CC BY
24Юрий Борко,
профессор, почетный президент Ассоциации европейских исследований (АЕВИС),
главный научный сотрудник Института Европы РАН
ОТНОШЕНИЯ РОССИЯ - ЕС:
ВМЕСТО СТРАТЕГИЧЕСКОГО ПАРТНЕРСТВА -
ХОЛОДНАЯ ВОЙНА?
24 июня 2014 г. минуло 20 лет с того дня, когда на острове Корфу было подписано Соглашение о партнерстве и сотрудничестве между Российской Федерацией, с одной стороны, и Европейским союзом и тем самым с его государствами-членами - с другой. В последующие три года автор данного текста опубликовал несколько статей и докладов, рассмотрев в них четыре предполагаемых сценария их будущих отношений: полная интеграция, включая вступление России в ЕС; союз (позже этот сценарий получил название стратегического партнерства); «холодный мир», или прагматическое сотрудничество; конфронтация1. Умозрительно, первый сценарий был очень привлекательным, однако по ряду причин он был неприемлем для Евросоюза и в политическом плане не соответствовал интересам России, а из остальных трех - наименее вероятным представлялось противостояние. Как полагал автор, реальный путь развития отношений между Россией и Евросоюзом будет пролегать в коридоре, образуемом двумя средними сценариями.
В целом эти отношения так и развивались -по синусоиде между прагматическим сотрудничеством и стратегическим партнерством. Различие между этими сценариями состояло в том, что стратегическое партнерство, предложенное Евросоюзом и принятое Россией в 2000 г., предусматривало приверженность обеих сторон ос-
1 Борко Ю. Россия и Европейский союз преодолевают старые страхи // Сегодня, 19.08.1995; Вступая в XXI век: сценарии будущих отношений между Россией и Европой // Борко Ю. Развитие интеграционных процессов в Европе и Россия. М.: ИНИОН. РАН, 1997. С. 11-56; Borko Yu. Russland und die Europäische Union: Perspektiven der Partnerschaft // Berichte des Bundesinstitutes für ostwissenschaftliche und internationale Studien, N. 36. Köln, 1996. - 40 S.
новным ценностям и принципам, зафиксированным в Заключительном акте Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе (СБСЕ), Парижской хартии для новой Европы и ряде других документов, причем приверженность не декларативную, а реализуемую в экономической и политической жизни. Естественно, этот сценарий предполагал такую степень обоюдного доверия и взаимопонимания, которая позволяет принимать и осуществлять долгосрочные программы сотрудничества, охватывающие важнейшие сектора экономики, а также сферу внешней политики и безопасности.
Развитие России и стран Евросоюза в первой декаде XXI в. очень быстро выявило факторы фундаментального характера, препятствующие реализации этого сценария, а именно: экономические и политические системы партнеров не сближаются, а эволюционируют в расходящихся направлениях. На экспертном уровне как в странах Евросоюза, так и в России несовместимость императивов стратегического партнерства и реального состояния их отношений была признана еще до Кавказского кризиса в августе 2008 г. Военное вмешательство России в конфликт между Грузией и «мятежными» республиками, Южной Осетией и Абхазией, было категорически осуждено Евросоюзом. И все же он не пошел на конфронтацию с Россией, а предпочел миссию посредника, что помогло восстановить на Кавказе ситуацию «замороженного» конфликта. В дальнейшем вплоть до весны 2014 г. отношения Евросоюза и России носили амбивалентный характер: высокая степень экономической взаимозависимости и близкие позиции в некоторых вопросах внешней политики и безопасности требовали систематического сотрудничества на прагматической основе, а его важность и постоянство служили основанием для
публичных заверений с обеих сторон, что они считают себя стратегическими партнерами1.
Однако события последних месяцев, особенно глубочайший внутренний кризис в Украине и присоединение Крыма к России, настолько круто изменили ситуацию, что отношения России и ЕС впервые за 20-летие нельзя оценить иначе как конфронтацию, побуждающую вспомнить забытые времена холодной войны.
