CC BY
351
Зарщиков А. В.
7.2. СООТНОШЕНИЕ ПОНЯТИЙ «НАРОДНОЕ ДОСТОЯНИЕ» И «ГОСУДАРСТВЕННАЯ СОБСТВЕННОСТЬ» НА ЗЕМЛЮ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Зарщиков Александр Викторович, специалист-юрисконсульт Пензенский филиал ЗАО «Тандер».
zarschikov_alex@mail.ru
Аннотация: статья посвящена анализу соотношения понятий «народное достояние» и «государственная собственность» применительно к использованию земельных ресурсов в России. Автор исследует опыт советского и современного законодательного закрепления названных категорий, выделяет ныне существующие тенденции в доктринальном воззрении на них. Наибольшее внимание уделяется вопросу рассмотрения «народа» в качестве субъекта права на землю.
Ключевые слова: собственность на землю, народное достояние, государственная собственность, субъект права.
RELATIONSHIP BETWEEN THE CONCEPTS «PUBLIC PROPERTY» AND «STATE PROPERTY» TO THE GROUND IN THE RUSSIAN FEDERATION
Zarschikov Aleksandr Viktorovich, specialist yuriskonstult Penza branch of the closed joint-stock company «Thunder».
zarschikov_alex@mail.ru
Annotation: the article is devoted to the analysis of a parity of concepts «national property» and «state ownership» with reference to use of land resources in Russia. The author investigates experience of the Soviet and modern legislative assignment of the named categories, allocates modern existing tendencies in doctrinal view on them. The greatest attention is given to a question of consideration of «people» as a legal subject on the earth.
Keywords: ownership of land, national property, state ownership, a legal subject.
В п. 1 ст. 9 Конституции Российской Федерации установлено, что земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. В научной доктрине и самом конституционном праве советского периода (сторонников данной концепции немало и в настоящее время) земельные ресурсы рассматривались в качестве народного достояния. Так в ст. 10 Конституция СССР 1977 г.1 было указано: «Земля, ее недра, воды, растительный и животный мир в их естественном состоянии являются неотъемлемым достоянием народов, проживающих на данной территории, находятся в ведении Советов народных депутатов и предоставляются для использования гражданам, предприятиям, учреждениям и организациям». Позднее, с трансформацией общественного строя, претерпело изменения и законодательство о земле. В частности в ст. 3 «Основ законодательства СССР и союзных республик о земле» от
1 Ведомости Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР 1977 г., № 41, ст. 617.
28 февраля 1990 г. № 1251-12, было указано, что Земля является достоянием народов, проживающих на данной территории.
Из вышеприведенных норм вытекает, что советское государство признавало право народа, проживающего на соответствующей территории на использование земли, то есть закрепило общность земельных ресурсов, их абсолютную публичность. При этом, земля, не находясь в собственности народа, являлась его неотъемлемым достоянием. Однако термин «достояние» означает имущество, собственность3. В этой связи возникает вопрос: каким образом земля в советский период могла быть достоянием народа (фактически его собственностью), если весь земельный фонд был объявлен собственностью государства? Думается, что в этом явном противоречии проявляется юридическая некорректность категории «народного достояния» применительно к отношениям землепользования, поскольку правовая конструкция, при которой земля является одновременно общей собственностью народа и находится в собственности государства фактически не может быть реализована на практике. Стоит отметить, что по нашему мнению, в данном случае «народ» и «государство» не синонимичные понятия, как бы к этому и не стремилось в своей декларативности законодательство советской поры.
Ученые-цивилисты, зачастую вообще склонны считать категорию «народное достояние» бессодержательной
>-'4
декларацией , вместе с тем, ими, как правило, не предлагается иной правовой модели (кроме гражданско-правовой), которая бы регулировала отношения землепользования с учетом особой значимости данного природного ресурса. Между тем, исследователями не ставится под сомнение значимость земельных ресурсов для общества в целом, их высокое влияние на устойчивое развитие общества и государства. Учеными отмечается, что при принятии решений в отношении
общегосударственной собственности должны учитываться интересы нации в целом5.
В эпоху «развитого социализма» концепция «народного достояния» выходила за рамки собственно права и носила скорее идеологический характер. Поэтому споры в советской литературе о соотношении и противопоставлении понятий «государственная собственность» и «общее достояние народов» были беспочвенны, поскольку сравнивались юридическое и
неюридическое понятия. Другое дело - современная ситуация, когда государство не совпадает с обществом и имеет свои интересы, пусть и направленные на
общественное благо. Некоторые ученые полагают, что в современный период есть все предпосылки для создания качественно новой модели государственной
собственности и «общественного достояния», не отрицающих друг друга6.
