CC BY
372
М.М. Бринчук
ПРАВО СОБСТВЕННОСТИ НА ПРИРОДУ: ПРОБЛЕМЫ ТЕОРИИ**
Хотя вопрос права собственности - «вечный» с момента складывания классового общества, и, как пишет Ю.К. Толстой, относительно данного понятия «лучшие умы человечества скрещиваются на протяжении многих веков»1, тем не менее, как показывает анализ состояния отечественной науки в этой сфере, он все еще остается нерешенным.
Теория права собственности на природу в современной науке экологического права исследована крайне слабо, несмотря на то, что в советский период этим вопросам уделялось большое внимание2.
В развитии и жизнедеятельности общества как сама природа, так и вопросы собственности на нее в высшей степени значимы. Методологически правовое регулирование отношений собственности должно основываться на положении ч. 1 ст. 9
* Заведующий сектором эколого-правовых исследований Института государства и права РАН, доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки РФ.
** Статья подготовлена с использованием Справочной правовой системы «КонсультантПлюс».
1 Толстой Ю.К. К учению о праве собственности // Правоведение. 1992. № 1. С. 15.
2
См., например: Аксененок Г.А. Право государственной собственности на землю в СССР. М., 1950; Колбасов О.С. Исключительная собственность государства на объекты природы // Государство, право, экономика. М., 1970; он же. Правовые исследования по охране окружающей среды в СССР // Итоги науки и техники. Серия «Охрана окружающей среды и воспроизводство полезных ресурсов». Т. 5. М., 1978; Рябов А.А. Охрана права государственной собственности на землю и права землепользования в СССР. Казань, 1976; В этих работах дан анализ как сущности права собственности на природу, так и научных подходов к этому вопросу.
Труды Института государства и права 153
Российской академии наук № 4/2011
Конституции РФ, согласно которой земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. Природа - основа жизнедеятельности общества в целом и каждого человека в отдельности.
Прежде всего через институт собственности, посредством определения оптимального, наиболее эффективного субъекта принадлежности природы, ее отдельных объектов закладываются предпосылки прогрессивного, или, как принято говорить, цивилизованного, развития. Ход развития человечества и особенно его современный этап заставляют человека, общество и государство по-новому и крайне ответственно оценивать инструменты, ресурсы, используемые ими в процессе этого развития. Особенность современного этапа - кризисность всех важнейших сфер жизнедеятельности общества: экономики, социальной сферы, сферы взаимодействия общества и природы, культуры, и как ее результат - кризис цивилизации в целом. Мир, или его значительная часть, переживает системный кризис. Его преодоление -а в этом заинтересовано (должно быть заинтересовано) человечество, - предполагает в первую очередь выявление породивших его причин и на этой основе ревизию основных ресурсов развития цивилизации - мировоззрения3, правопонимания и самого права, рыночной экономики, науки, государства как политической организации общества, основ деятельности межгосударственных образований. Применительно к каждому ресурсу желательно установить степень его «вклада» в провоцирование кризиса. На основе качественной и слаженной, скоординирован-
3 Вот, к примеру, как оценивает президент Национальной федерации психоанализа М.М. Решетников современный финансово-экономический кризис: «В целом нынешний кризис весьма условно можно именовать «экономическим». Он не связан с неурожаем, перепроизводством, истощением энергоносителей, человеческих, водных или иных ресурсов, включая золотовалютные резервы. Как представляется, его причины непосредственно связаны с кризисом тех гуманитарных концепций, которые лежали в основе формирования современного общества (выделено мной. - М.Б.)» (Решетников М.М. Какой кризис мы переживаем? // Стратегия России. 2009. № 10. С. 71).
ной и сбалансированной корректировки каждого из названных сложнейших «ресурсов развития» можно ожидать оздоровления, постепенного оживления общественного развития в каждой отдельной стране и на планете в целом. Дальнейшее игнорирование осознанных отдельных кризисов и особенно цивилизацион-ного, как известно, чревато угрозой существованию самого человечества. И эта угроза, по оценкам ученых, становится все более реальной.
В статье исследуется один из важнейших ресурсов развития общества - право собственности применительно к другому, основополагающему, жизненно важному ресурсу развития - природе, которая, по справедливой оценке известного философа В.С. Соловьева, «до сих пор была или всевластною, деспотическою матерью младенчествующего человечества, или чужою ему рабою, вещью (выделено мной. -М.Б.). В эту вторую эпоху одни только поэты сохраняли еще и поддерживали хотя безотчетное и робкое чувство любви к природе как к равноправному суще-
4
ству» .
С учетом особенностей переживаемого человечеством и российским обществом цивилизационного этапа, потребностей корректировки мировоззренческих установок, в том числе формирования «чувств любви к природе как к равноправному существу» или, как писал великий гуманист ХХ в. Альберт Швейцер, воспитания, проявления «благоговения перед жизнью»5, автор статьи придерживается позиции, согласно которой в правовом контексте природа имеет (должна иметь) особый режим.