Начало нового поворота в сторону ухудшения отношений между Евросоюзом и Россией не было связано с Украиной. Его непосредственной причиной стала череда событий в политической жизни России, уложившихся в период с сентября 2011 по май 2012 г. Состоявшаяся 6 мая массовая манифестация оппозиционно настроенных граждан завершилась их разгоном и избиением «стражами порядка». В постсоветской истории страны началась новая глава - пробуждения гражданского общества, вступившего в противостояние с государством. Власти вместо диалога с оппозицией избрали путь репрессий. Если до этих событий адресуемые Москве призывы Евросоюза к развитию демократии и соблюдению прав человека носили, по сути, ритуальный характер, то теперь они сменились публичной критикой антидемократических действий российских властей. Это резко охладило климат отношений на верхнем уровне, что тут же негативно сказалось на обсуждении других актуальных и спорных вопросов в отношениях России и ЕС - в торговле, инвестициях, энергодиалоге, визовом режиме и т.д. Но худшее было впереди.
В конце 2013 г. возник и поныне продолжается острейший конфликт, участниками которого являются Украина, Россия и Евросоюз. Он порожден взаимодействием трех факторов - глубоким внутренним кризисом в Украине, принятой в 2008 г. Евросоюзом программой Восточного партнерства (ВП) и прогрессирующим расхождением векторов развития и политики России и ЕС.
Ключевым из них является кризис в Украине, ставший итогом длительной антинародной и антинациональной политики ее правящих кругов. К моменту распада СССР производство ВВП на душу населения в Украине составляло примерно 75% от российского уровня и находилось на одном уровне с Польшей; в 2013 г., согласно
1 Подробный анализ развития отношений между Россией и Евросоюзом см. в статье: Борко Ю.А. Россия -Евросоюз: состоялось ли стратегическое партнерство? // Современная Европа, 2014. № 2. С. 19-30.
данным МВФ, Украина отставала по этому показателю от России в 2,4 раза, от Польши - в 3 раза. Модернизация экономики, по сути, не начиналась. Финансовая система страны находится в перманентно прединфарктном состоянии. Другой удручающий итог состоит в том, что за 20 с лишним лет ведущие политические партии так и не пришли к согласию в том, что необходимо делать для развития национального самосознания и сближения на этой основе населения, проживающего в западных, восточных и южных областях страны. Внутренняя нестабильность Украины уже давно стала раздражителем для соседей - России и ЕС.
Очевидно, это учли и авторы программы ВП, предложенной Украине, Беларуси, Молдове, Азербайджану, Армении и Грузии. Им было обещано содействие реформам и развитию в обмен на принятие ими европейских моделей экономических и политических систем. В международном экспертном сообществе существует точка зрения, согласно которой эта программа является экспансионистской. Место территориальной экспансии заняла экспансия европейских ценностей и принципов устройства общества и государства, но конечная цель осталась прежней - установить или укрепить доминирующее влияние Европы в соседних регионах. В этом смысле программа ВП действительно была рассчитана на то, что с Брюсселем будут сотрудничать проевропейские правительства названных стран, и в перспективе ЕС станет их главным и самым влиятельным партнером.
В принципе Россия могла бы возглавить процесс сближения большинства стран СНГ с Евросоюзом. Принятая в начале 2000-х годов концепция стратегического партнерства и строительства четырех общих пространств России и ЕС была гораздо более продвинутой программой, чем проект ВП, предложенный упомянутой «шестерке». Но, как мы знаем, находясь в ситуации исторической развилки, российское руководство избрало тогда иной путь - строительство «вертикали власти», свертывание демократии, государственное «рейдерство» (арест М. Ходорковского и «дело Юкоса»), курс на первоочередное развитие сырьевой экономики. В контексте этой политики программа ВП воспринималась в Москве как «вызов», которому надо противодействовать всеми силами и средствами.
