CC BY
34
Черенкова Анна Игоревна
Отмена решения о приеме в гражданство Российской Федерации: коллизии и пробелы в действующем законодательстве
Исследуются вопросы правового регулирования механизма отмены решения о приеме в гражданство Российской Федерации. Проводится параллель между терминами «прекращение гражданства» и «лишение гражданства». Уточняются существующие различия между гражданством по рождению и приобретенным гражданством Российской Федерации. Обращается внимание на важность соблюдения процессуальных сроков при принятии административных и судебных решений по вопросам прекращения гражданства. Актуальность научного исследования обосновывается принятием нового Федерального закона от 28 апреля 2023 г. № 138-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации», который вносит существенные изменения в алгоритм прекращения гражданства путем отмены решения о приеме в гражданство.
Ключевые слова: гражданство, приобретенное гражданство, гражданство по рождению, прекращение гражданства, конституционное право, миграционное законодательство, правонарушение, лишение гражданства.
Cancellation of a decision on admission to citizenship of the Russian Federation: collisions and flaws in current legislation
The article examines the legal regulation of the mechanism for canceling the decision on admission to citizenship of the Russian Federation. A parallel is drawn between the terms "termination of citizenship" and "deprivation of citizenship". The existing differences between citizenship by birth and acquired citizenship of the Russian Federation are clarified. The issue of the importance of observing procedural deadlines when making administrative and judicial decisions on issues of termination of citizenship is raised. The relevance of the scientific research is justified by the adoption of the new Federal Law of the Russian Federation dated April 28, 2023 No. 138-FZ "On Citizenship of the Russian Federation", which contains significant changes in the algorithm for terminating citizenship by canceling the decision on admission to citizenship.
Keywords: citizenship, acquired citizenship, citizenship by birth, termination of citizenship, constitutional law, migration legislation, offense, deprivation of citizenship.
Гражданство является важнейшей составной частью статуса любого индивида и свидетельствует о наличии устойчивой правовой связи лица и государства, выражающейся в их взаимных правах и обязанностях. Мировое сообщество неоднократно подчеркивало, что страны должны всячески стимулировать население к получению гражданства с целью улучшения эффективности борьбы с апатридами. Так, согласно Конвенции о сокращении безгражданства (принята Генеральной Ассамблеей ООН 30 августа 1961 г. в Нью-Йорке) государства-подписанты обязаны не допускать добровольный отказ от их гражданства, если он вызывает утрату гражданства, кроме тех случаев, когда соответствующее лицо имеет или приобретает другое гражданство [1].
В то же время законодательство практически каждого государства достаточно осторожно
относится к данному институту, прежде всего с целью обеспечения собственной национальной безопасности. В связи с этим во многих законодательствах зарубежных стран закреплен такой вид юридической ответственности, как лишение гражданства. В соответствии с Европейской конвенцией о гражданстве, подписанной 29 странами Европы, лишиться гражданства можно только в том случае, если человек в результате не становится лицом без гражданства [2]. При этом международное правовое пространство допускает лишение гражданства по следующим основаниям: получение гражданства другой страны (Австрия, Германия, Ирландия, Испания, Эстония), постоянное проживание за границей (Бельгия, Кипр, Дания, Испания, Швеция, Швейцария), добровольная служба в иностранной военной организации или нахождение на государственной службе
100
(Германия, Греция, Испания, Италия, Латвия), а также самое распространенное основание -получение гражданства путем мошенничества и поведение, причиняющее серьезный ущерб интересам государства [3].
В ст. 6 Конституции РФ зафиксировано, что «Гражданин Российской Федерации не может быть лишен своего гражданства или права изменить его [4]». В данной статье также сделан акцент на том, что гражданство является единым и равным независимо от оснований приобретения. Проанализировав процитированную норму, можно сделать вывод, что в данном случае Конституцией РФ запрещается лишение как приобретенного, так и полученного по рождению гражданства.
Несмотря на это, федеральное законодательство вносит корректировки в упомянутую норму. В ст. 22 ранее действовавшего Федерального закона от 31 мая 2002 г. № 62-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации» [5] и в недавно принятом Федеральном законе от 28 апреля 2023 г. № 138-Ф3 «О гражданстве Российской Федерации» [6] одним из способов прекращения гражданства названа отмена решения о приеме в гражданство.
