CC BY
12УДК-324:352(470+571)
ОТМЕНА ПРЯМЫХ ВЫБОРОВ: ВЫЗОВ ДЛЯ ЛОКАЛЬНЫХ ЭЛИТ* Т. Б. Витковская
Статья посвящена анализу политических последствий перехода от всеобщих прямых выборов глав муниципалитетов к их избранию депутатами локальных легислатур. Рассмотрено влияние изменений в системе организации местного управления на локальную элиту, которая реализует свои властные интенции через МСУ. Показано, каким образом ведущие представители элитного сообщества использовали смену институционального дизайна муниципалитетов как инструмент во внутриполитической конкурентной борьбе. Дана оценка того, как изменился локальный политический ландшафт и усложнилась схема протекания политических процессов в реформированных муниципалитетах .
Ключевые слова: локальная политика; локальная элита; местное самоуправление; выборы.
В настоящее время на низовом уровне российских политических процессов, то есть на уровне муниципальных образований, сформировался слой влиятельных политических игроков, обладающих приоритетным влиянием на дела муниципалитетов. Их верно будет определить как локальные политические элиты.
Очевидна тесная связь между элитными группами и органами местного самоуправления, хотя локальные элиты не сводимы к занимающим высшие муниципальные должности. Органы МСУ выступают основой властной ин-ституционализации локальных политических элит. Также именно система МСУ легитимирует особое положение большинства представителей локальной элиты в местных сообществах.
По этой причине значимые изменения в системе организации местного управления с неизбежностью отражаются на локальной политической элите, причем не только на ее ресурсной обеспеченности, потенциале влияния и других характеристиках ее как единой социальной группы, но и на характере внутриэлитных отношений. Это неизбежно, поскольку локальное сообщество в муниципалитетах было и остается конкурентной средой.
Формирование локальных политических элит российских регионов в их современном варианте началось в середине 1990-х гг. с принятием федерального закона о МСУ № 154-ФЗ. Данный закон определял законодательные ус-
* Статья выполнена при поддержке Программы исследований 12-П-6-1007 «Общественные науки и модер-низационные вызовы XXI века».
ловия, в которых действовали локальные элиты в течение десятилетия, вплоть до муниципальной реформы середины 2000-х гг. Высшим должностным лицом муниципалитета являлся глава местного самоуправления, определенный потенциал политического влияния система организации местной власти гарантировала представителям локальной легислатуры1.
Новый федеральный закон о МСУ № 131-ФЗ вступил в силу в 2003 г. Он сохранил сложившееся распределение управленческих функций между исполнительной и представительной ветвями местной власти, но усложнил систему территориальной и функциональной организации местного само-управления2.
Несмотря на то, что основные принципы данного закона были продекларированы десятилетие назад, их реализация шла поэтапно, в течение нескольких лет. Избранные в соответствии с новым законом органы самоуправления поселенческого уровня начали работу с 2005 г. Становление новой системы местного управления на уровне округов и районов шло постепенно, должностные лица и выборные органы самоуправления избирались на территориях по своим графикам, по истечении срока полномочий их предшественников, в течение нескольких последующих лет.
Некоторые идеи стали воплощаться в политической практике только в последние годы. Одной из «отложенных» практик является предусмотренная действующим законом о МСУ практика выборов главы муниципалитета из состава депутатского корпуса и найма главы муниципальной администрации по контракту. Для ее введения в каждом конкретном муниципальном образовании требовалось предварительное изменение ряда положений его Устава и избрание нового состава представительного органа. По этой причине во многих российских регионах нанимаемые по контракту и избранные локальной легислатурой главы появились только в последние четыре-пять лет.
В данной статье мы проанализируем, как отразилась эта практика на составе и структуре локальных политических элит и как она изменила локальный политический ландшафт, на примере муниципалитетов Пермского края. Пример пермского региона интересен и достаточно показателен, поскольку в нем сохраняются традиции политической конкуренции и борьбы, не только публичной, и достаточное количество игроков обладает весомыми ресурсами для долговременного политического соперничества на локальном уровне.