Однако, говорить о народе, как о субъекте права собственности на землю в строго юридическом контексте,
2 Ведомости Верховного Совета СССР, 1990 г., № 10, ст. 129-130.
3 Толковый словарь русского языка под ред. С.И. Ожегова,
Н.Ю.Шведовой. Изд-во «Азъ», М., 1992.
4 Суханов Е.А. Право собственности и иные вещные права в России. М., 1999. С. 56.
5 Экономика / Под ред. А.Г. Грязновой, И.П. Николаевой, В.М. Кадыкова. М., 2001. С. 88.
6 В.Г. Голубцов. Сочетание публичных и частных начал в
регулировании вещных отношений с участием государства. С.-
Пб.: Юрид. центр Пресс, 2005. С. 129 - 130.
Бизнес в законе
4’2012
на наш взгляд весьма затруднительно, поскольку не совсем понятно, как данный «субъект» будет реализовывать свои права (природа которых все же тяготеет к частноправовому характеру), да и сами границы (пределы осуществления) права не ясны. При этом, предположив что «народные» правомочия собственника будут реализовываться посредством проведения референдума (или иного коллективного волеизъявления), отметим, что на наш взгляд, такая юридическая процедура не будет иметь не той степени эффективности (частные интересы, так или иначе будут идти в разрез с публичными), не оперативности которые необходимы для нормального использования земельных ресурсов. Реальной связи отдельно взятого человека с управлением землями не будет. По мнению некоторых ученых, распоряжение общенациональным достоянием должно осуществляться сувереном, который наделен гражданами страны (народом) правомочиями по осуществлению публичных функций, в том числе правами по владению, пользованию и распоряжению государственной собственностью с особым режимом оборота7. Современное российское законодательство базируется именно на этой концепции, но, к сожалению практика его применения свидетельствует об обратном: земельные ресурсы часто используются чиновниками в своих личных целях, доход от такого использования (иногда и распоряжения) не поступает в бюджет соответствующего уровня, а народ, наделивший государство в лице соответствующих гос. служащих необходимым объемом правомочий, на деле не получает никаких благ от такого использования. Данную проблему гипотетически можно было бы устранить, поделив всю территорию страны на отдельные земельные участки с дальнейшим проведением разграничения собственности на них. Наличие отдельного собственника (государства, органа местного самоуправления, физического или юридического лица) у земельного участка, несомненно, привнесло бы в правовой оборот стабильность и определенность. Тем не менее, полностью отказаться от публично-правовой модели регулирования правоотношений, объектом которых является земля невозможно в принципе, поскольку данный объект по своей юридической природе не может находиться исключительно в частной собственности. Определенное количество земельных участков (земли запаса, обороны, особо охраняемые природные территории) всегда будет обеспечивать публичные интересы, а потому на них должен распространяться режим государственной или муниципальной собственности.
Как отмечалось выше, существуют и иные подходы к исследуемому вопросу. Например, В. П. Мозолин, полагал, что понятие «народное достояние» вполне может иметь юридическое значение. По его мнению, нет ничего удивительного, что в любом государстве есть категория имущества, которая должна находиться в исключительной собственности народа, являться необходимой для использования в интересах и для нужд общества. Такое имущество не может быть передано в частную собственность, имеет особый правовой режим и является народным достоянием или исключительной собственностью государства, что тождественно8. На наш
7 Д.В. Василевская. Нормативное закрепление права собственности на недра: опыт и тенденции/ Журнал российского права, 2007, № 8., С.10.
8 В.П. Мозолин. Право собственности в Российской Федерации в период перехода к рыночной экономике. М., 1992. С. 143.
взгляд, полностью отождествлять понятие «народное достояние» и «государственная собственность» было бы не верно, поскольку первое все же по своей сути является категорией скорее социальной, в то время как второе представляет собой юридический феномен.
