, что если суверенитет предполагает неотьемлемое право выхода государства из международной организации, установленное международным до-
9 Kelsen H. The Law of the United National. A critical analyses of its fundamental problem. N.Y., 1950. P. 128-129; SchermersH. International Institutional Law. Leiden, 1980. Vol. 2. P. 53-54.
10 Международное право. М., 1974. С. 212.
11 Schermers H. Op. dt. Vol. 2. P. 54.
говором, то суверенитет означает, что государство связано международным договором лишь до той поры, пока оно этого желает12.
Действительно, государство может выйти из международной организации в силу присущего ему качества суверенитета. Это вытекает также из того, что государства участвуют не в обычном договоре, а в договоре sui gеneris, что забывает указать Г. Кельзен. К тому же право выхода осуществляется в соответствии с положениями устава соответствующей международной организации или дополнительными соглашениями членов организации. На наш взгляд, сюда могут быть отнесены и положения ст. 56 Венской конвенции о праве международных договоров о том, что государство должно уведомлять за 12 месяцев о своем намерении выйти из международного договора.
Необходимо также различать юридический и социальный аспекты выхода из международных организаций системы ООН. Юридически государство может покинуть любую организацию. В настоящее время, однако, государства имеют слишком большую заинтересованность в участии в международных организациях системы ООН, поэтому причины их выхода могут быть только исключительными. Не случайно, выходя из международных организаций системы ООН, государства, как правило, сравнительно быстро стремятся вновь вернуть членство. Таким образом, несмотря на юридическую возможность выхода, социальная целесообразность указывает на необходимость сотрудничества в рамках международных организаций системы ООН.
Пункт 6 ст. 2 Устава ООН гласит: «Организация обеспечивает, чтобы государства, которые не являются ее членами, действовали в соответствии с этими принципами, поскольку это может оказаться необходимым для поддержания международного мира и безопасно-сти»13. Из смысла этого положения не следует, что государства, не являющиеся членами ООН, должны выполнять все обязательства, налагаемые Уставом на государства-члены, а ООН «призвана обеспечивать выполнение сформулированных в ее Уставе принципов не только членами Организации, но и всеми другими государствами в той степени, в которой этого требуют интересы поддержания мира. Если учесть широкий характер организации, это практически означает, что принципы ООН должны соблюдаться всеми государствами»14.
Ряд западных авторов утверждает, что выход из международной организации возможен лишь в определенных, исключительных случаях. Эти выводы были сделаны применительно к ООН, основываясь на постановлении Комитета 1/2. На основе анализа делается вывод, что выход возможен только в следующих случаях: во-первых, если в силу исключительных обстоятельств член организации вынужден «переложить
12 Kelsen H. Op. cit. P. 80—81.
13 URL: www.un.org/ru/documents/charter/chapter 1 .chtml [щфициальный сайт ООН]. 13 Курс международного права. Т. 6. С.45.
7 ВМУ, право, № 6
бремя поддержания международного мира и безопасности на других членов Организации»; во-вторых, «если Организация, обманув надежды человечества, обнаружит неспособность поддерживать мир или же сможет сделать это только за счет права справедливости»; в-третьих, если права и обязанности члена Организации «изменены поправкой к Уставу, в выработке которой это государство не участвовало и которую оно не в состоянии принять, или если поправка, должным образом принятая необходимым большинством в Ассамблее или на Генеральной конференции, не получит ратификаций, необходимых для проведения такой поправки в действие»14. Кроме указанных трех случаев, а точнее — причин, государство-член не может подавать заявление о выходе, поскольку иное не следует из постановления. С подобным утверждением нельзя согласиться. Выход государства-члена из организации является следствием присущего ему качества суверенитета, поэтому нельзя заранее ограничивать это право какими либо причинами, тем более что в самом постановлении ничего не говорится об ограничении права выхода. В нем употребляется термин «исключительные обстоятельства», подчеркивая тем самым необычность и крайность выхода. Следующие же фразы являются лишь добавлениями и примерами к формулировке «исключительные обстоятельства». Этот подход к проблеме выхода государства-члена из международной организации можно признать неудачным, как и мнение о невозможности выхода.