Действующее законодательство оставляет муниципалитетам право выбора схемы организации местного управления. Возможно введение должности главы местной администрации, работающего по контракту, либо сохра-
1 Об общих принципах организации местного самоуправления в Рос. Федерации: федеральный закон Рос. Федерации от 28 авг. 1995 г. № 154-ФЗ // Справочная правовая система «Консультант Плюс». Официальный сайт компании «КонсультантПлюс». [Электронный ресурс]. URL: http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.
2 Об общих принципах организации местного самоуправления в Рос Федерации: федеральный закон рос. Федерации от 06 окт. 2003 г. № 131-ФЗ // Справочная правовая система «Консультант Плюс». Официальный сайт компании «КонсультантПлюс». [Электронный ресурс]. URL: http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.
27
нение за главой муниципалитета права руководить деятельностью администрации. Кроме того, глава территории может избираться населением на всеобщих прямых выборах или депутатами локальной легислатуры из ее соста-ва3.
Вариативность институционального дизайна системы МСУ предоставила участникам локального политического процесса дополнительные возможности по расширению своего влияния. Это заставило представителей локальной элиты оценивать возможные варианты административных изменений с точки зрения собственных политических интересов, тактических и стратегических. При этом принимать решение о форме организации местного самоуправления они были вынуждены при отсутствии прецедентов и четкого представления о том, к каким политическим последствиям может привести изменение структуры МСУ.
В 2008 г. губернатор Пермского края О.А. Чиркунов озвучил инициативу о желательности перехода всех муниципальных образований к системе выбора их глав из состава депутатов. Процесс перехода к новой системе был запущен, но изменения схемы избрания главы в Пермском крае до сих пор не стали повсеместными.
Всего в Пермском крае насчитывается 40 муниципальных районов и 8 городских округов. Четверть муниципалитетов второго уровня внесли в Уставы изменения, необходимые для перехода к новой схеме выбора главы. В настоящее время главы избираются из состава депутатского корпуса в нескольких муниципальных районах (Большесосновский, Гремячинский, Пермский и Кизеловский) и одном городском округе (Кудымкар). Система наделения главы полномочиями была изменена также в Губахинском муниципальном районе, который в 2012 г. преобразован в городской округ. Несмотря на значимые административные изменения в процессе территориальной оптимизации, Губаха не отказалась от принципа фактического назначения главы легислатурой: глава представительного органа избирается представительным органом из своего состава и исполняет полномочия его пред-
4
седателя .
Интересно, что перечисленные территории значимо отличаются друг от друга и по показателям экономического развития и социального благополучия, и по характеристикам сложившейся политической ситуации.
В данном списке, например - и муниципалитет, на территории которого расположен крупный завод (Губахинский городской округ), и сельский район (Большесосновский муниципальный район), и «пригород» краевой столицы
3 Там же. Гл. 6, ст. 36, 37.
4 О преобразовании Губахинского городского поселения в городской округ «город Губаха»: закон Пермского края от 06 июня 2012 г. № 41-ПК // Нормативные правовые акты Российской Федерации. Портал Министерства юстиции РФ. [Электронный ресурс]. URL: http://zakon.scli.ru.
(Пермский муниципальный район), и город в составе отдаленного северного Коми-округа (Кудымкар).
Характер политических процессов в территориях во многом зависит от наличия или отсутствия сильной консолидированной локальной элиты. Так, в некоторых муниципалитетах в политической сфере доминирует единый агент, который и выступает источником элитного рекрутирования, как в Гу-бахинском районе - градообразующее предприятие ОАО «Метафракс» или в Пермском районе - администрация. В других территориях нет доминирующего субъекта во внутриполитических отношениях и, более того, нет сплоченной элитной группы, которая реализовывала бы интересы ее представителей, общие или пересекающиеся, за счет местных ресурсов (примером может служить Кизеловский муниципальный район).
Тем не менее, в этих муниципалитетах закрепилась сходная схема организации местного самоуправления: их глава выбирается депутатским корпусом из своего состава, а муниципальную администрацию возглавляет работающий по контракту глава. После распространения практики найма глав администрации по контракту их часто стали называть, для краткости и по аналогии с западным термином, сити-менеджерами.
