CC BY
159
АСТРАХАНСКИЙ ВЕСТНИК ЭКОЛОГИЧЕСКОГО ОБРАЗОВАНИЯ
№ 4 (26) 2013. с 4-16. Научные сообщения
ОТНОШЕНИЯ СОБСТВЕННОСТИ НА ПРИРОДУ1
Михаил Михайлович Бринчук, заведующий сектором эколого-правовых исследований Института государства и права РАН, доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки РФ
природные ресурсы, собственность, экологическое право
В статье рассматриваются правовые вопросы собственности на природные ресурсы
RELATIONSHIP OWNERSHIP OF NATURAL RESOURCES Mikhail Mikhailovich Brinchuk Institute of State and law, Russian Academy of Sciences
natural resources, property, environmental law
The article deals with the legal issues of ownership of natural resources
Истории известны разные восприятия природы человеком, отношения к ней. Как справедливо писал известный философ В.С. Соловьев, «природа до сих пор была или всевластною, деспотическою матерью младенчествующего человечества, или чужою ему рабою, вещью. В эту вторую эпоху одни только поэты сохраняли еще и поддерживали хотя безотчетное и робкое чувство любви к природе как к равноправному существу»2.
Для правовой доктрины и самого права распространено ассоциирование природы с имуществом, вещами. В цивилистической литературе природа представляется объектом вещных прав.
При этом в философии и науке категории «природа» и «вещь» относятся к универсалиям культуры. Эти мировоззренческие категории всегда имеют социокультурное измерение и во многом определяют характер жизнедеятельности людей3. Значение этих мировоззренческих категорий философии существенно изменяется в праве, где оно трансформируется во власть. Поэтому, исследуя их и любые общественные отношения по поводу «природы» и «вещи», урегулированные в праве, методологически крайне важно исходить из того, что «человечество находится сейчас в состоянии общецивилизационного кризиса и ценностного разлома. ...И ни одна из глобальных проблем человечества (экологическая, демографическая, экономическая, социальная и др.) не может быть решена без серьезной, непредвзятой критики и переустройства базисных основ нынешнего цивилизационного развития, порождающего и обостряющего эти проблемы4.
Право, как известно, может служить существенным ресурсом поступательного развития общества и государства, а может, наоборот, усугублять общественное развитие. На современном критическом этапе цивилизационного развития, в условиях переживаемого системного кризиса возрастает и роль права и ответственность тех, кто причастен к его формированию. В целом же, насколько можно судить, право в России, как и вне ее, не воспринимает этот фактор как методологический в совершенствовании права, ориентировании его на преодоление кризисов.
Эта статья написана в контексте видения права как существенного конструктивного ресурса. В правовом контексте будет рассмотрен критически важный для теории экологического права и
1 Работа выполнена с использованием Справочной правовой системы “КонсультантПлюс”.
2 Соловьев В.С. Смысл любви //Русский космизм: Антология философской мысли. М., 1993. С. 102.
3 См.: Стёпин В.С. Теоретическое знание. М., 1999. С. 195.
4 См.: Россия в глобализирующемся мире: мировоззренческие и социокультурные аспекты. М.: Наука, 2007. С. 20.
отечественного права в целом вопрос о правовом титуле природы. Этот вопрос в теории права и законодательстве выражается через институт вещных прав, элементами которого являются собственность, владение и др.
Институт вещных прав призван послужить делу переустройства названных базисных основ нынешнего цивилизационного развития. Переустройство возможно прежде всего посредством обновления мировоззрения и на этой основе духовного оздоровления общества - формирования нового правопонимания и самого права, в том числе и его института публичных вещных прав.
Необходимым элементом (фактором) таких основ, очевидно, являются отношения к природе, по поводу природы как фундаментального и особого объекта общественных отношений, регулируемых в праве, а также связанные с ними важные мировоззренческие основания.
Изучение научной литературы (монографий и учебников, диссертаций, статей), законодательства, обращение к интернету и информационно -правовой системе КонсультантПлюс по вопросу о вещных правах демонстрируют наличие такого института. Представлен он, однако, специфическим образом: исследуется и регулируется преимущественно применительно к гражданскому праву. При этом цивилисты рассматривают его одним из центральных и важнейших правовых институтов. То, что он - важнейший институт, вполне оправданно.
Возникает, однако, закономерный вопрос о потребности в аналогичном развитом и эффективном институте публичного права, удельный вес которого (публичного права) по количеству норм и отраслей, входящих в него, а также решаемых задач в национальной правовой системе огромен и значительно превышает вес и объем частного права. При этом публичное право не знает систематизированного института вещных прав. Как будто для достижения грандиозных целей общественного развития и решения широкомасштабных, всесторонних и ответственных задач публичная власть не нуждается в «вещах», с помощью которых решаются общие для общества задачи. В доктрине публичного права имеются фрагментарные положения об отдельных объектах таких прав.
Потребности в разработке и формировании публичного института вещных прав становятся особенно очевидными и насущными при изучении вопроса, как цивилисты видят свои вещные права и их объекты. Потребность, острая необходимость такого формирования диктуется, однако, не в целях противопоставления частному институту вещных прав, а для достижения конструктивных целей, решения созидательных задач наиболее эффективного и поступательного развития общества, ресурсом которого являются объекты таких прав.
Доктринальные и нормативно-правовые основы гражданского вещного права
Вещные права в гражданском праве исследуются и представляются и в цивилистической науке и в доктрине права в целом. В частности, статья «Вещные права» представлена в Юридической энциклопедии5. Из энциклопедии читатель узнает, что «Вещное право - право, объектом которого является вещь, определяющее ее принадлежность и отношение к ней субъекта права. Вещное право - подотрасль гражданского права, ядро которой составляют нормы о праве собственности (курсив мой - МБ.)6.