В связи с выходом из организации встает вопрос, нужно ли государству объяснять мотивы своего выхода? В доктрине международного права по этому вопросу высказывались противоположные точки зрения. Одни ученые считают, что такое заявление необходимо, ссылаясь при этом на принятое Комитетом 1/2 на конференции в Сан-Франциско постановление, согласно которому «член ООН обязан объявить свои мотивы, и эти мотивы должны быть такого рода, чтобы действительно объясняли выход, так как в противном случае государство будет подвергнуто моральному осуждению членами ООН. Если выход, однако, будет признан немотивированным, то никакие меры не могут быть приняты, чтобы помешать выходу из Организации»15. Другая точка зрения состоит в том, что государство не должно объяснять мотивы своего выхода16.
Представляется, что второе мнение является единственно правильным. Государство имеет суверенное право покинуть организацию, в связи с этим объяснение мотивов не будет иметь никакой юридической силы. Подчас, однако, государства-члены, покидая международную организацию, делают заявления о мотивах своего выхода, хотя это нельзя считать их обязанностью.
14 Bontwich N, Mortin A. A commentary on the Charter of United Nations. L., 1950. P. 26.
15 Hoodrich L., Hembro K. Charter of the United Nations. Commentary and document. Boston, 1949. P. 145.
16 Singh H. Op. cit. P. 105.
Необходимо обратить внимание на то, что государство может иметь определенную задолженность, например финансовую, перед своим выходом. Однако подобного рода обстоятельства не могут быть препятствием для выхода, хотя, естественно, и международная организация не должна иметь дефицита своего бюджета в связи с выходом одного из членов. По всей видимости, наилучшим способом для решения данного вопроса является достижение договоренности между представителями организации и государством, которые должны урегулировать этот вопрос без ущерба для организации.
Рассматривая вопрос выхода государств из международной организации, можно установить, что включение в устав положения о выходе создает определенные преимущества. При наличии такого положения исключается возможность для объявления выхода государства-члена противоречащим положениям устава, так как в этом случае государства-члены будут действовать в соответствии с уставом и не будет возможности для создания неясной и запутанной ситуации, как в приведенных выше случаях с ВОЗ и ЮНЕСКО.
В статье о выходе могут быть предусмотрены условия, которые государства должны сначала выполнить, а уже затем иметь возможность покинуть организацию, например порядок решения финансовой задолженности. Включение подобных положений в устав международной организации «не может рассматриваться как ограничение суверенитета государства-члена в связи с тем, что государство, подписывая учредительный акт, добровольно приняло на себя некоторые ограничения в целях обеспечения наилучшей деятельности международной организации»17.
Практика международной жизни показывает, что в настоящее время выход государств из международных организаций системы ООН не является обычным, часто встречающимся случаем — наоборот, их смело можно отнести к исключениям. Государства стремятся к многостороннему сотрудничеству, которое открывает им возможности для совместных действий в решении важнейших проблем современности. Естественно, что такое сотрудничество может быть наилучшим способом достигнуто в рамках международных организаций системы ООН.
Выход из организации влечет за собой выполнение ряда обязательных условий: необходимость письменного заявления о денонсации учредительного акта; установление периода для выхода; выполнение ряда обязательств в связи с выходом и др.18 Уставы отдельных
17 Шибаева Е.А. Специализированные учреждения ООН. М., 1966. С.62.
18 Например, согласно ст. 27 Устава ФАО (Продовольственная и сельскохозяйственная организация ООН), «любое государство-член может подать заявление о выходе в любое время, после истечения четырех лет от даты принятия настоящего устава. Такое заявление вступит в силу через год после подачи его генеральному директору, финансовые обязательства государства-члена, подающего заявление о выходе, включают полный финансовый год, в котором делается заявление о выходе».