В некоторых муниципальных образованиях Пермского края была сохранена практика прямых всеобщих выборов главы, и при этом введена должность сити-менеджера. Так, например, было организовано МСУ в ЗАТО Звездный: глава избирается на муниципальных выборах, входит в состав Думы с правом решающего голоса и исполняет полномочия ее председателя. При этом введение должности сити-менеджера в Звездном было обусловлено требованиями федерального законодательства - в закрытых административно-территориальных образованиях наличие работающего по контракту главы администрации обязательно, и поэтому административные преобразования не вызвали вопросов5.
На начальном этапе реформирования схемы местного управления сходные изменения были проведены в краевом центре. Однако в Перми реформа городского управления не ограничилась введением поста сити-менеджера и продолжилась отменой всеобщих прямых выборов главы. Интересно, что в Перми появление сити-менеджера не привлекло внимания общественности, но отмена прямых выборов главы вызвала широкий общественный резонанс.
Три муниципальных образования Пермского края переходили к новой системе избрания главы и организации работы МСУ, однако отказались от
5 О закрытом административно-территориальном образовании: федеральный закон Рос. Федерации от 14 июля 1992 г. (ред. от 27.12.2009) № 3297-1 // Справочная правовая система «Консультант Плюс». Официальный сайт компании «КонсультантПлюс». [Электронный ресурс]. URL: http://base.consultant.ru/cons/cgi/online; Устав городского округа ЗАТО Звездный Пермского края (с изменениями, внесёнными решениями Думы ЗАТО Звёздный от 6 нояб. 2008 г. № 47, от 1 сент. 2010 г. № 66, от 28 янв. 2011 г. № 2) // Официальный сайт ЗАТО Звездный. [Электронный ресурс]. URL: http://zvezdny.permarea.ru.
нее спустя непродолжительное время. Это г. Березники и Добрянский и Красновишерский муниципальный районы. Вопрос о возвращении к действовавшей ранее схеме самоуправления поднимался и в городском округе Ку-дымкар.
При этом в Березниках городское руководство аргументировало отказ от апробированной системы формирования исполнительной власти общими недостатками института сити-менеджеров: потенциалом конфликта между главой и сити-менеджером, сити-менеджером и депутатами, отсутствием определенности в вопросе распределения ответственности между главой города и главой администрации. В таком крупном городе со сложным политическим ландшафтом, как Березники (это второй по величине город Пермского края, на территории которого работают пять крупных промышленных предприятий), они проявились особенно ярко.
В Добрянском районе возвращение к прямым выборам было инициировано лично действующим главой территории, который не имел поддержки депутатского корпуса, но рассчитывал на переизбрание населением в случае возвращения данной процедуры6.
Увеличение числа значимых муниципальных должностей, перераспределение властных полномочий между главами территорий и главами администраций поставило муниципальных лидеров, претендующих на продолжение политической карьеры, перед выбором: какой из постов занять?
В одних территориях прежние главы претендовали на «переизбрание», то есть на избрание их главами территорий депутатским голосованием, в других - на занятие должности сити-менеджера. Это свидетельствовало об отсутствии определенности в вопросе о том, какой пост позволяет монополизировать административный ресурс и гарантирует большие политические дивиденды.
Как правило, в соответствии с законодательно определенным распределением полномочий между ними, глава муниципалитета является публичным политиком, а сити-менеджер работает «в его тени» и остается администратором-управленцем. К ним изначально предъявляются разные требования: первый должен быть, прежде всего, референтной фигурой, второй - эффективным менеджером. По этой причине пост главы территории в настоящее время представляется местным лидерам более предпочтительным. Однако четы-ре-пять лет назад, когда сегодняшние главы муниципалитетов планировали переизбрание, отсутствие прецедентов заставляло их сомневаться и принимать разные решения.
Например, Пермский район одним из первых в крае ввел должность сити-менеджера и новую схему избрания главы. Депутатский корпус местной легислатуры поддерживал руководителя территории Александра Кузнецова,
6 Владимир Варлыга повернулся к народу // Экспертный информационный канал УралПолит^и [Электронный ресурс]. URL: http://fedpress.ru/federal/polit/vlast/id_178311.html.