Согласно другой энциклопедии «вещные права - субъективные права гражданские, объектом которых является вещь, обеспечивающая субъекту возможность удовлетворять свои потребности, непосредственно воздействуя на вещь. Вещным правам, как правило, присущ бессрочный характер. Вещные права создают правовые рамки отношений между субъектами гражданского права по поводу вещей. Вещные права имеют единый исторический источник -римское право и предоставляют их обладателю исключительное господство над вещью. Объем вещных прав может быть абсолютным (например, право собственности).. ,.»7.
5 См.: Кудрявцева Г.А., Васильева Е.Н. Вещное право // Юридическая энциклопедия. Под ред. Б.Н. Топорнина. М.: Юристъ, 2001. С. 127-128.
6 Согласно этой позиции весь институт права собственности, независимо от форм собственности, установленных российским законодательством, является гражданским вещным правом.
7 См.: Залесский В.В. Вещные права / Энциклопедия юриста //http://eYu.sci-lib.com/article0000265.html (дата последнего обращения - 01.05.2011 г.).
Обратим внимание: не «гражданское вещное право», а «вещное право», хотя представлены статьи в научном труде общего характера в контексте гражданского права.
В цитируемой статье читаем: «Перечень вещных прав в различных государствах неодинаков, однако везде центральное место среди них занимает право собственности. К вещным правам относят также права других лиц (несобственников) на вещи, предоставляющие их носителям отдельные самостоятельные правомочия, но не лишающие собственника права собственности на данную вещь. Это, например, сформированное римским правом право залога, сервитут, узуфрукт, закрепленные затем и в континентальной системе права и достаточно подробно регламентированные во всех зарубежных национальных системах права (например, французской, немецкой, швейцарской)»8.
Так как эта научная позиция выражена в Юридической энциклопедии, а не в учебнике по гражданскому праву, выходит, что все вещное право, регулируемое в правовой системе России, -это подотрасль гражданского права. При этом ядро этой подотрасли составляют нормы о праве собственности. Хотя, как говорят цивилисты, «частная собственность является юридическим выражением частного права»9, в соответствии с Юридической энциклопедией - научным трудом по всей правовой системе, ядро вещного права - нормы не о «праве частной собственности, а о «праве собственности».
При этом вещи в гражданском праве - материальные предметы природы или предметы, созданные человеком, являющиеся объектами права собственности (курсив мой - М.Б.) и иных
вещных прав10.
Гражданский кодекс РФ (часть первая) от 30 ноября 1994 г. № 51 -ФЗ11 содержит ряд положений, касающихся вещных прав и их объектов. Статья 128 определяет виды объектов гражданских прав. В соответствии с ней к объектам гражданских прав относятся вещи, включая деньги и ценные бумаги, иное имущество, в том числе имущественные права; работы и услуги; информация; результаты интеллектуальной деятельности, в том числе исключительные права на них (интеллектуальная собственность); нематериальные блага. Заметим, что в самой статье «природа» не отнесена законодателем к объектам вещных прав и к содержанию понятия «вещи», как это делают цитируемые выше и ниже ученые.
Однако в комментарии к ст. 128 Гражданского кодекса РФ (части первой)12 «под вещами понимаются предметы, имеющие материально -телесную субстанцию: тела в твердом, жидком и газообразном состоянии. Это объекты живой и неживой природы13. При этом имеется в виду, что такие вещи освоены и доступны человеку и обществу и потому могут быть объектами гражданских прав физических и юридических лиц, Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований. По мере развития науки и техники число таких объектов гражданских прав постоянно возрастает (выделено мною - М.Б.)».
В Комментарии дело представлено таким образом, что все объекты живой и неживой природы как вещи, освоенные и доступные человеку и обществу, уже являются объектами гражданских отношений и объектами гражданских вещных прав. И соответственно являются «нормальными объектами гражданского оборота (недвижимостей)».
8 Кудрявцева Г.А., Васильева Е.Н. Цит. соч. С. 127-128.
9 См.: Корельский В.М. О сочетании частного и публичного в праве - В кн.: Публичное и частное право: проблемы развития и взаимодействия, законодательного выражения и юридической техники. Екатеринбург, 1999. С. 53.
10 Кудрявцева Г.А., Васильева Е.Н. Вещи // Юридическая энциклопедия. Под ред. Б.Н. Топорнина. М.: Юристъ, 2001. С. 126.
По существу этой научной позиции мое мнение будет выражено ниже.
11 Собрание законодательства РФ. 1994. № 32. Ст. 3301.
12 См.: Комментарий к гражданскому кодексу российской федерации, части первой. Том 1. Издание третье, перераб. и дополн.. Под ред. Т.Е. Абовой и А.Ю. Кабалкина.
13 Выше мы приводили позицию Г.А. Кудрявцевой и Е.Н. Васильевой о вещи в гражданском праве, к которой они относят материальные предметы природы или предметы, созданные человеком, являющиеся объектами права собственности и иных вещных прав.
В другом комментарии к этой же статье ГК РФ 14, по мнению авторов, «под вещами понимаются созданные как человеком, так и природой объекты материального мира, удовлетворяющие определенные человеческие потребности (выделено мною - М.Б.)». Пользователь этого комментария также может лишь убеждаться в том, что все объекты материального мира, созданные природой, - объекты гражданских отношений. И главное - из этого комментария такой пользователь не видит разницы между недрами и нефтеперерабатывающим заводом как объектами гражданско-правовых отношений. С точки зрения комментатора, достаточно того, чтобы тот и другой «удовлетворяли определенные человеческие потребности».
Правда, в последнем Комментарии применительно к статье 129 уточняется, что «земля с ее почвенным покровом, являясь уникальным природным ресурсом, не может не рассматриваться в качестве общественного достояния, независимо от того, кому она принадлежит (выделено мною - М.Б.). В связи с этим регулирование земельных отношений предполагает специфику, включающую определенные ограничения в ее оборотоспособности в интересах всего общества в целом. В то же время это не означает введение чрезмерных и необоснованных ограничений на участие земли в гражданском обороте». Что означает введение чрезмерных и необоснованных ограничений, которые бы мешали участию земли в гражданском обороте, комментаторы не поясняют.