Через институт права собственности на природу в части будущих цивилизационных перемен, через преодоление системного кризиса должна проявиться особая роль в правовой системе экологического права как ресурса развития России. Как писал в своей последней работе О.С. Колбасов, «экологическое право должно сыграть колоссальную историческую роль - стать противовесом всего остального права, стоящего на страже имуще-
4 Соловьев В.С. Смысл любви // Русский космизм: антология философской мысли. М., 1993. С. 102.
5 Швейцер А. Благоговение перед жизнью. Пер. с нем. М., 1992. С. 93.
ственного богатства и сопряженной с ним власти. Богатство и власть (удержать богатство, закрепить власть) - это неистребимое двуединое зло, которому право - преданный слуга. Право -это орудие в руках уже господствующих в обществе лиц для удержания и умножения своего богатства за счет ограбления других, а также для укрепления своей власти.
Так было тысячелетиями, так продолжается и в настоящее время.
При такой сущностной функции (ориентации, предназначении) права природа (природная среда, природные богатства) воспринимались как один из материальных атрибутов имущества, как объект для наживы, для умножения частной, групповой или национальной собственности. Все остальные достоинства, полезности природы затушевывались, отодвигались на второй план или вообще не замечались. Право никогда не воспринимало природу всесторонне, в полной полезной ценности, в полном объеме, в ее целостности. Это, можно сказать, принцип права, о котором никто еще не говорил и не писал. И этот принцип продолжает действовать в наши дни, хотя многое изменилось в ми-
6
ре к концу второго тысячелетия» .
В современных условиях отношение к природе, в том числе через институт собственности, должно строиться во всей правовой системе на оптимальной методологической основе. Исследуя мировоззренческие и социокультурные аспекты развития России в глобализирующемся мире, ученые считают необходимым «признать и исходить из того, что человечество находится сейчас в состоянии общецивилизационного кризиса и ценностного разлома. Точнее, в его начальной точке. И чем раньше это обстоятельство будет осознано и станет мотивом-руководством к действию, тем успешнее будут попытки выработать новую, адекватную реальности картину мира и модель его переустройства. .. .Стало ясно, что ни одна из глобальных проблем человечества (экологическая, демографическая, экономическая, социальная и др.) не может быть решена без серьезной, непредвзя-
6 См.: Колбасов О.С. Завещание экологам // Журнал российского права. 2000. № 5/6. С. 90.
той критики и переустройства базисных основ нынешнего ци-вилизационного развития, порождающего и обостряющего эти проблемы (выделено мной. -М.Б. )»7.
Одним из наиболее существенных элементов этих базисных основ развития является собственность на природу. В этом контексте исследуемая тема дополнительно актуализируется в наши дни в связи с подготовленной Концепцией развития гражданского законодательства8 и выраженной в ней позицией по отношению к природе. В Концепции «предлагается несколько по-иному взглянуть на соотношение частных и публичных элементов в гражданском праве» (введение, п. 8). «Иной взгляд» касается преимущественно природы как объекта права собственности. По замыслу авторов Концепции, в ГК РФ следует включить нормы, регламентирующие право собственности на земельные участки, участки недр и водные объекты, отказаться от категории «лесной участок», который должен быть признан земельным участком с особым правовым режимом. Право собственности на эти объекты должно подлежать государственной регистрации в ЕГРП. К такому праву следует в субсидиарном порядке применять нормы о праве собственности на земельные участки. Животные в состоянии естественной свободы не должны быть объектами права собственности (п. 3.6.5)9. При этом, по мнению авторов Концепции, реализация данных предложений будет способствовать гармонизации земельного, водного, лесного законо-
7 Россия в глобализирующемся мире: мировоззренческие и социокультурные аспекты. М., 2007. С. 20.
8 Разработка концепции была предусмотрена Указом Президента РФ от 18 июля 2008 г. № 1108 «О совершенствовании Гражданского кодекса Российской Федерации» (СЗ РФ. 2008. № 29 (ч. 1). Ст. 3482). Концепция одобрена решением Совета при Президенте РФ по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства от 7 октября 2009 г.
9 Согласно ст. 4 Федерального закона от 24 апреля 1995 г. № 52-ФЗ «О животном мире» (СЗ РФ. 1995. № 17. Ст. 1462) животный мир в пределах территории Российской Федерации является государственной собственностью.
дательства и законодательства о недрах с гражданским законодательством.
По этому поводу академик Ю.К. Толстой с тревогой пишет: «Настораживает, что Концепция предполагает широкую интервенцию в такие смежные с гражданским отрасли законодательства, как законодательство об охране и использовании природных ресурсов. В разделе о вещных правах предусматривается «перетащить» в ГК РФ (разумеется, с необходимой переработкой) едва ли не все нормы соответствующих кодексов и законов, которые имеют частноправовую природу, оставив в них лишь нормы публичного права. Эта операция представляется мне крайне опасной (выделено мной. -М.Б.)»10.