Фактически роль такого «вызова» сыграл саммит участников ВП в ноябре 2013 г. Его апофеозом должно было стать подписание Соглашения об ассоциации Украины и ЕС, включая созда-
ние общей зоны свободной торговли. Сверх того намечалось парафировать соглашения об ассоциации ЕС с Арменией, Грузией и Молдовой, а также договориться о подготовке соглашения об ассоциации между ЕС и Азербайджаном. Выполнение этой повестки было бы воспринято во всем мире как триумф Евросоюза и поражение России. Но триумф не состоялся, так как за неделю до открытия саммита украинский президент В. Януко-вич объявил, что подписание не состоится и переносится на «близкое будущее». К тому же, от соглашения об ассоциации с ЕС отказалась Армения, заявившая незадолго до саммита о предстоящем присоединении к Таможенному союзу России, Казахстана и Беларуси. В итоге Вильнюс стал местом крупной неудачи восточной политики ЕС, хотя победой России это тоже не назовешь.
Победителей в этой истории нет, потому что решение В. Януковича сыграло роль детонатора глубочайшего политического кризиса в Украине. Помимо тех экономических и политических истоков кризиса, о которых сказано выше, были две конкретные причины всеобщего возмущения и протеста. Во-первых, за три года правления В. Януковича были побиты все рекорды воровства, коррупции и беззакония, и сам президент не вызывал у большинства украинцев никаких иных чувств, кроме отвращения и ненависти. Во-вторых, отказ президента от подписания соглашения с ЕС был шоком для значительной части населения, воспринимавшей лозунг «В Европу» как воплощение мечты об ином образе жизни, о более высоких ее стандартах. Ответом украинскому президенту стал киевский Евромайдан как оплот двух противостояний: президенту и правительству противостояла про-европейски настроенная политическая оппозиция, власти в целом противостоял народ. Первое из них завершилось подписанием 21 февраля 2014 г. соглашения, предусматривавшего досрочные выборы нового президента страны в конце того же года. Но оно не прожило и суток. Под влиянием окрепших в баталиях с властями праворадикальных сил Евромайдан отверг компромиссное соглашение и потребовал не только отставки президента, но и его ареста с последующим преданием суду. Ночью В. Янукович бежал из страны и, как вскоре выяснилось, нашел прибежище в России. 22 февраля Верховная рада отстранила его от занимаемой должности, временно исполняющим обязанности президента был избран ее председатель Владимир Турчинов, а премьер-министром - Арсений Яценюк.
Этим событием завершилась первая фаза политического кризиса в стране. Какой была бы вторая, не вмешайся Россия, мы можем только гадать. Новые руководители в первых же своих заявлениях оповестили мир о том, что они готовы подписать соглашение об ассоциации с ЕС. В свою очередь, Евросоюз немедленно признал легитимный характер перемен в Киеве и выразил готовность к сотрудничеству с новым руководством страны. Москва ответила контрдействиями, ошеломившими весь мир. 1 марта президент В. Путин получил официальное разрешение Совета Федерации на использование российских войск на территории Украины. 25 марта вступил в силу принятый Государственной думой и подписанный президентом закон о принятии в состав РФ Автономной Республики Крым и города Севастополь.
В нашей стране и за рубежом были изложены разные версии мотивов, побудивших В. Путина пойти на этот шаг. Рассмотреть их в рамках этой статьи невозможно. Поэтому ограничусь изложением моей версии, учитывающей ход событий с начала марта по начало июня 2014 г. На мой взгляд, российский президент решил по максимуму использовать ситуацию глубокого внутреннего раскола, политического кризиса, экономической несостоятельности и крайней слабости государства в Украине. «Возвращение» (а в понятиях современного международного права - аннексия) Крыма было лишь первым шагом в осуществлении плана отделения от Украины восточных и южных областей, в которых большинство или до половины населения были этническими русскими и русскоговорящими неукраинцами. В прессе, в том числе ссылаясь на анонимные источники, перечислялись семь областей - Харьковская, Луганская, Донецкая, Запорожская, Николаевская, Херсонская и Одесская - с общей численностью населения в 16 млн человек. Косвенным подтверждением этой версии может служить то, что происшедшая 22 февраля смена власти в Украине была официально квалифицирована в Москве как государственный переворот, а легитимным президентом страны до 25 мая оставался В. Янукович. Кстати сказать, в марте и апреле ему несколько раз была предоставлена возможность публично заявить, что он по-прежнему считает себя действующим президентом и собирается вернуться в свою страну. О многочисленных конфликтных, зачастую трагических, событиях, происходивших в эти месяцы в названных областях, известно многое по факту, хотя кем и с какой целью они были
инициированы - выяснять придется долго. Но в этих случаях подойти ближе к ответу помогает знаменитый вопрос, который задавал некогда римский консул Луций Кассий Лонгин Равилла: Cui bono? Cui prodest? (Кому хорошо? Кому выгодно?). Кому выгодны углубление раскола, рост напряженности и нестабильности в Украине? Очевидно, не тем, кто заинтересован в укреплении согласия, единства и целостности Украины.