Таким образом, цивилистическая доктрина исходит из того, что вещи в гражданском праве -материальные предметы природы или предметы, созданные человеком, являющиеся объектами права собственности и иных вещных прав. Выходит, вся природа в пределах юрисдикции РФ, независимо от установленных на нее форм собственности, является объектом гражданских вещных прав.
Распространяемое на юридическую технику относящееся к языку требование необходимой точности и однозначности используемых понятий, терминов, формулировок, словесных конструкций и дефиниций для выражения определенного нормативно -правового содержания в правовом акте, очевидно, имеет силу и значение и в отношении доктринальных текстов. На это многие ученые обращали внимание в теории права. Так, Р.О. Халфина по этому поводу писала: «Строгость и научная обоснованность понятийного аппарата имеют особенное значение в правовой науке, поскольку результатом развития теории могут быть предложения по совершенствованию законодательства и практики, что требует особенной точности и ясности»15. Важнейшие требования, предъявляемые к научной терминологии, называет ведущий теоретик права С.С. Алексеев. К таковым он относит однозначность, строгую определенность, ясность, устойчивость, а также совместимость со всем комплексом употребляемых в науке терминов16.
Одна из новейших научных цивилистических позиций относительно природы как объекта вещных прав выражена в Концепции развития гражданского законодательства17, разработанной в
соответствии с указом Президента РФ от 18 июля 2008 г. № 1108 «О совершенствовании
18
Гражданского кодекса Российской Федерации» . В Концепции предлагается «несколько по-иному взглянуть19 на соотношение частных и публичных элементов в гражданском праве» (п. 8). По убеждению авторов Концепции, целесообразно изъять и поместить в ГК с необходимой их переработкой гражданско-правовые нормы, содержащиеся в Земельном кодексе РФ. В ГК также
14 См.: Комментарий к Гражданскому кодексу Российской Федерации, части первой (постатейный). Под ред. С.П. Гришаева, А.М. Эрделевского. Подготовлен для системы КонсультантПлюс.
15 См.: Халфина Р.О. Критерий истинности в правовой науке // Советское государство и право. 1974. № 9. С. 27.
16 См.: Алексеев С.С. Теория права. М.: БЕК, 1993. С. 28.
17 Концепция одобрена решением Совета при Президенте РФ по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства от 7 октября 2009 г. // Вестник ВАС РФ. № 11. Ноябрь, 2009.
18 Собрание законодательства РФ. 2008. № 29 (ч. 1). Ст. 3482.
19 «По-иному взглянуть» означает, что в общей теории права, в теории публичного и частного права выработаны согласованные позиции о критериях разделения этих двух правовых семей, а авторы Концепции волевым путем устанавливают свой взгляд на их соотношение. Подробнее об этом см.: Бринчук М.М. Соотношение экологического права с другими отраслями //Государство и право. 2009. № 7. С. 25-37; Бринчук М.М Право как ресурс деградации природы, общества и государства // Г осударство и право. 2012. № 4. С. 29-38.
надо включить нормы, регламентирующие право собственности на такие объекты как участки недр и водные объекты. Право собственности на эти объекты должно подлежать государственной регистрации в ЕГРП. К такому праву следует в субсидиарном порядке применять нормы о праве собственности на земельные участки. Одновременно следует отказаться от категории «лесной участок», который должен быть признан земельным участком с особым правовым режимом. Животные в состоянии естественной свободы не должны быть объектами права собственности.
При этом, как считают разработчики Концепции, реализация данных предложений будет способствовать гармонизации земельного, водного, лесного законодательства и законодательства о недрах с гражданским законодательством (п. 3.6.5).
Научная сущность этого доктринального правового феномена - «иного взгляда» - по поводу такого жизненно важного для общества элемента института вещных прав как природа - в науке справедливо определена авторитетным и виднейшим цивилистом как «широкая интервенция» и «опасная операция». Академик Ю.К. Толстой по этому поводу пишет: «... настораживает, что Концепция предполагает широкую интервенцию в такие смежные с гражданским отрасли законодательства, как законодательство об охране и использовании природных ресурсов. В разделе о вещных правах предусматривается "перетащить" в ГК РФ (разумеется, с необходимой переработкой) едва ли не все нормы соответствующих кодексов и законов, которые имеют частноправовую природу, оставив в них лишь нормы публичного права. Эта операция представляется мне крайне опасной (выделено мною - М.Б.)»20.
«Включить» в ГК нормы о собственности на природу, - как оценивает Ю.К. Толстой, -создать условия для ее дальнейшего разграбления в интересах уже богатых, отдать ее «на откуп наиболее хищническим и осатанелым элементам нашего общества».
Научные основы вещных прав
Исследование вещных прав методологически закономерно и обоснованно вести основываясь на существе правовой системы. Ее важнейшим признаком на современном этапе развития общества и государства является выделение публичного и частного права. Если в 70 -80-е годы прошлого века учеными велись интенсивные дискуссии относительно отраслевой структуры советского права, то на современном этапе развития права, как пишет В.Ф.Яковлев, «стало ясно, что главные слагаемые системы права - ее основные подразделения - право частное и право публичное. Если нет развитого частного права, рассчитывать на эффективное развитие общества не приходится. Если нет развитого публичного права, частное право не может быть действенным»21. Совсем не случайно в 1990-е годы было уделено такое большое внимание научно выверенным основаниям выделения в правовой системе этих правовых семей, определения критериев, признаков, свойств каждой из них. Оно было продиктовано появлением новых для России политических, экономических, социальных условий.
Их оптимальный учет в праве - обязательное условие для поступательного развития общества и государства.
В доктрине правовых семей в 1990-е годы были предприняты усилия по формированию научных основ их развития. В основе этого процесса лежат признаки, особенности, характеристики публичного и частного права, предложенные ведущими учеными в этих сферах.