Право собственности на природу в контексте теории права собственности: понятие и сущность
Исследование права собственности на природу, создание теоретических основ данного права методологически представляется делом нетрудным. Надежной методологической основой формирования самого экологического права является общая теория права. Так как экологическое право является отраслью публичного права, в основе методологии его формирования лежит теория публичного права. Положения общей теории права и теории публичного права, последовательно отраженные в доктрине и отрасли экологического права, обеспечивают научно обоснованное соотношение данной отрасти и ее отдельных правовых институтов со всеми другими отраслями в правовой системе РФ в целом. В нашем случае - права собственности на природу. Другим существенным научным и практическим достижением последовательного применения данного методологического основания является то, что при этом решается задача, весьма существенная для обеспечения гармоничного развития и функционирования всей правовой системы и каждой отдельной отрасли, - научно обоснованного определения доминирования
10 Толстой Ю.К. О Концепции развития гражданского законодательства // Журнал российского права. 2010. № 1. С. 32.
норм одной отрасли над нормами другой отрасли в регулировании смежных отношений.
С учетом сказанного, а также с учетом специфики предмета исследования при его разработке крайне важно обратиться к научным трудам по общей теории права, по теории публичного права, а также к трудам теоретиков гражданского права, где традиционно большое внимание уделяется вопросам права собственности. Особенно важно прежде всего опираться на труды авторитетных, ведущих специалистов этих отраслей науки. Именно поэтому автор исследует позиции таких корифеев отечественной правовой науки, как академик Ю.К. Толстой, члены-корреспонденты РАН С.С. Алексеев и Г.В. Мальцев, профессор Ю.А. Тихомиров, профессор Е.А. Суханов. При этом теоретики права С.С. Алексеев и Г.В. Мальцев четко определили свои научные позиции и по вопросу о праве собственности.
Наконец, еще одной методологической предпосылкой исследования каждого аспекта данной темы в трудах названных теоретиков права автор рассматривает видение специфики природы как правового феномена, явления в неограниченной массе других предметов, как правило, называемых «вещами», в контексте отношений собственности: каждое суждение оценивать через публичный экологический интерес, с его учетом.
Анализ доктрины показывает, что на сегодняшний день в теории права собственности в значительной мере отражен преимущественно гражданско-правовой подход к собственности. Вопросам публичной (государственной) собственности уделено неоправданно мало внимания. При этом специфика отношений собственности на природу в общей теории не учтена и не отражена или отражена некорректно. В теории права собственности не обращено внимание на положения доктрины экологического права по вопросу о собственности на природу.
Знаковой в этой части является работа С.С. Алексеева, видного представителя общей теории права советского и современного периода, по проблемам теории права собственности, вы-
полненная, по его словам, в порядке научного поиска11. Одним из ее достоинств является, в частности, как пишет в предисловии автор, «попытка положить в основу рассмотрения вопросов собственности философские положения, которые связывают наше миропонимание с человеком, его разумом и свободной волей, и с этих позиций обосновать взгляд на собственность (право собственности) как на великое свершение человечества и одновременно как на остро проявившуюся в последние годы трагедию человеческого бытия»12.
С учетом роли собственности (права собственности) в жизни и развитии человека и общества связь вопроса о собственности с миропониманием, мировоззрением, цивилизационными основами развития человечества, как показывает опыт, имеет огромное методологическое значение, особенно на современном этапе. С.С. Алексеев пишет в этом контексте о «проявившейся в последние годы трагедии человеческого бытия»13.
В таком же аспекте пишет о собственности Ю.К. Толстой: «Социальные потрясения, от которых порой содрогается весь мир, одной из главных своих причин имеют в конечном счете попытки изменить сложившиеся отношения собственности, утвердить новый строй этих отношений. В одних случаях эти попытки приводили к успеху, в других терпели крах. Бывало, что общество действительно переходило на новую, более высокую ступень своего развития. Но случалось, что в результате ломки отношений собственности общество оказывалось отброшенным далеко назад и попадало в трясину, из которой не знало, как выбраться»14.
Сущность права собственности на природу, научные позиции по этому вопросу и законодательное оформление данного права крайне важно исследовать, основываясь на общей теории права, положения которой служат научной базой последова-
11 См.: Алексеев С.С. Право собственности. Проблемы теории. 3-е изд. М., 2007. С. 5.
12 Алексеев С.С. Указ. соч. С. 5.
13 Там же.
14 Толстой Ю.К. К учению о праве собственности. С. 15. 160
тельного, гармоничного развития всех отраслей, включая экологическое право, и условием их эффективности.