авторитетного и популярного политика, и проголосовал бы за его избрание на любую из должностей. По наблюдениям местных экспертов, Александр Кузнецов во время выборов не мог определиться, какой из постов следует занять лично. Первоначально он ориентировался на должность сити-менеджера и планировал поставить на пост главы председателя Земского собрания Александра Захарова, но затем выбрал пост «политический», а не «административный», и вновь стал главой района. Сити-менеджером был назначен его прежний заместитель .
В округе Кудымкар прежний мэр Александр Климович после введения поста сити-менеджера также предпочел должность главы города, а не руководителя местной администрации. Действующий глава города Анатолий Голубков до избрания десятилетие занимал пост заместителя главы администрации и мог претендовать на пост руководителя администрации, но также
О
был заинтересован именно в статусе главы города и председателя Думы .
В другом городском округе, ЗАТО Звездный, прежний глава территории, напротив, занял должность сити-менеджера, отказавшись от избрания на пост главы. Аналогичное решение принял экс-глава Гремячинского района.
Интересно проследить, кто занимал вновь введенные должности сити-менеджеров и в других муниципалитетах. Это не менее показательно, чем количество инкумбентов среди глав, избранных локальными легислатурами. Новыми главами исполнительных органов по контракту в большинстве случаев стали представители местной элиты, ранее занимавшие посты в муниципальной администрации или имевшие депутатский мандат. Среди них не было случайных или новых людей, ранее не включенных в локальные политические и управленческие процессы. Например, в Большесосновском районе главой местной администрации по контракту был назначен бывший заместитель главы МСУ Владимир Шлыков. В Пермском районе пост сити-менеджера также занял первый заместитель главы. В Добрянском районе сити-менеджером стал депутат Земского собрания, входивший в состав депутатского корпуса двух последних созывов Рудольф Шилов. В Кизеловском районе администрацию возглавил Александр Гаврилов, ранее занимавший пост главы города Кизела - административного центра района9.
В целом, введение практики найма главы администрации и изменение схемы наделения полномочиями главы муниципалитета несколько изменило локальный политический процесс, расширив поле для политических маневров.
7 Пастухова Е. Беспредельная власть. // Новый компаньон. 2009. № 42 (576). 3 нояб.
8 Электоральная статистика. Муниципальные выборы // Официальный сайт Избирательной комиссии Пермского края. [Электронный ресурс]. URL: http://permkrai.izbirkom.ru.
9 Там же.
Практика показала, как переход от системы прямых выборов главы к его избранию из состава депутатского корпуса может стать инструментом для решения конкретных политических задач.
Примером может служить развитие событий в Губахинском муниципальном районе, где именно таким образом собственник градообразующего предприятия ОАО «Метафракс» после длительного противостояния смог решить давнюю проблему оппозиционности районной власти.
С начала 2000-х гг. «Метафракс» стремился установить контроль над органами местного самоуправления. К середине 2000-х гг. завод контролировал работу большинства депутатов представительного органа. Однако в 2004 г. пост главы района занял Виктор Цеов, кандидат от муниципальной администрации. После этих выборов отношения предприятия и администрации, и без того уже напряженные, свелись к открытому конфликту.
Прозаводской состав Земского собрания района обеспечил внесение в Устав муниципального образования поправок, согласно которым глава района должен избираться из числа депутатов представительного органа территории. Это фактически лишило Виктора Цеова шансов на переизбрание и гарантировало выбор кандидатуры «от завода». Новый состав депутатского корпуса Земского собрания Губахинского района, избранный в марте 2009 г., также оказался прозаводским. Полномочия Виктора Цеова истекли в декабре 2009 г. После этого, согласно решению депутатов, район возглавил Геннадий Мишустин, а в должности сити-менеджера утвердили Николая Шумакова.
Геннадий Мишустин известен всем губахинцам и пользуется большим авторитетом, поскольку еще в 1980-е гг. возглавлял Губахинский горисполком, а в 1990-е гг. назначался и избирался главой муниципалитета. Еще в тот период Мишустин выказывал лояльность градообразующему предприятию, и в депутаты Земского собрания избирался при официальной поддержке местной «Единой России» (что в Губахе означало поддержку «Метафракса»). Это дает основания предполагать, что новый пост он занял с согласия руководства градообразующего предприятия.