Первейшим и наиболее существенным признаком публичного права в теории публичного права называется публичный интерес, который в качестве концентрированного выражения общесоциальных потребностей и стремлений выступает системообразующим явлением. Для публично - правового регулирования характерен императивный метод, когда субъект с властными полномочиями устанавливает нормы в одностороннем порядке. Публичное право включает в себя основные вопросы формирования правовой системы и обеспечения ее
20 Толстой Ю.К. О Концепции развития гражданского законодательства // Журнал российского права. 2010. № 1. С. 32.
21 Яковлев В.Ф. О взаимодействии публичного и частного права. - В кн.: Публичное и частное право: проблемы развития и взаимодействия, законодательного выражения и юридической техники. Материалы Всероссийской научно -практической конференции. Екатеринбург, 1999. С. 3.
устойчивости. Публичное право устанавливает механизм и процедуры юридической защиты всех субъектов права.
Все вышеназванные признаки публичного права концентрируются в осуществляемом с его помощью комплексном и системном публично - правовом регулировании22.
Как пишет Ю.А. Тихомиров, «Публичное право как большая правовая семья охватывает комплекс отраслей права и законодательства. Но это не механическая совокупность отраслей, а системно-структурированная правовая целостность со своими особенностями. Ее отличает, прежде всего, объект воздействия, предмет регулирования»23.
В.Ф.Яковлев высказывает научно обоснованное и важное суждение о приоритете развития публичного права: «В первую очередь надо четко обозначить сферы действия публичного права, ибо все остальное должно охватываться частным правом. Границы и сферы действия публичного права в чистом виде должны быть четко обозначены, с тем, чтобы публичное право, а оно сильнее частного права, не узурпировало бы, не присваивало бы себе то, что ему неподвластно (выделено мною - М.Б.)»24.
Как в отношении публичного права, основополагающим признаком является публичный интерес, так для частного права в доктрине называется частный интерес. В литературе высказывается мнение о том, что «частный интерес коренится в основном в отношениях собственности (присвоении, распределении, владении, обмене материальных и духовных благ). Система норм, регулирующих такого типа отношения, получила весьма условное название
25
«частное право» . В.М. Корельский уточняет: «Частное право есть юридическое выражение частной собственности»26.
Таким образом, в качестве общего критерия, признака, особенности и публичного, и частного права и одного из важнейших представители обеих правовых семей называют интерес -публичный и частный.
Состояние вопроса о структуре права Ю.А.Тихомиров в начале текущего века оценивал как «оживленное противоборство публичного и частного права»27 Однако, по его мнению, «данный конфликт преувеличен, а главное - мирное сосуществование публичного и частного права как парных категорий, как двух опор правового здания»28. При этом ведущий теоретик публичного права пишет о наличии удачных и неудачных «юридических партнерств» между нормами Гражданского и Земельного кодексов29. То, что в начале текущего века называлось «оживленным противоборством публичного и частного права», позднее, уже в наши дни, в свете положений Концепции развития гражданского законодательства оценивается как «широкая интервенция в такие смежные с гражданским отрасли законодательства, как законодательство об охране и
30
использовании природных ресурсов» .
В контексте характеристики старых и новых объектов регулирования Ю.А. Тихомиров пишет о наличии отраслей с большой долей публично - правовых институтов и норм. К таковым он относит, в частности, экологическое право. «И это требует более четкой их систематики,
22 См.: Тихомиров Ю.А. Публично-правовое регулирование: динамика сфер и методов //Журнал российского права. 2001. № 5. С. 3.
23 Там же. С. 2.
24 См.: Яковлев В.Ф. О взаимодействии публичного и частного права. - В кн.: Публичное и частное право: проблемы развития и взаимодействия, законодательного выражения и юридической техники. Материалы Всероссийской научнопрактической конференции. Екатеринбург, 1999. С. 6.
25 Нешатаева Т.Н. О соотношении публичного и частного в праве - В кн.: Публичное и частное право: проблемы развития и взаимодействия, законодательного выражения и юридической практики. Материалы Всероссийской научно-практической конференции (23-24 апреля 1998 г.) Екатеринбург, 1999. С.38.
26 См.: Корельский В.М. Цит. соч. С. 53.
27 См.: Тихомиров Ю.А. Публично-правовое регулирование: динамика сфер и методов //Журнал российского права. 2001. № 5. С. 3.
28 Там же.
29 Там же. С. 12.
30 Толстой Ю.К. О Концепции развития гражданского законодательства // Журнал российского права. 2010. № 1. С. 32.
поскольку в противном случае политические страсти могут "смести" отдельные институты»31. Это предостережение особенно, как видим, «сбывается» через институт собственности на природу.
В целях обеспечения мирного сосуществования, преодоления негативных тенденций общественного развития право развивается, или должно развиваться, по новым правилам, с учетом новых научно обоснованных критериев. Как о цели, речь должна идти о формировании эффективной правовой системы.
Наряду с признаками, критериями публичного и частного права, другим существенным элементом научных основ вещных прав является, очевидно, классификация видов вещных прав, выделяемых применительно к этим правовым семьям. Если есть «вещи», обеспечивающие частные интересы, и образующие в совокупности институт гражданского вещного права, то закономерно предположить наличие вещей, призванных обеспечивать удовлетворение публичных интересов. И, соответственно, следует обратиться к институту публичного вещного права, в частности, к наиболее существенному его элементу - публичной собственности: государственной и муниципальной.
В отличие от частного права, в котором особым признаком и особенностью названа частная собственность, в публичном праве собственность не выделяется как самостоятельный признак. В своей концептуальной статье Ю.А. Тихомиров пишет о собственности в общих чертах лишь в контексте исследования объектов регулирования - старых и новых32.
С учетом названных положений общей теории права об основных признаках и критериях публичного и частного права рассмотрим в общем виде вопрос о природе как объекте вещных прав.