В этой связи нельзя не обратить внимания на то, что ряд изданных в последние годы научных работ, своим названием претендующих на общую теорию права собственности, на самом деле освещают лишь часть этой теории, ее цивилистический аспект. К их числу относятся, к сожалению, упомянутая работа С.С. Алексеева, изданная под грифом Института частного права, работы У. Маттеи и Е.А. Суханова15. Едва ли работник науки экологического права может рассматривать право собственности «как единоличное и деспотическое господство индивида над вещью». Этой цитатой из работы У. Маттеи и Е.А. Суханова, которые, в свою очередь, ссылаются на У. Блэкстона, аргументирует собственную позицию об исходных началах собственности и С.С. Алексеев, активнейший разработчик общей теории
права16.
Важное научное значение имеют подготовленные в последние годы А.Я. Рыженковым и А.Е. Черноморцем историко-аналитические очерки по теории права собственности17, а также ряд других работ18.
Что представляют собой собственность и право собственности?
15 См.: Маттеи У., СухановЕ.А. Основные положения права собственности. М., 1999; Суханов Е.А. Лекции о праве собственности. М., 1991.
16 См.: Алексеев С.С. Указ. соч. С. 6.
17 Рыженков А.Я., Черноморец А.Е. Очерки теории права собственности (прошлое и настоящее). Волгоград, 2005; они же. Теория права собственности (историко-аналитический очерк). Элиста, 2009.
18 См.: Андреев В.К. Право государственной собственности в России: Учеб. пособие. М., 2004; Тархов В.А., Рыбаков В.А. Собственность и право собственности. 3 -е изд. М., 2007; Право собственности на землю в России и ЕС. М., 2009; Винницкий А.В. О современной концепции публичной собственности в Российской Федерации // Журнал российского права. 2009. № 5.
Как указывает С.С. Алексеев, в контексте теории права собственности «собственность вне единства с правом теряет свой смысл и предназначение»19.
Ю.К. Толстой определяет собственность «как отношение индивида или коллектива к принадлежащей ему вещи как к своей», «как отношение человека к вещи», «как общественное отношение», «как имущественное отношение»20. Такая позиция в целом справедлива и в отношении природы, но с оговоркой, что природа - не вещь, к природе следует применять иные характеристики: благо, достояние.
Общего суждения о собственности как отношении, однако, недостаточно для понимания правовых категорий «собственность» и «собственность на природу» без исследования их сущности.
По мнению Е.А. Суханова, «собственность представляет собой отношения между людьми по поводу вещей, заключающиеся в присвоении или в принадлежности материальных благ одним лицам (их коллективам) и соответственно в отчужденности этих же благ от всех других лиц (здесь и далее выделено мной. - М.Б.)»21.
При рассмотрении сущности собственности основной гранью, раскрывающей ее роль в жизни людей, С.С. Алексеев выделяет «прежде всего характерную для собственности прямую и глубокую связь лица с вещью и полную, абсолютную власть собственника в вещных отношениях». И что еще более существенно - на отношение к вещам «как к своим»22. «Главное в самой собственности - это полное господство и абсолютная власть над этими предметами, иными объектами.»23.
Как пишет С.С. Алексеев, «отстаиваемый. взгляд на собственность основывается на том непреложном факте, что человек как собственник многое захватывает, присваивает из окру-
19 Алексеев С.С. Указ. соч. С. 47.
20 Толстой Ю.К. К учению о праве собственности. С. 15-16.
21 Суханов Е.А. Указ. соч. С. 7.
22 Алексеев С.С. Указ. соч. С. 16.
23 Там же.
жающей действительности. Но главное (с позитивной, философской стороны) - он как мыслящее и творческое существо продолжает себя во внешнем мире, и тем самым для него открывается возможность сознательно (интеллектуально, творчески и, в конце концов, физически) осваивать его. И собственность под этим углом зрения выступает в качестве явления по самым высоким мирозданческим меркам человеческого, пожалуй, даже интеллектуального порядка...
Так что характеристика сущности собственности как продолжение человека в вещах имеет все основания на то, чтобы претендовать на принципиально отличную от «теории присвоения» позицию. Причем претендовать с точки зрения миропонимания, в центре которого в соответствии с данными и требованиями современной науки - человек, личность.
Стало быть, смысл собственности с рассматриваемых мировоззренческих позиций ...не просто «богатство», «сокровище», «состояние» и проч. (что с точки зрения содержания собственности верно), а фактор пространственного и качественного
24
освоения человеком внешнего мира» .
Подчеркнем, что выраженная здесь сущность собственности представляется как позиция авторов по вопросу собственности в контексте теории права (не только теории, к примеру, частного права), имеющая общенаучное значение, причем сформулированная не только в правовом контексте, но и, как указывает С.С. Алексеев, «при развитых общественных отношениях, характерных для цивилизованного человечества, собственность все более утверждается в качестве института, строящегося на строго юридических началах.