Говоря о соотношении понятий «государственная собственность» и «народное достояние» следует отметить, что современная концепция права
собственности сводится зачастую к тому, что данное право не может быть эффективно выражено и регламентировано нормами только одной отраслевой принадлежности. Сугубо цивилистический подход к
вопросам права собственности, в частности на природные ресурсы неоднократно подвергался критике со стороны ученых. Так, по мнению А. Н Вылегжанина цивилистический подход не учитывает фактические
характеристики природных объектов, к которым без сомнения относятся и земля (земельные участки)9. С. С. Алексеев полагал, что применение понятия
«собственность», а в особенности понятия «частная
собственность», к природным объектам явно противоречит их естественной сущности и здравому
смыслу10. Необоснованность «утилитарно-
цивилистических» подходов к пониманию собственности показал и В. Д. Мазаев. Указывая на схожесть целей и задач государственной и муниципальной собственности, он отмечал, что публичная собственность представляется «как совокупность общедоступных, для удовлетворения общего блага, объектов, например пляжей, парков, некоторых видов вод, ценных пород ископаемых и т.д. Эта собственность помещается в рамки государственной собственности с выделением особого правового режима ее регулирования»1 .
Анализ вышеприведенных доктринальных и нормативных положений позволяет говорить о том, что право собственности на земельные ресурсы не может быть регламентировано исключительно лишь нормами гражданского законодательства. Учитывая многообразие форм собственности на землю в нашей стране, необходимо решить проблему эффективного обеспечения публичных интересов, поскольку на практике публичная собственность может являться соблазном для находящейся у власти элиты использовать ее в личных интересах, а категория «народное достояние» является скорее идеологически-доктринальной, нежели чисто юридической.
В. Д. Мазаев все же полагает, что категорию «народное достояние» весьма успешно можно привнести в законодательство. По его словам «примером признания того, что национальное достояние (особо ценные, уникальные объекты публичной собственности) может адекватно отражаться в праве, является Закон Эстонской Республики о вещном праве от 1993 г., в котором законодательно закреплено деление вещей на всеобщие, публичные и частные. Всеобщей объявлена вещь, которая по своей природной сущности не может относиться к чьей-либо собственности, а может использоваться всяким так, как пользуются воздухом или открытым морем. В свою очередь, публичной признана вещь, которая относится к
9 А.Н. Вылегжанин и др. Управление водными ресурсами России: международно-правовые и законодательные механизмы: Моногр. М.: МГИМО-Университет, 2008. С. 56 - 57.
10 Алексеев С.С. Перед выбором. М., 1990. С. 108.
11 Мазаев В.Д. Понятие и конституционные принципы публичной собственности: Учеб. пособие. М.: Институт права и публичной политики, 2004. С. 7.
Зарщиков А. В.
государственной или муниципальной собственности и по своей общественной сущности может использоваться всяким так, как пользуются внутренними морями, публичными улицами, площадями, парками. Основным правовым последствием названного деления является исключение всеобщих и публичных вещей из гражданского оборота. В этом смысле национальное достояние можно рассматривать самостоятельным элементом публичной собственности. Также национальное достояние характеризуется общими признаками публичной собственности, в том числе обеспеченностью публичновластными инструментами»12.
Представляется, что применительно к современным российским реалиям законодательное закрепление собственности на землю через юридическую конструкцию «народного достояния» было бы преждевременным и носило бы лишь декларативный характер, поскольку само общество (народ) не готово выступать в качестве полноценного субъекта права, да и сама юридическая возможность народа, как неопределенного количества людей, объединенных наличием гражданства (то есть юридической связью с государством) иметь согласованную волю весьма сомнительна. Кроме того, привнесение в российское конституционное право
понимания земли как «народного достояния» вошло бы в противоречие с п. 2 ст. 8 Конституции, закрепившей множественность форм собственности на землю, а не исключительное (на практике трудно реализуемое) право народа на данный природный ресурс.
Считаем, что юридическая фиксация земли в ныне действующей Конституции, именно в качестве основы жизнедеятельности (то есть базиса, жизнеопределяющего ресурса) проживающего на ней народа, является
наиболее логичным и последовательным шагом законодателя, положительном примером того, как нормы советского законодательства не были инерционно
привнесены в современное российское право.
Список литературы:
1. Ведомости Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР 1977 г., № 41, ст. 617.
2. Ведомости Верховного Совета СССР; 1990 г., № 10, ст. 129-130.
3. Толковый словарь русского языка под ред. С.И. Ожегова,
Н.Ю.Шведовой. Изд-во «Азъ», М., 1992.
4. Суханов Е.А. Право собственности и иные вещные права в России. М., 1999. С. 56.
5. Экономика / Под ред. А.Г Грязновой, И.П. Николаевой, В.М. Кадыкова. М., 2001. С. 88.