Природа - специфический объект в «вещном» праве
Специфика природы как объекта экологических отношений в праве закономерно определяет не только специфику отношений, регулируемых в нем и образующих предмет экологического права, и соответственно специфику «вещных» прав, но и роль самой этой отрасли в правовой системе. Об этом пишет в своей последней публикации - Завещании экологам - О.С. Колбасов33. По его убеждению, «Экологическое право должно сыграть колоссальную историческую роль -стать противовесом всего остального права, стоящего на страже имущественного богатства и сопряженной с ним власти. Богатство и власть (удержать богатство, закрепить власть) - это неистребимое двуединое зло, которому право - преданный слуга. Право - это орудие в руках уже господствующих в обществе лиц для удержания и умножения своего богатства за счет ограбления других, а также для укрепления своей власти.
Так было тысячелетиями, так продолжается и в настоящее время34.
При такой сущностной функции (ориентации, предназначении) права природа (природная среда, природные богатства) воспринимались как один из материальных атрибутов имущества, как объект для наживы, для умножения частной, групповой или национальной собственности. Все остальные достоинства, полезности природы затушевывались, отодвигались на второй план или вообще не замечались. Право никогда не воспринимало природу всесторонне, в полной полезной ценности, в полном объеме, в ее целостности. Это, можно сказать, принцип права, о котором никто еще не говорил и не писал. И этот принцип продолжает действовать в наши дни, хотя многое изменилось в мире к концу второго тысячелетия».
Суждения О.С. Колбасова приобретают особую актуальность на современном этапе, в условиях цивилизационного кризиса, в значительной степени порожденным либеральными ценностями капиталистической системы и рыночной экономики, ориентированными на
31 Тихомиров Ю.А. Указ. соч. С.
32 Там же. С. 12.
33 См.: Колбасов О.С. Завещание экологам // Журнал российского права. 2000. № 5/6. С. 90. А также: Экологическое право. 2001. № 3. С. 11.
34 Этот временной аспект имеет существенное значение с точки зрения выявления причин кризисных явлений в развитии цивилизации. Он имеет непосредственное отношение, в частности, к переживаемому миром цивилизационному кризису. И соответственно не может не учитываться в праве как условие преодоления этого кризиса.
достижение имущественного богатства за счет безмерной, хищнической эксплуатации природы. Для упрочения авторитета российского государства и сохранения его потенциала, причем не только природного, перед Россией стоит задача оптимально, наиболее разумно, не только для удовлетворения сиюминутных властных интересов, распорядиться природой.
Большое научное, в том числе методологическое, значение в этом же контексте имеет суждение другого видного и авторитетного ученого, что весьма важно, теоретика права Ю.А. Тихомирова: «Экологическая сфера в широком смысле слова - это сфера природоохранная и сфера природоресурсная, которые становятся очень существенными для понимания, изучения, регулирования общественного бытия. В понимании этих сфер существует традиционная односторонность; можно применить известный афоризм о том, что специалисты всегда имеют одну точку зрения и смотрят одним глазом только на одну сторону изучаемого явления. Экологическая сфера не должна рассматриваться как одна из «рядовых» сфер воздействия государства, как одна из сфер правового регулирования.
В области, например, административных, трудовых, имущественных отношений, как правило, понятны границы. Но экологическая сфера в этом смысле не является такой узкоспециализированной, поскольку представляет собой общую базу, базис развития страны, государства и, естественно, жизнедеятельности людей. Это очень важный момент, потому что возникают некие универсальные экологические императивы, в том числе и правовые, обязательные для других, если не всех, отраслей права (курсив мой - МБ.)»35.
Объединяет позиции этих двух ученых оценка экологического права как особой, «нерядовой» отрасли в правовой системе. Это качество придает ей именно природа как объект общественных отношений, регулируемых им. Объект, обладающий существенными особенностями, отличающими его от всех других объектов, оказывающихся в сфере права, - ими являются предметы социальной среды, - что не может не отражаться и на правовом титуле природы в системе «вещных» прав.
В сознании юристов и в концепциях современной юриспруденции отношение к природе по традиции, в веками сформированном юридическом мышления видится через институт собственности.
Титул природы и ее отдельных объектов (земли, недр, лесов и др.) в праве, выражающий естественноправовую справедливость, - принципиально важный вопрос науки, законодательства и практики. О праве собственности на природу можно говорить лишь условно.
Как более века назад писал профессор Р. Иеринг: «Исторический источник и нравственное оправдание собственности есть труд, включая сюда не только труд физический, но и труд умственный и художественный... Лишь при постоянной связи с трудом собственность может оставаться свежей и здоровой, лишь у этого ее источника, из которого она непрерывно вновь порождается и освежается, можно с полной ясностью и наглядностью понять ее значение для человека .Здесь, где утрачен всякий остаток нравственной идеи собственности, не может уже, конечно, быть речи о том, чтобы человек чувствовал себя нравственно обязанным защищать последнюю: здесь совершенно нет почвы для того чувства собственности, которое присуще каждому, кто должен добывать свой хлеб в поте лица своего (выделено мной - МБ.)»36.
Мы не произвели природу. Гением человека могут создаваться предметы социальной среды, имеющие преходящую ценность. Природа же, как Божье творение - вечная ценность - и человек -ее органичная часть. С первой особенностью связана другая особенность природы: по своему историческому предназначению природа есть основа существования и жизнедеятельности человека. Природа - лоно человека, из которого он происходит и в каждый момент своей жизни связан.
35 Тихомиров Ю.А. Теоретико-практический взгляд на водное право. - В книге: Водное законодательство и экологические вызовы. Сборник материалов научно-практической конференции (Москва, 15 июня 2012 года). М.: ИЗИСП, 2012. С. 25.
36 Иеринг, Рудольф. Борьба за право. М., 1901. С. 29.
Таким образом, природу как объект общественных отношений и «вещных» прав отличает от всех других объектов, которыми являются предметы социальной среды, в системе права то, что она:
а) не сотворена человеком, не является продуктом его труда;
б) служит вечной основой существования и жизнедеятельности человека и общества. Она удовлетворяет, или призвана удовлетворять потребности все поколения людей в веках.