Такого рода подчинение собственности строго юридическим началам означает, если так можно выразиться, оцивилиза-цию собственности и одновременно включение ее в качестве одного из мощных факторов экономического и социального развития общества»25. И «по самым высоким мирозданческим мер-
24Алексеев С.С. Указ. соч. С. 17-18.
25 Там же. С. 26.
кам человеческого, пожалуй, даже интеллектуального поряд-
26
ка...» .
Действительно, современная наука, начиная с общей теории права, и особенно право как важнейший ресурс общественного развития, нуждается в соответствии научной позиции по такому существенному инструменту, как собственность, потребностям прогрессивного цивилизационного развития, «мирозданческим меркам человеческого, пожалуй, даже интеллектуального порядка». Особенно это важно, как уже подчеркивалось, с учетом переживаемого системного кризиса. Как представитель отраслевой науки, но весьма важной для прогресса России, замечу с сожалением, что высказанные выше суждения о сущности права собственности в настоящее время, по-моему, необоснованны применительно даже к частному праву, не говоря уже об их соответствии публичным интересам по вопросу права собственности на природу.
Итак, к исходным началам права собственности, выражающим его сущность, указанные авторы относят «единоличное и деспотическое господство индивида над вещью»; «присвоение или принадлежность материальных благ одним лицам (их коллективам) и соответственно отчужденность этих же благ от всех других лиц»; «полную, абсолютную власть собственника в вещных отношениях»; «полное господство и абсолютную власть над этими предметами, иными объектами.».
Если рассматривать эти исходные начала права собственности в контексте природы, то, вероятно, в значительной мере они были бы справедливыми с позиций власти и собственников во времена А.Н. Радищева. Обличая произвол и эксплуатацию помещиками крепостных крестьян, он писал: «Тут видна алчность дворянства, грабеж, мучительство наше и беззащитное нищеты состояние. Звери алчные, пиявицы ненасытные, что крестьянину мы оставляем? - То, что отнять не можем - воздух. Да, один
27
воздух» .
26 Алексеев С.С. Указ. соч. С. 17.
27 Радищев А.Н. Путешествие из Петербурга в Москву (1790). Императрица Екатерина II говорила о А.Н. Радищеве, что «он бунтовщик, ху-
Уже в XIX в. по экологическим соображениям в России были введены некоторые ограничения на частные предприятия, поэтому и тогда можно было говорить с определенной долей условности о «полном господстве и абсолютной власти» над отдельными объектами. В наше время об этом начале права собственности можно говорить с большими оговорками, тем более о природе как объекте права собственности. Одно дело предметы личного туалета человека как объекты права собственности и уже другое, к примеру, частный автомобиль. В соответствии со ст. 17 Федерального закона от 4 мая 1999 г. № 96-ФЗ «Об охране атмосферного воздуха»28 запрещается эксплуатация транспортных средств, содержание вредных (загрязняющих) веществ в выбросах которых превышает установленные технические нормативы выбросов. В условиях рыночной экономики большинство предприятий стали частными. Согласно п. 3 ст. 34 Федерального закона от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды»29 нарушение требований в области охраны окружающей среды влечет за собой приостановление по решению суда размещения, строительства, эксплуатации и ликвидации зданий, строений, сооружений и иных объектов. Возникают
же Пугачева». Он был в 1790 г. арестован и приговорен к смертной казни, замененной затем ссылкой в Сибирь. Восприятие субъективно, но применительно к «оцивилизованной собственности» даже такие ее характеристики, как «деспотическое господство», «абсолютная власть» звучат в духе Радищева и того, феодального, времени. Это сравнение тем более уместно, что У. Маттеи и Е.А. Сухановым приведенное выше определение понятия собственности и оценка ее сущности, перенесенное без комментариев и в работу С.С. Алексеева, было заимствовано, как уже говорилось, у У. Блэкстона английского юриста и писателя, современника А.Н. Радищева. Интересно отметить, что в русском языке термин «собственность» впервые употребляется во второй половине XVIII в. в указах Екатерины II о передаче земель в частную собственность помещиков.
28СЗ РФ. 1999. № 18. Ст. 2222. 29СЗРФ. 2002. №2. Ст. 133.
вопросы: что с позиций разумного человека несправедливо в такой правовой ситуации? И в чем правовой смысл «полного господства и абсолютной власти» над автомобилем, предприятием, если собственник не может использовать их по назначению?
Формула «полного господства и абсолютной власти» как образец «оцивилизации собственности» применительно к природе в условиях современного цивилизационного развития России, мало того, что представляется необоснованной, - она просто вредна. В отечественных условиях это начало дает недобросовестному собственнику юридический мотив и даже основание для произвола.