Ранее механизм регулирования отмены решения о приеме в гражданство был описан в законодательстве весьма нечетко в рамках одной статьи, сформулированной следующим образом: «Решение о приобретении или прекращении гражданства Российской Федерации подлежит отмене в случае, если будет установлено, что данное решение принято на основании представленных заявителем подложных документов или заведомо ложных сведений, либо в случае отказа заявителя от принесения Присяги. При этом установленный вступившим в законную силу приговором суда факт совершения лицом хотя бы одного из преступлений (приготовления к преступлению или покушения на преступление), предусмотренных статьями 205, 205.1, частью второй статьи 205.2, статьями 205.3-205.5, 206, 208, частью четвертой статьи 211, статьями 281, 282.1-282.3 и 361 Уголовного кодекса Российской Федерации, либо хотя бы одного из преступлений (приготовления к преступлению или покушения на преступление), предусмотренных статьями 277-279 и 360 Уголовного кодекса Российской Федерации, если их совершение сопряжено с осуществлением террористической деятельности, приравнивается к установлению судом факта сообщения заведомо ложных сведений в отношении обязательства соблюдать Конституцию Российской Федерации и законодательство Российской Федерации».
В новом Федеральном законе от 28 апреля 2023 г. № 138-ФЗ законодатель подошел к данному вопросу более структурированно. Так, в соответствии с данным нормативным правовым актом, кроме добровольного волеизъявления, гражданство Российской Федерации прекращается по следующим основаниям:
сообщение заведомо ложных сведений в отношении обязательства соблюдать Конституцию Российской Федерации и законодательство Российской Федерации, выразившееся в том числе в совершении:
а) преступления (приготовление к преступлению или покушение на преступление);
б) действий, создающих угрозу национальной безопасности Российской Федерации;
установление факта представления лицом поддельных, подложных или недействительных документов либо сообщения им заведомо ложных сведений, на основании которых принималось решение о приеме в гражданство Российской Федерации или решение о признании гражданином Российской Федерации [5].
Далее отдельно в каждой статье регламентируются процедура отмены решения о приеме в гражданство по каждому основанию.
Таким образом, процедура «отмена решения о приеме в гражданство» или «прекращение гражданства» фактически означает «лишение гражданства», за исключением одного правового нюанса: ее реализация возможна исключительно в отношении гражданина с приобретенным гражданством. Следовательно, можно предположить, что такую формулировку законодатель использовал для того, чтобы исключить явную коллизию между Конституцией РФ и федеральным законодательством.
Именно этот юридический момент является существенной коллизией между положениями Конституции РФ и Федеральным законом «О гражданстве Российской Федерации». Однако разрешить ее практически нереально ввиду того, что ст. 6 Конституции РФ отражена в гл. 1, которая по своей правовой природе (вместе с гл. 2 и 9) является «жесткой». Это означает, что внесение поправок в одну из перечисленных глав возможно исключительно путем принятия новой конституции, а ее проект должен быть разработан Конституционным Собранием, правовой статус которого до сих пор официально не установлен, что делает невозможным внесение поправок в гл. 1, 2 и 9, в том числе в норму, регулирующую вопросы гражданства. В связи с этим в настоящее время законодатель вынужден использовать формулировку «отмена решения о приеме в
101
гражданство» для устранения возможных противоречий.
Необходимо обратить внимание на то, что сама по себе процедура лишения гражданства не является чем-то исключительным в международной практике и активно используется зарубежными правотворцами с оговоркой об обязательном наличии у субъекта второго гражданства.
В то же время относительно варианта, разработанного российским законодателем, возникает много вопросов. Прежде всего это касается противоречия тексту Конституции РФ, согласно которому «граждане равны в правах и обязанностях, вне зависимости от способа приобретения гражданства». Изложенное выше позволяет сделать вывод, что можно лишить приобретенного гражданства, а гражданства по рождению - нет. Это в корне расходится с сутью данной санкции, так как граждане Российской Федерации по рождению точно так же могут совершать преступления, наносящие существенный ущерб конституционному строю и национальной безопасности. Кроме того, в Российской Федерации в настоящее время разрешено второе (двойное) гражданство (наличие которого проверить весьма затруднительно), поэтому аргументацию о большей преданности «граждан по рождению» можно сразу исключить.
В связи с этим возникает вопрос, после какого срока проживания с паспортом России лица с приобретенным гражданством могут приравниваться к гражданам по рождению. Согласно действующему законодательству такого срока нет.