Притязания человека на природу, на обладание ею в предпринимательских целях в традиционной правовой форме собственности говорит лишь о его низменных качествах, об эгоизме. Исследование показывает, что просто отсутствуют убедительные юридические основания для установления права частной собственности на природу ради достижения предпринимательских целей37. Об этом пишет в статье «Перспективы права собственности» заведующий отделом гражданского законодательства зарубежных государств Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ профессор В.В. Залесский38.
С момента рождения в силу естественного права справедливости каждый может рассчитывать удовлетворять некий оптимальный объем своих потребностей за счет ресурсов природы, обеспечивая, по словам Ю.А. Тихомирова, экологическое благополучие. Если при жизни богатым удается иметь большую степень экологического благополучия, то конец земной жизни человека уравнивает всех и в правах и в потребностях - президента и крестьянина, ученого и безграмотного, олигарха и нищего - каждый имеет право получить и получает 2,5 метра земли.
Интересы экологического благополучия Ю.А. Тихомиров обоснованно относит к видовым интересам общего родового понятия публичного интереса, которые им рассматриваются как первейший и основной признак публичного права39. В концентрированном виде, по утверждению Ю.А.Тихомирова, публичный интерес закрепляется в Конституции и служит правообразующим для всех отраслей публичного права40. Достаточно ярко публичность экологического интереса выражена в ст. 9 Конституции РФ, согласно которой земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. В этой норме концентрированно выражены интересы экологического благополучия. Они выражаются и обеспечиваются установленным в Конституции РФ правом каждого на благоприятную окружающую среду как основным естественным и фундаментальным.
Суть экологического благополучия в Конституции и экологическом законодательстве выражается посредством реализации содержащихся в них норм, направленных на обеспечение благоприятной окружающей среды и принадлежащего каждому соответствующего права (на благоприятную окружающую среду). С эколого-правовой точки зрения, окружающую среду можно оценивать как благоприятную, если ее состояние соответствует установленным в экологическом законодательстве требованиям, касающимся чистоты (незагрязненности), ресурсоемкости (неистощимости), экологической устойчивости, видового разнообразия, эстетического богатства, сохранения уникальных (достопримечательных) объектов природы с
41
учетом допустимого экологического и техногенного риска .
По оценкам специалистов, не только экологов, отношения в сфере взаимодействия общества и природы, образующие предмет экологического, природоресурсного права, носят
37 Оправданной может быть частная собственность на землю под жилище человека.
38 См.: Залесский В.В. Перспективы права собственности // Журнал российского права. 2009. № 1. По этому вопросу см. также: БринчукМ.М. Частная собственность и природа // Государство и право. 2011. № 9. С. 24-33.
39 В науке экологического права для выражения таких интересов как синонимы употребляются также понятия «поддержания, сохранения, восстановления благоприятного состояния окружающей среды».
40 См.: Тихомиров Ю.А. Цит. соч. С. 4.
41 Подробнее об этом см.: Бринчук М.М. Благоприятная окружающая среда как правовая категория. В книге: Актуальные проблемы развития экологического права в XXI веке. Отв. ред. М.М.Бринчук, О.Л.Дубовик. Труды Института государства и права РАН. 2007. № 5. С. 36-66.
преимущественно публичный характер42. В этих отношениях одной из сторон, как правило, выступает государство.
Природа - публичное благо
По существу в общественных отношениях природа представляет собой общественное достояние или общее благо. Так эту особенность природы в свое время оценивал К. Маркс: «Даже целое общество, нация и даже все одновременно существующие общества, вместе взятые, не суть собственники земли, они лишь ее владельцы, лишь пользующиеся ею, и, как boni patres familias (добрые отцы семейства), они должны оставить ее улучшенной следующим поколениям»43. А мудрые индусы говорят, что мы не получили землю в наследство от родителей, а взяли ее в долг у наших детей.
На этот аспект с учетом современной общественной практики обращено внимание в общей теории права. Как пишет Г.В. Мальцев, «Согласно императивам эволюции каждое предшествующее поколение обязано передать следующей генерации природу и культуру в состоянии, позволяющем людям жить и работать в нормальных условиях. Наше поколение, к сожалению, не первое, которое не исполняет этой высшей естественной обязанности. Мы эксплуатируем природу и культуру так, как будто являемся последними живущими на земле людьми; торопливо черпаем из источников природных и культурных богатств, растаскиваем добытое по частным углам, рассовываем по отдельно взятым частным карманам. Это не может продолжаться слишком долго, ибо таким образом приближается закат человечества» 44.
Как «ответственные отцы семейства», мы должны распоряжаться природой, исходя из ее исторического предназначения и роли в повседневной жизни человека и общества.
Поэтому нам важно решить: кому и на каком титуле должна принадлежать природа, ее ресурсы, кто ими может наиболее умело распорядиться, чтобы, удовлетворив потребности настоящего поколения, не ущемить интересы будущих поколений. Правовой режим природы должен быть особенным, отличным от режима объектов социальной среды. Теоретически он должен быть таким, чтобы, удовлетворяя некий оптимальный объем потребностей человека, рожденного в веках, природа сохранялась в благоприятном состоянии.
С учетом места человека в природе, особой роли природы в общественном развитии, ответственности человека за сохранение благоприятного состояния окружающей среды в интересах будущих поколений предпочтительным является развитие правовой доктрины и экологического права в рамках концепции природы как общественного достояния, общего блага. Главная идея этой концепции была выражена в преамбуле Закона РСФСР «Об охране окружающей природной среды»45 (1991 г.): «Природа и ее богатства являются национальным достоянием народов России, естественной основой их устойчивого социально -экономического развития и благосостояния человека». Особо следует подчеркнуть, что эта концепция в практическом плане противопоставляется концепции частной собственности на природу, в рамках которой богатый человек или группа богатых людей может купить (скупить) природные богатства и распоряжаться ими в своих интересах.