В соответствии со ст. 6 Водного кодекса РФ каждый гражданин вправе иметь доступ к водным объектам общего пользования и бесплатно использовать их для личных и бытовых нужд. Полоса земли вдоль береговой линии водного объекта общего пользования (береговая полоса) предназначена для общего пользования. Ширина береговой полосы водных объектов общего пользования составляет 20 м. Как известно, распространенной практикой стало приобретение в частную собственность земельного участка на берегу водоема, его огораживание и лишение людей их законного права на доступ к водным объектам30. При
30 В заявлении общественных экологических организаций России, обеспокоенных захватом берегов рек, озер, морей, происходящим в последнее время, говорится, в частности, о нередких случаях «приватизации» участков побережий Черного, Балтийского и других морей, берегов многих озер, водохранилищ и рек (в том числе Волги, Москвы и др.). См.: Зеленый мир. 2010. № 9-12. С. 15.
Проблемы «приватизации» побережий водоемов на фоне «оцивили-зации собственности» на современном этапе важно рассматриват, наряду с иными факторами, учитывая безответственное отношение государственных природоохранных органов к исполнению возложенных на них функций. В полной мере это относится, в частности, и к Федеральному агентству водных ресурсов. По поводу застройки побережий его глава Р. Хамитов заявляет: «.Решение вопросов (частной) застройки, предоставления земли и т.д. определяет местная власть. От того, как местные власти спроектируют территорию, так и будет.
этом через право общего водопользования в определенной части реализуется конституционное право на благоприятную окружающую среду.
Поэтому практика «абсолютной власти» собственника порождает серьезные экологические последствия.
Аналогичным образом обстоят дела с лесами. Согласно ст. 11 Лесного кодекса РФ граждане имеют право свободно и бесплатно пребывать в лесах и для собственных нужд осуществлять заготовку и сбор дикорастущих плодов, ягод, орехов, грибов, других пригодных для употребления в пищу лесных ресурсов (пищевых лесных ресурсов), а также недревесных лесных ресурсов. Распространяющаяся практика - покупка земельного участка в лесу, его огораживание, «полное господство и абсолютная власть» собственника, абсолютное лишение возможностей на реализацию гражданами права свободно пребывать в лесах.
С конца XIX в. учение о собственности стало претерпевать глубокую трансформацию. Получили широкое распространение идеи о том, что собственность не может более оставаться самоцелью, частным делом ее обладателя, а должна выполнять определенную социальную миссию. Тем самым обозначился очевидный отход от классических цивилистических принципов римского права с присущими ему абсолютизацией собственнических прав и культом частноправовых, индивидуалистических начал собственности31.
В компетенции Водного кодекса РФ только вода, а берега и водосборная территория «отделены» от водных объектов и регулируются другими законами. Когда сотка земли на берегу стоит миллионы рублей, любой глава муниципалитета сходит с ума, он видит только эти рубли и не видит проблем жителей. Это (имеется в виду приватизация береговой полосы) прежде всего художества местной власти» (Российская газета (спецвыпуск «Экономика, экология»). 2007. 19 июля). Руководитель Агентства, демонстрируя безволие, искажает к тому же и правовую суть проблемы: Водным кодексом РФ предусмотрена водоохранная зона, режим которой определяется водным законодательством. 31 См.: Юридическая энциклопедия / Под ред. Б.Н. Топорнина. М., 2001. С. 1003.
В наше время «деспотическое господство индивида над вещью», «присвоение или принадлежность материальных благ одним лицам (их коллективам) и соответственно отчужденность этих же благ от всех других лиц», как представляется, противоречит положениям общей теории права о выделении в системе права публичного и частного права и самим нормам права, в том числе конституционным.
Системообразующим явлением и первейшим признаком публичного права, по убедительному мнению Ю.А. Тихомирова, является публичный интерес, который выступает в качестве концентрированного выражения общесоциальных потребностей и стремлений32. К видовым интересам общего родового понятия публичного интереса Ю.А. Тихомиров обоснованно относит интересы экологического благополучия33. Интересы экологического благополучия как концентрированное выражение общесоциальных потребностей и стремлений вполне оформлены в конституционном положении о природе как основе жизнедеятельности человека и общества (ст. 9 Конституции РФ).
С учетом выраженного в этой норме публичного интереса экологического благополучия методологически корректно сформулировано другое конституционное положение, имеющее прямое отношение к теме исследования: владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществляются их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц (ст. 36).
Теоретики права собственности пишут о деспотическом господстве индивида над вещью, присвоении или принадлежности материальных благ одним лицам (их коллективам) и соответственно об отчужденности этих же благ от всех других лиц.
32 См.: Тихомиров Ю.А. Публично-правовое регулирование: динамика сфер и методов // Журнал российского права. 2001. № 5. С. 3.
33 В науке экологического права для выражения таких интересов употребляется также формулировка «поддержание, сохранение, восстановление благоприятного состояния окружающей среды».
Ничего подобного не может быть, в частности, в отношении такого специфического объекта права собственности, как природа.