В первоначальном Законе РФ от 28 ноября 1991 г. № 1948-1 «О гражданстве Российской Федерации» был установлен пятилетний срок для принятия административного решения об отмене решения о приеме в гражданство. В Федеральном законе от 31 мая 2002 г. № 62-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации» [6] и в действующем Федеральном законе от 28 апреля 2023 г. № 138-Ф3 «О гражданстве Российской Федерации» такой срок не предусмотрен.
Практике известен следующий случай. В 2007 г. Бахтиер Усманов вместе с супругой и двумя детьми приехали в Россию из Таджикистана. В следующем году мужчина получил вид на жительство сроком на три года, а затем подал заявление на получение российского гражданства в рамках упрощенной процедуры натурализации, применяемой к бывшим гражданам СССР В соответствующей анкете в графе «Близкие родственники (муж (жена), родители,
дети, братья и сестры)» он упомянул супругу, родителей, детей и брата, но не стал сообщать данные о трех родных сестрах и брате, потому что должностное лицо, принимавшее документы, сказало ему, что нет необходимости перечислять всех своих родственников. Спустя 10 лет, в 2017 г., Управление МВД России по Новгородской области обратилось в суд за установлением факта сообщения Бахтиером Усмановым заведомо ложных сведений при приобретении гражданства, поскольку тот не сообщил о родных сестрах и брате. Обращение МВД было удовлетворено, при этом суд отклонил доводы Усманова о том, что при заполнении анкеты ему посоветовали не указывать всех родственников под предлогом того, что такая информация не нужна. Доводы о том, что Усманов не собирался вводить российские власти в заблуждение и что у него имелась прочная связь с Российской Федераций, также были отклонены судом. Первый аргумент Бахтиера Усманова был признан судом недопустимым доказательством, а остальные доводы - не имеющими отношения к делу. Обжалование решения в вышестоящих инстанциях, вплоть до Верховного Суда РФ, не увенчалось успехом. В апреле 2018 г. было утверждено заключение об отмене решения УФМС о приеме Бахтиера Усманова в российское гражданство с признанием его недействительным со дня вынесения. В результате мужчина остался без российского и заграничного паспорта. Далее УФСБ России по Новгородской области запретило Усманову въезд в Россию на 35 лет. Обжаловать такое решение в судебном порядке также не удалось [3].
Таким образом, гражданина Усманова спустя 10 лет проживания в стране лишили ее гражданства по обстоятельствам, которые объективно не создавали угрозу национальной безопасности Российской Федерации. Помимо вопроса справедливости назначения такого наказания, возникает ряд других.
Во-первых, в действующем УК РФ отсутствует такой вид дополнительного наказания, как «лишение гражданства» или «отмена решения о приеме в гражданство». Кроме того, в ст. 327 УК РФ уже предусмотрена уголовная ответственность за подделку, изготовление или сбыт поддельных документов, государственных наград, штампов, печатей или бланков [7]. Следовательно, было бы логично, чтобы сам судебный орган также принимал решение о прекращении правовой связи гражданина с государством за нарушение упомянутой нормы. Несмотря на это, в данной ситуации
102
суд устанавливает лишь факт использования подложных документов или предоставления недостоверной информации, но не оценивает целесообразность отмены решения о приеме в гражданство. Таким образом, упускается принцип индивидуальности при применении весьма серьезной санкции. Вопрос о лишении гражданства разрешается территориальным органом миграционной службы, в полномочия которой не входят функции арбитра при назначении наказания.
Помимо этого, в новом Федеральном законе был расширен перечень преступлений, за совершение которых лицо может быть лишено гражданства. Интересно, как мы уже ранее акцентировали внимание, что для лишения гражданства субъектом преступления должно быть исключительно лицо с приобретенным гражданством, при этом неважно, насколько давно оно находится в гражданстве Российской Федерации. Предположим, что такой подход со стороны законодателя сделан для обеспечения национальной безопасности государства. По этой причине возникает вопрос, почему в таком случае совершение идентичного преступления с аналогичным уровнем общественной опасности, но гражданином Российской Федерации по рождению не вызывает опасения со стороны государства и не является основанием для прекращения его гражданства.
Самая главная проблема - это неясность цели, которую преследует законодатель. Лишение гражданства является мерой по поддержанию национальной безопасности. Будет ли достигнута указанная цель при отмене решения о приеме в гражданство? Во-первых, ошибочно думать, что вслед за лишением гражданства обязательно идет депортация из
1. Конвенция о сокращении безграждан-ства (Нью-Йорк, 30 августа 1961 г.) // Действующее международное право. Т. 1. 30 авг. 1961 г. (Российская Федерация в настоящей Конвенции не участвует).