Не применяемые на практике категории «общее благо» и «общественное достояние» были предметом исследования в отечественной науке.
«Общее благо 46 » как категорию права академик В.С. Нерсесянц относил к числу фундаментальных идей и принципов европейской социальной, политической и правовой культуры. «Общее благо» “bonum commune” у римских юристов (Цицерона, Сенеки), как и «высшее благо» у Аристотеля коренится в естественном праве и является выражением естественноправовой справедливости. По своей естественноправовой сути общее благо всех и
42 См.: Васильева М.И. Публичные интересы в экологическом праве. М.: Изд-во МГУ, 2003; Бринчук М.М. Соотношение экологического права с другими отраслями //Государство и право. 2009. № 7. С. 25-37; др.
43 Цит. по: Казанцев Н.Д., Колотинская Е.Н. Правовая охрана природы в СССР. М., 1962. С. 36.
44 См.: Мальцев Г.В. Развитие права: к единению с разумом и наукой. М., 2005. С. 163.
45 ВСНД РФ и ВС РФ. 1992. № 10. Ст.457.
46 Наряду с категорией общего блага, В.С. Нерсесянц выделяет «объекты общенационального значения», к которым относит и природу. - См.: Нерсесянц В.С. Философия права. Учебник. М.: ИНФРА М - НОРМА, 1997. С. 340.
благо каждого - это одно и то же. Для признания, реализации и защиты такой концепции общего блага объективно необходимы общая власть (государство) и общеобязательные законы, соответствующие тем же всеобщим требованиям естественного права и естественноправовой справедливости. При этом государство, выражающее и защищающее общее благо, представляет собой «дело народа» (res populi) и одновременно «общий правопорядок» (Цицерон). Общее благо - это признание и результат равенства индивидуальных благ. В концепции общего блага, таким образом, представлена правовая модель выявления, согласования, признания и защиты различных, во многом противоречащих друг другу интересов, притязаний, воль членов данного сообщества в качестве их блага, возможного и допустимого с точки зрения единой и равной для всех правовой нормы. Понятие «благо» (индивидуальное и общее) включает в себя, таким образом, различные интересы, притязания, воли различных субъектов (физических и юридических лиц) лишь в той мере, в какой они соответствуют общей правовой норме, отвечают единым критериям правовых запретов и дозволений, возможны и допустимы в рамках общего правопорядка47.
Наиболее подходящим и оправданным для обозначения публично -правовой разновидности государственной собственности С.А. Сосне представлялось общественное достояние, к объектам которого он относил и природу48. Правда, к таким объектам он относил лишь те, которые в силу своих природных свойств, т.е. по чисто объективным признакам, изначально не могут находиться в чьей-либо частной собственности, а, напротив, могли пребывать только в общественном пользовании. По его мнению, их основу образуют известные еще со времен римского права «общие для всех вещи» (воздух, Солнце, проточная вода, море)49.
Общественное достояние принадлежит всем членам общества и никому в отдельности. Смысл создания общественного достояния в том, чтобы обеспечить особые условия сохранности и защиты наиболее ценных и необходимых обществу природных и иных ресурсов, поставить их на службу обществу, предоставить при этом всем членам общества равные возможности пользоваться достоянием.
Субъектом прав на объекты общественного достояния может быть только государство и никто другой. По отношению к общественному достоянию государство выступает, прежде всего, как орган публичной власти, как представитель совокупных интересов гражданского общества, уполномоченный от его имени организовать упорядоченное и рациональное использование членами общества принадлежащего ему достояния в хозяйственных и иных целях, обеспечить его защиту и сохранность50.
Обязательства перед обществом - ключ к пониманию природы правосубъектности государства по отношению к общественному достоянию. Когда государство управляет и распоряжается объектами общественного достояния, оно обязано подчинять свои действия общественному интересу, который может не совпадать с его частным интересом и даже противоречить ему51.
Отношения по поводу общественного достояния по своим источникам имеют публично -правовую природу. В этом контексте государство предстает как политический суверен, гарант защиты общественного достояния, обеспечения контроля за его рациональным использованием и сохранностью52.
Для осуществления функций по обеспечению целостности и неотъемлемости достояния, гарантирования его защиты и сохранности, организации использования его объектов государство устанавливает правила, порядок и режим пользования объектами общественного достояния. Государство обладает правомочиями владения, пользования и распоряжения объектами общественного достояния. Реализовать эти свои полномочия государство может постольку,
47 Там же. С. 68-70.
48 Сосна С.А. О концепции общественного достояния // Государство и право. 1996. № 2. С. 55-64.
49 Там же. С. 57.
50 Там же. С. 61.
51 Там же. С. 61.
52 Там же. С. 63.
поскольку они не противоречат положениям о неотчуждаемости и неотъемлемости таких объектов53.
Как субъект прав на общественное достояние и общее благо государство обладает правомочиями по владению, пользованию и распоряжению, которые в публично-правовом порядке на основе лицензии или договора могут быть представлены для специального природопользования в предпринимательских целях. При этом сохраняет действие справедливо урегулированный в природоресурсном законодательстве институт общего природопользования.
Юридическое оформление в законодательстве титула природы, выражающего, как писал Аристотель, естественноправовую справедливость, возможно двояким путем. Наиболее предпочтительным является принятие самостоятельного Федерального закона «Природа -общественное достояние», или «Природа - общее благо», то есть специального закона, определяющего правовой режим природы как публичного блага.
Другой вариант - урегулировать соответствующие отношения в Федеральном законе «О публичной собственности», необходимость принятия которого в литературе по публичному праву обсуждается и обосновано54. С учетом роли природы как основы жизнедеятельности общества достойное место в этом законе займут положения о природе. В отношении природы в нем должен быть решен ряд общественно высоко значимых задач.