Непосредственным и важнейшим следствием российской операции «КрымНаш» стала интернационализация украинского кризиса. С одной стороны, помимо вмешавшейся в него России, его прямыми участниками стали Евросоюз и США, активно выступившие в защиту Украины и оказавшие ей значительную экономическую и финансовую поддержку. С другой стороны, впервые за послевоенную историю одно из крупнейших государств - членов ООН аннексировало часть территории другого государства-члена. И то, что это государство является постоянным членом Совета Безопасности и обладает вторым по своей мощи ракетно-ядерным потенциалом, лишь подчеркнуло масштаб угрозы нормам международного правопорядка и межгосударственных отношений, утвердившимся после Второй мировой войны и распада колониальной системы. Восстановление этих норм на территории Украины и преодоление на этой основе ее внутреннего кризиса стало важным условием сохранения и укрепления цивилизованной системы международных отношений.
Евросоюз, США и входящие в «семерку» (G-7) Япония и Канада ответили на действия России санкциями. Некоторые из них уже действуют. ЕС «заморозил» почти законченные переговоры об облегчении визового режима с Россией, а также о новом соглашении о партнерстве и сотрудничестве. Был отменён намеченный на июнь саммит ЕС - Россия. Государства, входящие в G-7, отказались от участия в намеченном на июнь саммите Группы, где в роли хозяйки и председателя должна была выступать Россия. Эти действия чувствительны для России в политическом и имиджевом плане, но главной угрозой для нее являются экономические санкции, которые были предусмотрены на тот случай, если российские войска вторгнутся в Восточную или Южную Украину. Санкции могут нанести чувствительный ущерб ряду важных секторов российской экономики - финансам, банковскому, внешнеторговому и энергетическому секторам, космической, авиационной и военной промышленности. Эти санкции хранятся в запасе, но уг-
роза их применения уже дала отрицательный эффект. Отток капитала из России растет: в 2013 г. он прогнозировался в размере 30 млрд долл., а фактически достиг 60 млрд; в этом году только за 1-й квартал из страны ушло от 50 до 63 млрд долл., а за год ожидается 120-150 млрд. Эти цифры в большой степени объясняют вялое состояние российской экономики. В прошлом году ВВП вырос на 1,3%, вместо прогнозировавшихся 3,6-3,7%; прогноз на 2014 г. - от 0 до 1%. По мнению бывшего министра финансов А. Кудрина, нынешний год «станет наихудшим для России с начала 2000-х».
7 мая в Москву неожиданно прибыл председатель ОБСЕ Дидье Буркхальтер, но, возможно, важнее было то, что он является президентом Швейцарии. После беседы с ним наедине президент В. Путин провел пресс-конференцию, изложив журналистам новый план преодоления политического кризиса в Украине. В нем было четыре пункта: назначенный на 11 мая референдум о самоопределении Донецкой и Луганской «народных республик» откладывается на неопределенное время; Киев прекращает военные действия в этих областях и вступает в диалог с ними по вопросам взаимоотношений между центральной властью и регионами; Россия отводит свои войска от границы с Украиной; при этих условиях назначенные на 25 мая выборы украинского президента будут рассматриваться в Москве как «шаг в правильном направлении».
Что побудило В. Путина изменить взгляд на ситуацию в Украине и, соответственно, на цели и методы украинской политики России? Экономическая ситуация в собственной стране и масштаб ущерба, который причинят ей санкции? Или то, что пророссийским «сепаратистам» удалось взять под контроль лишь две области, которые сами по себе, без присоединения пяти приморских областей Украины, даром не нужны России? Или, может быть, причины, о которых знают только собеседники; знают, но молчат? Так или иначе, но заявление В. Путина мгновенно облетело мир и было с удовлетворением воспринято в западных столицах.