международных организаций предусматривают следующие четыре условия выхода: 1) необходимость письменного заявления о выходе; 2) установление определенного периода в начале деятельности организации, когда нельзя делать заявление о выходе; 3) установление определенного периода для вступления заявления в силу; 4) выполнение финансовых обязательств перед выходом. В некоторых случаях могут быть предусмотрены кроме финансовых обязательств и другие международные обязательства. Наличие всех четырех условий не является обязательным в уставах международных организаций. Заявления о выходе, как правило, адресуются высшим органам международных организаций, которые обязаны довести их до сведения всех государств-членов и принять по ним решение. Основные документы международной организации обычно устанавливают необходимость государства прежде сделать уведомление о прекращении деятельности в ней, и по прошествии определенного времени решение о выходе из организации вступает в силу. Обычно этот срок составляет один год19, иногда шесть месяцев20, он может меняться21, однако редко уменьшается22. Например, ст. 56 Венской конвенции о праве международных договоров устанавливает, что если в договоре не определен срок вступления в силу решения страны о выходе из организации, то срок выхода из международной организации составляет один год. Статья 6 ЮНИДО23 устанавливает, что после письменного уведомления Генерального секретаря ООН о выходе из организации решение вступает в силу на следующий день по завершении финансового года, чтобы за оставшееся время можно было данной организации урегулировать свой бюджет. Решение о выходе стран-участниц из Всемирного банка и МВФ вступает в силу немедленно, чтобы защитить экономическую независимость стран-участниц этих организаций. Однако во многих случаях выходящая из организации страна-участница и международная организация достигают единой точки зрения в форме соглашения.
19 Ст. 29 Устава Всемирной метеорологической организации, ст. 32 Устава Организации африканского единства и др. (www.wmo.int/pages/index-ru.html; www.constitu-tions.ru).
20 Ст. 15 Устава ВТО.
21 Ст. 1 Устава Международной организации труда (МОТ), ст. 148 Устава Организации американских государств определили срок два года (www.vip.chinalawinfo.com; www.kadis.ru).
22 Ст. 65 Международного соглашения по кофе устанавливает срок вступления в силу 90 дней после объявления о выходе из членства.
23 Организация Объединенных Наций по промышленному развитию (ЮНИДО) — является специализированным учреждением ООН, усилия которого сосредоточены на борьбе с нищетой путем повышения производительности труда. ЮНИДО оказывает помощь развивающимся странам и странам с переходной экономикой. Организация мобилизует знания, опыт, информацию и технологии и тем самым содействует производительной занятости, развитию конкурентоспособной экономики и обеспечению устойчивого развития.
Также основные документы некоторых международных организаций устанавливают, что не обязательно выходить из них за период, установленный в документах данной организации24.
Таким образом, по вопросу выхода государства из международной организации есть два подхода: одни основные документы международных организаций предусматривают возможность выхода, другие — не содержат такого положения. Рассматривая проблему выхода государств-членов из международных организаций системы ООН, необходимо прежде всего отметить, что государства-члены имеют суверенное право выхода вне зависимости от того, имеется ли в уставах положение о выходе. Естественно, данное право осуществляется в соответствии с положениями устава соответствующей международной организации или дополнительными соглашениями членов организации25.
Список литературы
1. Крылов С.Б. История создания ООН. М., 1960.
2. Тункин Г.И. Теория международного права. М., 1970.
3. Шибаева Е.А. Специализированные учреждения ООН. М., 1966.
4. Hoodrich L., Hembro K. Charter of the United Nations. Commentary and document. Boston, 1949.
5. Singh N. Termination of membership of international organization. L., 1958.
24 В Уставе МАГАТЭ (п. 4 ст. 18) установлен срок в 5 лет, в Уставе ОПЕК ( п. 2 ст. 69) установлен срок в 3 года.
25 См.: Крылов С. Б. История создания ООН. М., 1960. С. 115-118.