1. Констатируется назначение природы: природа как основа жизнедеятельности общества во все времена служит обеспечению экологического благополучия как публичного интереса. Из этого положения вытекает необходимость законодательного формирования системы правовых мер, обеспечивающих сохранение, поддержание и восстановление благоприятного состояния окружающей среды, их осуществления, охраны и защиты. Решение этой задачи обеспечивается всеми институтами публичной власти в рамках экологической функции государства.
2. Если природу рассматривать в контексте отношений собственности, то в законе она должна быть условно отнесена к объектам исключительной публичной собственности55. Исходя из специфических особенностей природы, о которых говорилось выше, - ее нерукотворный характер и предназначение удовлетворять потребности всех людей и поколений - ее правовой статус должен быть закреплен как общественное достояние, общее благо.
В современной доктрине права и законодательстве природа, органичной частью которой является и человек, оценивается как «вещь», «имущество», как и автомобиль с фабрикой и стулом. В цивилизованном обществе, осознающем природу - творение Божье как публичное достояние, будет этичным в правовом качестве исключить восприятие ее как «вещи» и «имущества». Россия и в правовом отношении и духовно возвысит себя, если эта идея найдет отражение в данном законе.
3. Детальное регулирование отношений исключительной собственности на природу как публичного достояния и производных от него отношений владения, пользования и распоряжения осуществляется экологическим законодательством, в основном его природоресурсными отраслями. Речь идет о том, чтобы навсегда исключить притязания цивилистов на природу.
4. Природная рента принадлежит Российскому государству56. Главный интерес бизнеса, экономики, обслуживаемый цивилистами, - получить природу в собственность. Чтоб присваивать природную ренту, получать сверхприбыли, на которые они не имеют ровным счетом никакого права. Как пишет Г.Д. Титова, заведующая лабораторией экономики природопользования в Научно-исследовательском центре экологической безопасности РАН, россиянам назойливо навязывается мысль, что переход к рыночной экономике означает обязательный отказ от
53 Там же. С. 63-64.
54 Подробнее об этом см.: Винницкий А.В. О современной концепции публичной собственности в Российской Федерации // Журнал российского права. 2009. № 5. С. 125-133.
55 С учетом публичной значимости и функций в этом законе будут выделены объекты как публичной собственности, так и исключительной публичной собственности. Природа должна иметь наивысший правовой статус.
56 В России в государственную казну изымается не более 50% сверхдоходов, а в скандинавских и арабских нефтедобывающих странах в бюджет уходит от 70 до 95 %. - См.: Глазьев С. Главный источник сверхприбыли наших миллиардеров - природная рента // Зеленый мир. 2006. № 21-22. С.1.
общественных прав на землю и природные ресурсы и передача их в частную собственность57 В силу этого, несмотря на то, что большинство природных богатств в нашей стране находится в государственной, т.е. публичной, собственности, истинными собственниками их являются те, кто приватизирует ренту. Закрепленное в федеральном законе положение о принадлежности природной ренты Российскому государству лишит предпринимательский сектор (и его лоббистов в законодательных и исполнительных органах государственной власти) основы и смысла домогаться обладания природой в частной собственности.
5. Государство как суверен, ответственный за решение общих задач в обществе, организацию и эффективное функционирование публичной власти, решает вопрос о справедливом распределении рентных доходов, получаемых при осуществлении специального природопользования58. При этом они распределяются (в процентном отношении) для решения общих задач и обеспечение публичных интересов, прежде всего по обеспечению экологического благополучия, охрану окружающей среды, на федеральном, региональном и местном уровнях. Одновременно часть рентных доходов идет в фонд будущих поколений. При таком подходе теряет остроту вопрос о праве собственности на тот или иной природный объект на соответствующем уровне. Все уровни публичной власти получают свою долю природной ренты независимо от того, обладают ли они правом собственности на природу.
6. В развитие конституционного положения о многообразии форм собственности на землю и другие природные ресурсы в этом законе подтверждается, что земля может быть объектом частной собственности. При этом, исходя из того, что, даже находясь в частной собственности, земля как средство производства или пространственный (операционный) базис находится в органических экосистемных связях с природой, частью которой она является, сохраняется, она не теряет свою главную особенность быть публичным благом.
С учетом этого в законе формулируется положение о том, что все отношения по оформлению права частной собственности на землю, режим ее охраны, использования в соответствии с целевым назначением, владения и распоряжения регулируются земельным законодательством РФ. Наследование осуществляется в соответствии с гражданским законодательством при соблюдении условий, установленных земельным законодательством.
В законе констатируется недопустимость регулирования отношений собственности на природу как публичное достояние и производных от него отношений владения, пользования и распоряжения в гражданском законодательстве. Это положение не только оформит достигнутое в общей теории права положение о природе как факторе обеспечения публичных интересов экологического благополучия, и в теории экологического права о сохранении за природой независимо от форм собственности качества публичного блага, но и послужит препятствием цивилистам в будущем притязать на природу.
Заключение
Пока же цивилисты пытаются перетащить, по словам академика Ю.К. Толстого, нормы о праве собственности на природу из природоресурсного в гражданское законодательство, подчеркивая, что этим будут созданы условия для ее дальнейшего разграбления в интересах уже богатых, отдать ее «на откуп наиболее хищническим и осатанелым элементам нашего общества».
Достойное обоснование в теории публичного права института публичных вещных прав и его выделение, формирование в законодательстве и праве будет способствовать укрепление научных и правовых основ функционирования государства и его публичной власти. С другой стороны, эти целенаправленные действия лишат представителей частного права необоснованно притязать на вещные права и их объекты, имеющие публично-правовую ценность.
Природа - публичное благо.
57 Природопользование: цена непрофессионализма и своекорыстия власти // Зеленый мир. 2008. № 3-4. Экологическое досье России. 2008. № 1. С. 12.
58 Как правильно применительно к его концепции общественного достояния пишет С.А. Сосна, на смену отношениям собственников приходят отношения распределения и перераспределения доходов, полученных государством от использования объектов общественного достояния частными пользователями. - См.: Сосна С.А. Указ. соч. С. 61.