Однако в новой должности он не получил реальных управленческих полномочий, которые перешли к сити-менеджеру. На момент своего нового избрания Мишустин был уже пожилым человеком и не был настроен на активную работу. Фактически функции управления муниципалитетом перешли к Николаю Шумакову, являющемуся прямым ставленником руководства «Метафракса». Таким образом, градообразующее предприятие обеспечило себе контроль над управленческим процессом в территории, инициировав и реализовав административные преобразования в муниципалитете10.
10 Интервью с Рашидом Шакировым, депутатом Земского собрания Губахинского муниципального района Пермского края по округу №8, заместителем генерального директора ОАО «Метафракс». Январь 2007 г. (интервью взято О.А.Рябовой). Не опубликовано, архив автора; Интервью с депутатом Земского собрания Губахинского муниципального района Пермского края. Декабрь 2008 г. (интервью взято О.А.Рябовой). Не
Случай Губахи не был единичным, многие крупные и градообразующие предприятия использовали изменение схемы наделения главы полномочиями для «снятия» оппозиционного руководителя муниципалитета и передачи его полномочий своему представителю.
Целью градообразующих предприятий в 2000-е гг., когда они включились в политические процессы, был контроль над органами местного управления, причем на первом этапе формировалась прозаводская легислатура, на втором - подчинялась исполнительная власть. Практика «захвата» МСУ показала, что именно второй этап чреват серьезными проблемами и эскалацией политических конфликтов. Как правило, для предприятия проведение своего ставленника на пост главы территории становилось результатом масштабной, технологически сложной и финансово затратной избирательной кампании. Переход от прямых выборов к фактическому назначению главы депутатами позволял этого избежать. Новая схема политической экспансии была достаточно простой: градообразующее предприятие обеспечивало себе большинство в локальной легислатуре, затем подконтрольный представительный орган менял положения Устава о способе формирования исполнительной власти, глава муниципалитета избирался депутатами из своего состава, глава администрации нанимался комиссией, также включающей местных законодателей, в итоге высшие муниципальные посты занимали ставленники завода.
Интересно также рассмотреть процесс распределения высших муниципальных должностей в муниципалитетах, где нет консолидированной элиты или политического игрока, такого как градообразующее предприятие, превосходство которого в ресурсах обеспечивает ему ведущую роль в локальном политическом процессе.
В Большесосновском муниципальном районе внутриэлитные противоречия осложняли поиск компромиссного решения, но основные политические игроки пришли к неформальному соглашению: спикер Валерий Торопов при поддержке депутатов переизберется на должность председателя легислатуры и станет главой района, а действующий глава муниципалитета Галина Колчанова займет должность сити-менеджера. На пост главы претендовал также помощник депутата краевого Законодательного собрания Игорь Бушу-ев. Вмешательство местной «Единой России», которое фактически лишило Галину Колчанову возможности баллотироваться в депутаты и поддержки депутатского корпуса, заставило ее пересмотреть соглашение. По свидетельству местных наблюдателей, она долгое время не могла определиться, на какой из постов следует претендовать, в итоге не заняла значимой муниципальной должности и оказалась фактически «выключенной» из локального политического процесса. В районе не было ни одной кандидатуры, которая
опубликовано, архив автора; Интервью с депутатом Земского собрания Губахинского муниципального района Пермского края. Март 2009 г. (интервью взято О.А.Рябовой). Не опубликовано, архив автора.
устраивала бы исполнительную власть, депутатский корпус, «Единую Россию» и депутата региональной парламента от территории, но после изменения схемы управления необходимо было выбрать двух глав. В итоге главой района стал Сергей Ляхин, ранее занимавший пост главы Полозовского сельского поселения11.
Случай Кизеловского района - еще один пример того, как смена институционального дизайна МСУ в условиях отсутствия элитного консенсуса может изменить расклад политических сил в муниципалитете. Выборы новых руководителей района и исполнительного органа, которых фактически должна была избрать легислатура, проходили на фоне затянувшихся конфликтов между исполнительной и представительной властью, между районной и городской властью и противостояния давних оппонентов Игоря Штэника и Александра Гаврилова, конкурировавших за пост главы. Прежний председатель локальной легислатуры потерял свой статус. Заменил его на посту председателя и как следствие получил также полномочия формального главы района депутат и помощник председателя Земского собрания Аркадий Ло-шаров. Сити-менеджером был назначен Александр Гаврилов, в процессе перераспределения должностей поднявшийся с уровня поселения на уровень района.