За минувший после него месяц произошло многое. Референдумы в двух областях все-таки состоялись. Они даже объединились, присвоив себе провоцирующее название - Новороссия. Была предпринята попытка направить в Москву официальное послание с просьбой о принятии в состав Российской Федерации. Никакой информации о ее судьбе не появилось, и вообще эта тема российскими СМИ забыта. Содержание и
тональность сообщений об украинских делах изменились в лучшую сторону, хотя до приемлемого и вызывающего уважение уровня объективности наши СМИ пока не дотянулись. В целом, как сегодня видится, заявление В. Путина положило начало деэскалации напряженности на всех осях взаимодействия заинтересованных сторон, кроме одной - между киевской властью и донецко-луганскими сепаратистами. Деэскалации медленной и не прошедшей точку невозврата, в первую очередь, по этой причине, также потому, что, несмотря на отвод российских войск от границы, через нее анонимными снабженцами непрерывно поставляется местным ополченцам оружие. Тем не менее главным событием мая стали выборы президента Украины, состоявшиеся в назначенный день и в 22 областях из 24. В них участвовали 60% избирателей, победивший на них Петр По-рошенко набрал более 54%, и легитимность выборов не была оспорена ни одним государством -членом ООН и ни одной международной организацией. Не оспорил их и президент В. Путин.
По-видимому, его сдержанная позиция побудила западных лидеров к тому, чтобы перейти от состоявшихся в мае телефонных разговоров к возобновлению личных встреч. Лучшего повода для такой встречи, чем празднование 70-летия со дня высадки англо-американского десанта в Нормандии, трудно было найти. В ходе своего пребывания в Нормандии Владимир Путин имел четыре встречи: более обстоятельные - с Франсуа Оллан-дом и Дэвидом Кэмероном; две короткие - с Бараком Обамой и Петром Порошенко. О содержании разговора с британским премьером можно судить по его комментариям к решениям состоявшегося 4 июня саммита 0-7. «Мы были убеждены в том, - заявил он, - что продолжение дестабилизации восточной Украины неприемлемо...
президент Путин должен признать законность выборов президента Порошенко, прекратить поставку оружия через границу, а также. поддержку сепаратистских групп. если это не произойдет, секторные санкции неотвратимы»1.
Дэвид Кэмерон традиционно выступает как один из самых жестких критиков политики российского руководства. На противоположном фланге находится Ангела Меркель - федеральный канцлер государства, экономически связанного с Россией гораздо больше, чем любое другое государство в ЕС. Какова будет общая позиция Евросоюза, покажет очередной его саммит, который состоится в июне. В сложном переплетении российско-украинско-европейско-американских отношений ничего не определилось в той степени, которая позволила бы дать хотя бы приблизительный прогноз. Ситуация исторической развилки: направо пойдешь. налево пойдешь. прямо пойдешь. Это относится и к отношениям между Россией и Евросоюзом. Сделан маленький шажок от конфронтации, он потворствует нашей надежде, которая, как известно, умирает последней. Дело в том, что объективно Россия и ЕС остаются стратегическими партнерами. Надолго и всерьез, потому что они взаимозависимы и в экономике, и в геополитике. Но даже при самом благоприятном сценарии событий в Украине и вокруг нее путь к восстановлению приемлемого уровня доверия, необходимого для нормальных деловых отношений, для стабильного практического сотрудничества будет не быстрым и не простым. О более амбициозной перспективе загадывать пока не будем.
1 http://www.unian.net/politics/925921 05.06.2014
РЕСПУБЛИКА МОЛДОВА - ПРИДНЕСТРОВЬЕ -РОССИЙСКАЯ ФЕДЕРАЦИЯ
Алла Язькова,
профессор, зав. Отделом Черноморско-Средиземноморских исследований
Института Европы РАН
После обострения зимой 2013-2014 г. рос- литики заговорили о том, что крымский сцена-сийско-украинского конфликта и особенно после рий может быть реализован также и в Приднест-изменения статуса Крыма многие эксперты и по- ровье - расположенной за Днестром части