2. Европейская конвенция о гражданстве ETS № 166 (Страсбург, 6 ноября 1997 г.). Доступ из справ. правовой системы «Гарант» (Россия подписала Конвенцию 6 ноября 1997 г. Для Российской Федерации Конвенция в силу не вступила).
3.Специализированное юридическое издание «Адвокатская газета» [Электронный ресурс]. URL: https://www.advgazeta.ru/ (дата обращения: 10.10.2023).
государства. Порой лицо, приобретая гражданство, отказывается от предыдущего, следовательно, в такой ситуации будет отсутствовать государство, на территорию которого необходимо депортировать нарушителя. Во-вторых, лишение гражданства без депортации просто исключит у человека возможность занимать должности государственной службы или заниматься политической деятельностью. Однако в действующем УК РФ уже закреплены такие виды наказаний. Кроме того, ст. 32 Конституции РФ изымает избирательное право у лиц, находящихся в местах лишения свободы по приговору суда, что автоматически отстраняет их от участия в политической жизни и управлении делами государства.
Изложенное позволяет утверждать, что в настоящее время процедура прекращения гражданства путем отмены решения о приеме описана законодателем Российской Федерации весьма несистематизированно. В связи с этим законодателю необходимо прежде всего определиться со сроком, в течение которого лицо можно лишить приобретенного гражданства, поскольку отсутствие четких временных рамок такового является существенным нарушением прав и свобод человека и гражданина. Следует также передать полномочия по принятию решения относительно отмены решения о приеме в гражданство судебному органу.
Безусловно, идея лишения гражданства в качестве юридической ответственности не является новой и используется для обеспечения национальной безопасности, что выглядит вполне аргументированно и оправданно. При этом она должна быть отражена в нормативной правовой базе с четким соблюдением юридической техники, а также прав и свобод человека и гражданина.
1. Convention on the Reduction of Statelessness (New York, August 30, 1961) // Current international law. Vol. 1. Aug. 30, 1961 (The Russian Federation does not participate in this Convention).
2. European Convention on Nationality ETS No. 166 (Strasbourg, November 6, 1997). Access from the legal reference system "Garant" (Russia signed the Convention on November 6, 1997. The Convention has not entered into force for the Russian Federation).
3. Specialized legal publication "Advocate newspaper" [Web resource]. URL: https://www. advgazeta.ru (date of access: 10.10.2023).
4. The Constitution of the Russian Federation: adopted by popular vote on Dec. 12, 1993 (with
103
4. Конституция Российской Федерации: принята всенародным голосованием 12 дек. 1993 г. (с изм., одобренными в ходе общерос. голосования 01.07.2020). Доступ из справ. правовой системы «КонсультантПлюс».
5. О гражданстве Российской Федерации: федер. закон от 28 апр. 2023 г. № 138-ФЗ (ред. от 24.07.2023) // Рос. газ. 2023. 3 мая.
6. О гражданстве Российской Федерации: федер. закон от 31 мая 2002 г. № 62-ФЗ (ред. от 28.12.2022) // Рос. газ. 2002. 5 июня.
7. Уголовный кодекс Российской Федерации от 13 июня 1996 г. № 63-ФЗ (в ред. от 04.08.2023). Доступ из справ. правовой системы «КонсультантПлюс».
amendments approved during the all-Russian vote on 01.07.2020). Access from the legal reference system "ConsultantPlus".
5. On the citizenship of the Russian Federation: fed. law d.d. Apr. 28, 2023 No. 138-FZ (as amended on 24.07.2023) // Rossiyskaya Gazeta. 2023. May 3.
6. On the citizenship of the Russian Federation: fed. law d.d. May 31, 2002 No. 62-FZ (as amended on 28.12.2022) // Rossiyskaya Gazeta. 2002. June 5.
7. The Criminal Code of the Russian Federation d.d. June 13, 1996 No. 63-FZ (as amended on 04.08.2023). Access from the legal reference system "ConsultantPlus".
СВЕДЕНИЯ ОБ АВТОРЕ
Черенкова Анна Игоревна, преподаватель-методист Луганского филиала Воронежского института МВД России; e-mail: [email protected]
INFORMATION ABOUT AUTHOR
A.I. Cherenkova, Lecturer-methodologist, Lugansk branch of the Voronezh Institute of the Ministry of the Interior of Russia; e-mail: [email protected]
104