В Гремячинском районе изменение институционального дизайна и «смена власти» прошли по схеме, не реализованной в Большой Соснове: председатель представительного органа сохраняет свой пост и становится главой территории, а прежний глава назначается на должность руководителя администрации. По итогам внутриэлитных согласований, при поддержке депутатского корпуса главой района стал прежний председатель Земского собрания Халиль Миндубаев, а бывший глава района Александр Лиллипеа занял пост сити-менеджера12.
Таким образом, Пермский край предоставляет примеры реализации разных схем организации муниципального управления: предусматривающих выборы главы населением или депутатами, с постом сити-менеджера или без него. Есть и примеры введения новой системы и затем отказа от нее в пользу прежней. Прошло достаточно времени для того, чтобы можно было объективно оценить политические последствия проведенных в территориях края преобразований.
Все муниципалитеты, изменившие свой институциональный дизайн, объединяет одно: в них не произошло в связи с этим заметной ротации местных элит, персональный состав элитного слоя не изменился значимо. Перераспределение управленческих полномочий и официальных должностей
11 Водопьянов В. Заблудились в Большой Соснове: Единороссы и самовыдвиженцы вступили в борьбу за пост главы // Коммерсантъ (Пермь). 2010. № 51 (4349). 25 марта; В кресло нахрапом: В Большесосновском районе воцарилось безвластие // Звезда. 2010. № 31 (31595). 25 марта.
12 Пастухова Е. Кандидаты вышли на финишную прямую // Новый компаньон. 2010. № 9. 10 марта.
происходило достаточно активно, но в границах местных элитных сообществ. Изменение схемы наделения глав полномочиями не было использовано новыми амбициозными политическими игроками, но стало механизмом разрешения внутриэлитных противоречий для представителей элитного сообщества, инструментом для местных элит во внутриполитической конкурентной борьбе.
Внутриэлитные согласования в процессе изменения институционального дизайна муниципалитетов и выбора глав по новой схеме показали, насколько велика роль непубличных, неформальных практик в процессе принятия стратегических решений на локальном уровне. Однако это не означает, что именно административные преобразования, и, прежде всего, отказ от всеобщих прямых выборов, заставили локальные элиты уйти с поля публичной политики. Стремление представителей локальной элиты взаимодействовать в поле неформальных правил прослеживалось на протяжении всего последнего десятилетия, поскольку в сложившихся политических условиях предоставляло им больше преимуществ.
Введение должности сити-менеджера и изменение схемы наделения главы полномочиями поменяли официальные формат и правила борьбы за посты и статусы в муниципалитетах, но не привели к изменению ее характера и состава участников. Непубличная внутриэлитная конкуренция была и остается движущей силой локального политического процесса.
Влияние новых практик на локальные элиты проявилось в усложнении системы внутриэлитных взаимодействий: появились возможности формирования новых коалиций и новой оппозиции, усложнилась конфигурация потенциальных конфликтов. Изменение институционального дизайна муниципалитетов позволило в некоторых их них «перетасовать колоду» местной власти даже в условиях ограниченного набора основных соперничающих между собой политических игроков и возможных характеров их взаимодействия.
Список литературы
1. В кресло нахрапом: В Большесосновском районе воцарилось безвластие // Звезда. 2010. № 31 (31595). 25 марта. С. 6.
2. Владимир Варлыга повернулся к народу // Экспертный информационный канал УралПолит.Ru [Электронный ресурс]. URL: http://fedpress.ru/ (дата обращения: 19.05.2012).
3. Водопьянов В. Заблудились в Большой Соснове: Единороссы и самовыдвиженцы вступили в борьбу за пост главы // Коммерсантъ (Пермь). 2010. № 51 (4349). 25 марта. С. 8.
4. Пастухова Е. Беспредельная власть // Новый компаньон. 2009. № 42 (576). 3 ноября. С. 4.
5. Пастухова Е. Кандидаты вышли на финишную прямую // Новый компаньон. 2010. № 9. 10 марта. С. 5.