Авторитетные ученые, цитировавшиеся выше, дают новым собственникам на природу «научное основание» на произвол, на «деспотическое господство» в отношении ее. «Полное господство и абсолютная власть» как исходное начало права собственности и проявление ее сущности изначально ориентируют собственника на определенное поведение, противоречащее естественному праву и правовой сущности природы как публичного блага. Как пишет теоретик права Г.В. Мальцев, земля как при-
34
родное достояние принадлежит всем и никому в отдельности .
Основываясь на сказанном, а также исходя из особенностей природы в ее правовом контексте, понятие и сущность права собственности на природу (природные объекты) могут быть определены как закрепленное в нормах публичного права общественное отношение по определению принадлежности природы (природных объектов) субъекту права, наделяющих с учетом специфики природы (природного объекта) обладателя права властными правомочиями по владению, пользованию и распоряжению этим объектом, осуществляемыми с учетом публично-правового режима природопользования и охраны окружающей среды, а также охраняемых законом прав и интересов иных лиц. Регулирование и осуществление права собственности на природу подчинено решению публично-правовой задачи поддержания, обеспечения экологического благополучия как публичного интереса.
Предметы, с которыми человек взаимодействует в процессе жизнедеятельности, как объекты права собственности весьма различны как по происхождению, так и характеру удовлетворяемых интересов и потребностей. Именно эта особенность положена в основу выделения форм (видов) собственности.
34 См.: Мальцев Г.В. Развитие права: к единению с разумом и наукой. М., 2005. С. 164.
Природа - особый объект права собственности
Вопрос о форме (виде) собственности на природу важен всегда, тем более на современном этапе общественного развития. Одним из существенных элементов базисных основ цивили-зационного развития, порождающего и обостряющего глобальные проблемы человечества, является институт права собственности. Принцип частной собственности относится к весьма значимым либеральным ценностям, на нем основана рыночная экономика. И сама рыночная экономика, и частная собственность как ее инструмент являются факторами, обостряющими экологическую ситуацию. Как отмечает Г.В. Мальцев, «человеческая цивилизация, вступив когда-то на путь частной собственности, переоценила свои возможности пресекать вредное воздействие соответствующих институтов на природную и социальную среду, за что приходилось не раз расплачиваться потрясениями, революциями, кризисами, кумулятивным итогом которых является современный глобальный упадок»35.
Природа как объект права собственности обладает существенными особенностями, отраженными в международных актах, национальном законодательстве и доктрине, которые следует положить в основу при решении вопроса о форме собственности.
Во Всемирной хартии природы, принятой ООН в 1982 г., в качестве правовой основы осуществления международного сотрудничества в разрешении международных проблем в экономической, социальной, культурной, технической, интеллектуальной или гуманитарной областях обоснованно отмечается, что человечество является частью природы и жизнь зависит от непрерывного функционирования природных систем, которые являются источником энергии и питательных веществ.
Примерно так же выражена общественная роль природы как основы жизни и деятельности общества в ст. 9 Конституции РФ.
Согласно действующему законодательству природные ресурсы как объекты собственности могут находиться в обороте, как и предметы социальной среды. Однако нельзя не видеть разницы, к примеру, между богатейшими российскими недрами и
35
Мальцев Г.В. Указ. соч. С. 163.
металлургическим заводом, перерабатывающим добытые недра, как объектами права собственности и как благом, находящимся в обороте. Один объект создан Творцом, самой природой, без малейшего приложения труда человека, другой - гением человека.
Природа вечна, в ее лоне в соответствии с законами развития природы будут рождаться и жить все новые и новые поколения людей, как это было и миллионы лет назад. Заводы и прочие объекты социальной сферы - ценности преходящие. Поэтому важно решить, кому в правовом отношении должны принадлежать природа, ее ресурсы, кто ими может наиболее умело распорядиться, чтобы, удовлетворив потребности настоящего поколения, не ущемить интересы будущих поколений. Мудрые индусы говорят, что мы не получили землю в наследство от родителей, а взяли ее в долг у наших детей. И как ответственные отцы семейства, мы должны распоряжаться природой с помощью правовых средств соответственно.
Рассуждая по вопросу частной собственности на землю, К. Маркс писал, что «с точки зрения более высокой экономической формации общества частная собственность отдельных индивидов на земной шар будет представляться не в меньшей степени нелепой, чем частная собственность одного человека на другого человека. Даже целое общество, нация и даже все одновременно существующие общества, вместе взятые, не суть собственники земли, они лишь ее владельцы, лишь пользующиеся ею, и, как boni patres familias (добрые отцы семейства), они должны оставить ее улучшенной следующим поколениям»36.
Правовой режим природы как объекта собственности должен быть особенным, отличным от режима материальных объектов социальной среды. Теоретически он должен быть таким, чтобы, удовлетворяя некий оптимальный объем потребностей человека, природа сохранялась в благоприятном состоянии. Еще в римском праве имелась категория «общих для всех вещей». Правда, в их состав входил весьма ограниченный круг природных «вещей» - воздух, Солнце, проточная вода, море. Изначаль-
36 Цит. по: Казанцев Н.Д., Колотинская Е.Н. Правовая охрана природы в СССР. М., 1962. С. 36.