6. Голубцов В.Г.. Сочетание публичных и частных начал в регулировании вещных отношений с участием государства. С.-Пб.: Юрид. центр Пресс, 2005. С. 129 - 130.
7. Василевская Д.В.. Нормативное закрепление права собственности на недра: опыт и тенденции/ Журнал российского права, 2007, № 8., С.10.
8. Мозолин В.П.. Право собственности в Российской Федерации в период перехода к рыночной экономике. М., 1992. С. 143.
9. Вылегжанин А.Н. и др. Управление водными ресурсами России: международно-правовые и законодательные механизмы: Моногр. М.: МГИМО-Университет, 2008. С. 56-57.
10. Алексеев С.С. Перед выбором. М., 1990. С. 108.
11. Мазаев В.Д. Понятие и конституционные принципы публичной собственности: Учеб. пособие. М.: Институт права и публичной политики, 2004.
Reference list:
1. Vedomosti Congress of People's Deputies and Supreme Soviet of the USSR. 1977, № 41, p. 617.
2. Vedomosti of the Supreme Soviet of the USSR, 1990, № 10, p. 129130.
3. Tolkovy Russian Dictionary, ed. S. Ozhegova, N.Yu.Shvedovoy. Publishing house "Az", Moscow, 1992.
4. Suhanov E. The right to property and other proprietary rights in Russia. M., 1999. S. 56.
5. Ekonomika / Ed. AG Gryaznova, IP Nikolaeva, VM Kadykova. M., 2001. S. 88.
6. V.G. Stuffed cabbage. The combination of public and private elements in the regulation of real relationship with the state. Pb: Legal. Center Press, 2005. S. 129 - 130.
7. D.V. Wasilewska. Regulatory consolidation of ownership of mineral resources: experience and trends / Journal of the Russian law ", 2007, № 8., C.10.
8. V.P. Mozolin. The right of ownership in the Russian Federation during the transition to a market economy. M., 1992. S. 143.
9. A.N. Vylegzhanin and other water resource management in Russia: international legal and regulatory mechanisms: the monograph. Moscow: MGIMO-University, 2008. Pp. 56 - 57.
10. 10.Alekseev SS Before choosing. M., 1990. S. 108.
11. Mazaev VD The concept and the constitutional principles of public property: Textbook. allowance. Moscow: Institute for Law and Public Policy, 2004. C. 7.
РЕЦЕНЗИЯ
Конституция Российской Федерации в основах конституционного строя провозглашает, что земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности. Возвращение земельных ресурсов в гражданский оборот обусловило повышенный интерес к правовому регулированию оборота земель. Это напрямую связано с особыми свойствами земли, являющейся одновременно и уникальным природным объектом, и территориальной основой нашего государства, и местом, на котором можно строить объекты недвижимости, и основой сельского хозяйства, и базой для большинства отраслей экономики. Такая полифункциональность создает конфликтные ситуации между интересами общества и отдельных собственников земельных участков. Еще большая конфликтность изначально заложена в праве государственной собственности на землю. Уяснение смысла таких категорий как «народное достояние» и «государственная собственность» применительно к регулированию права собственности на землю весьма актуально и востребовано в науке конституционного права, что, в свою очередь, предопределяет актуальность статьи А. В. Зарщикова.
В своей статье автор раскрывает сущность категории «народное достояние», причем используется для этого анализ большого объема правовых документов, сделаны экскурсы в историю права, что позволило автору системно определиться с дефиницией данного понятия. Кроме того, парной категорией в выявленной проблематике выступает «государственная собственность». Представлен обширный анализ, позволяющий определиться с серьезным вопросом - может ли государственная собственность соответствовать понятию «народное достояние» А. В. Зарщиков показывает также общие пробелы регламентации права государственной собственности на землю, а также некоторые пути выхода из них. Рассмотрены различные научные точки зрения, показывающие актуальность темы. На основе анализа научной доктрины, российского законодательства и судебной практики выделены самостоятельные выводы, которые могут быть учтены в правоприменительной практике. Статья написана грамотным юридическим языком.
В целом можно сформулировать общий вывод: статья А. В. Зарщикова на тему «Соотношение понятий «народное достояние» и «государственная собственность» на землю в Российской Федерации» может быть рекомендована к опубликованию в журнале перечня ВАК.
д.ю.н., зав.кафедрой
«Уголовное право» ПГУ
Г. Б. Романовский
12 Мазаев В.Д. Указ. соч. С. 16.