но они не могли находиться в чьей-либо собственности, были только в общественном пользовании.
С учетом особой роли природы в общественном развитии, места человека в природе, его ответственности за сохранение благоприятного состояния окружающей среды в интересах будущих поколений предпочтительным является закрепление в правовой доктрине и праве природы как общественного достояния. Это было отражено в преамбуле Закона РСФСР «Об охране окружающей природной среды» 1991 г.: «Природа и ее богатства являются национальным достоянием народов России, естественной основой их устойчивого социально-экономического развития и благосостояния человека». Следует подчеркнуть, что концепция общественного достояния в практическом плане противопоставляется концепции частной собственности на природные ресурсы, в рамках которой богатый человек может купить (скупить) природные богатства и распоряжаться ими в своих интересах.
Указанная концепция должна иметь определенное юридическое значение в смысле наличия правовых гарантий того, что, реализуя полномочия по распоряжению природным ресурсом, его собственник обязан учитывать, в какой степени это соответствует общественным интересам.
С.И. Ожегов определял достояние как то, что безраздельно принадлежит кому-нибудь. Природа, ее ресурсы, призванные удовлетворять потребности человека, принадлежат людям, всему обществу, причем одновременно настоящему и будущим по-колениям37. Соответственно в общественных отношениях, регулируемых правом, природа должна восприниматься как общественное достояние.
Для реализации данной концепции необходимо решить ряд принципиальных вопросов. Кто может наиболее эффективно от имени общества и в его интересах распоряжаться природой, являющейся общественным достоянием? Все ли природные ресур-
37 См.: Ожегов С.И., Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка. М., 1992. С. 179.
сы или их части должны стать общественным достоянием? Если не все, то какие могут иметь иной правовой титул?
Хотя политическая власть над землей не более чем условная политико-юридическая конструкция, наиболее успешно управлять природой - общественным достоянием может государство в рамках его экологической функции. Оно имеет сбалансированную систему органов - законодательных, исполнительных и судебных, - призванных последовательно решать задачи определения в интересах общества правового режима природы, распоряжения ею с учетом конституционного права на благоприятную окружающую среду, контроля за их использованием, обеспечения экологического правопорядка, в том числе посредством применения принудительной силы.
Правовой режим природы как общественного достояния может быть урегулирован в законодательстве путем объявления природы исключительной собственностью государства. Во-первых, важно, чтобы этот правовой режим отличался от правового режима иного имущества, в том числе государственного, находящегося в обороте. Во-вторых, должна быть четко выражена правовая сущность общественного достояния: государство распоряжается им только в интересах общества и под его контролем. Учитывая особую общественную ценность природных богатств, немаловажно, чтобы правовой режим природы как общественного достояния был закреплен в Конституции РФ38.
38 Примерно такой подход к регулированию отношений собственности на природные богатства закреплен законодательством ряда государств. Так, в ст. 6 Конституции Казахстана 1995 г. предусматривается право государственной собственности на недра, воды, растительный и животный мир. Земля может находиться как в государственной, так и в частной собственности. Согласно ст. 13 Конституции Украины 1996 г. земля, ее недра, атмосферный воздух, водные и иные природные ресурсы, находящиеся в пределах территории Украины, природные ресурсы континентального шельфа, внутренней (морской) экономической зоны являются объектами права собственности украинского народа, от имени которого право собственности осуществляют органы государственной власти и органы местного самоуправления в рамках компетенции, определенной Конституцией.
Отношения собственности на природу следует воспринимать и регулировать в контексте формирования нового мировоззрения и правопонимания, переосмысливая систему высших ценностей общественного развития. Автор статьи разделяет постулаты формирующейся в настоящее время экоцентрической экологической культуры, которая характеризуется следующими признаками.
Высшую ценность представляет гармоничное развитие человека и природы. Природное признается изначально самоценным, имеющим право на существование «просто так», вне зависимости от полезности или бесполезности и даже вредности для человека. Человек не собственник природы, а один из членов природного сообщества.
Человек не признается обладающим какими-то особыми привилегиями на том основании, что он имеет разум, наоборот, его разумность налагает на него дополнительные обязанности по отношению к окружающей природе. Мир людей не противопоставлен миру природы, они оба являются элементами единой системы.
Целью взаимодействия с природой является максимальное удовлетворение потребностей как человека, так и всего природного сообщества. Воздействие на природу сменяется взаимодей-
39
ствием .
39 См.: Ясвин В.А. История и психология формирования экологической культуры. Удобно ли сидится на вершине пирамиды? / Отв. ред. В.М. Захаров. М., 1999. С. 34-35.
