CC BY
10УДК-323:352(470+571)
МОДЕЛИ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ ГОРОДСКИХ ЛЕГИСЛАТУР С ГЛАВАМИ МСУ В МАЛЫХ ГОРОДАХ
РОССИИ*
Т. Б. Витковская
В статье исследованы политические отношения, складывающиеся между локальными легислатурами и главами МСУ, в малых городах. Доказано, что их формат определяется соотношением и раскладом политических сил, правила - политической стратегией сильнейшего политического игрока, рамки -институциональными условиями. Выделены три типичные модели взаимодействия городских легислатур с главами МСУ: модель подчинения, конфронтационная модель, модель конструктивного взаимодействия.
Ключевые слова: локальная политика, местное самоуправление, муниципалитет, глава МСУ, представительный орган МСУ
В условиях сохранения городского политического пространства и относительной самостоятельности местных акторов проблема городского самоуправления, функционирования и взаимодействия его «ветвей» и органов, их статуса и политического влияния имеет актуальное научное и прикладное значение. Значимость ее обусловлена не только тем, что структура городской власти является важным фактором местного политического процесса, и от ее конфигурации зависят многие аспекты социальной и политической жизни города, но и тем, что локальная власть сегодня - наименее исследованный уровень властной иерархии. Не менее важно то, что анализ взаимодействия основных акторов городской политики, то есть глав МСУ и депутатов локальных легислатур, позволяет протестировать валидность различных концепций и моделей власти, возможности их использования на социетальном уровне и тем самым создать условия для более качественного осмысления и понимания характера политического режима и политических процессов в стране, включая локальный уровень власти. В рамках указанной тематики недостаточно исследованной остается проблема изучения политического и управленческого процессов, взаимодействия глав и представительных органов в пределах малых городов. Данное исследование посвящено именно этому типу городов.1
* Исследование выполнено при финансовой поддержке РГНФ в рамках научно-исследовательского проекта РГНФ № 11-03-00377а «Модели взаимодействия городских легислатур с главами МСУ в малых и крупных городах России».
1 Основным формальным критерием, по которому города делятся на малые, средние и крупные, является численность населения. К малым относятся города, численность населения которых не превышает 100 тысяч человек. Доля населения малых городов в составе общей численности городского населения России составляет 37,5%, по
Целесообразно выделять три основные, типичные модели взаимодействия городских глав и легислатур в малых городах: модель подчинения, конфронтационная модель и модель конструктивного взаимодействия. Общие сценарии развития политической ситуации для разных городов и ограниченное количество типичных моделей взаимодействия обусловлены единым институциональным дизайном системы МСУ в российских городах и сходными политическими условиями, которые формирует федеральная политика в отношении муниципалитетов. Складывание той или иной модели, того или иного варианта конфигурации местной власти определяется прежде всего соотношением и раскладом политических сил в пределах городского сообщества.
Основой политического влияния глав являются их должностные полномочия, при этом административные возможности глав муниципалитетов на практике часто шире их должностных обязанностей. Главы могут задействовать административный ресурс, и возможность его применения всегда подразумевается в диалоге глав с другими участниками местного политического процесса, в том числе с депутатами. Политическое влияние локальной легислатуры определяется не только силой влияния его как представительного органа местной власти, но и складывается из ресурсов и возможностей отдельных депутатов.
Важно отметить, что в подавляющем большинстве случаев исполнительно-распорядительный орган местной власти - муниципальная администрация - либо несамостоятельна и подчинена главе, либо ее позиция в отношениях с легислатурой совпадает с позицией главы. Примеры того, когда взаимодействие администрации с депутатским корпусом не соответствует политике главы в отношении локальной легислатуры, единичны. Единство внутри местной исполнительной власти (которое, конечно, может быть большим или меньшим) остается фактором, косвенно влияющим на характер взаимодействия главы и легислатуры, но не определяющим его.
Модель подчинения предполагает подчинение локальной легислатуры главе как ведущему политическому игроку. Данная модель подразумевает, что представительный орган МСУ не может конкурировать с главой за власть и влияние, и глава МСУ имеет возможность контролировать деятельность местных законодателей. Глава ограничивает политическую активность и самостоятельность депутатов. При отсутствии иных влиятельных политических игроков на местном поле, что характерно для многих малых городов, реализация модели подчинения может вести к тому, что глава контролирует не только локальную легислатуру, но и все поле местной политики. В этом случае ставленники главы занимают не только должности в администрации, но и
совокупному количеству населения их доля примерно равна доле крупных и несколько превосходит долю средних. Малые города являются самой многочисленной категорией городов, по количеству в разы превышающую остальные вместе взятые (Подвинцев О.Б. Разнообразие малых городов в контексте разнообразия российских регионов // Такая разная Россия. Политические процессы и местные сообщества в малых городах. Пермь, 2007. - С. 7).
посты руководителей муниципальных предприятий и организаций. Если достаточное длительное время во главе города будет находиться одна команда администрации, и глава будет стремится контролировать всю городскую общественную и политическую жизнь, это может привести к неэффективному управлению городом, отсутствию новаций и креативных идей, застою, необоснованному росту бюрократического аппарата и коррумпированности чиновников.
Модель подчинения практически неизбежно формируется в случае, если большую часть депутатского корпуса составляет социальная страта, представленная врачами, учителями, социальными работниками, другими служащими бюджетных учреждений, которую глава может легко контролировать с помощью административного ресурса. Однако в течение последнего десятилетия отчетливо проявилась тенденция вытеснения социальной страты представителями бизнеса, в том числе и на уровне малых городов. Изменение «профиля» представительной власти усиливает локальную легислатуру как отдельного политического игрока.
Примером модели подчинения может быть политическая ситуация в городе Губаха (Пермский край). На этой территории расположены два крупных предприятия, «Метафракс» и «Коксохим». Оба имеют высокие экономические показатели, располагают значительными ресурсами и могут организационно и финансово обеспечить участие своих представителей в политическом процессе. Предположительно, если бы оба завода регулярно участвовали в муниципальных выборах и были широко представлены в органах местного самоуправления, городская политика оставалась бы конкурентной средой, и формирование модели подчинения было бы затруднено. Однако активное участие в политической жизни города принимает только «Метафракс». Агрессивная стратегия завода по завоеванию политических позиций во многом связана с личными амбициями Армена Гарсляна, уполномоченного собственниками предприятия.2 Представители предприятия имеют широкие возможности по лоббированию его интересов, в том числе на региональном уровне. Так, во время конфликта с районной властью генеральный директор «Метафракса» Владимир Даут обращался к губернатору края.3 В 2006 г. Владимир Даут (по списку «Единой России») и Армен Гарслян (при поддержке «Единой России») стали депутатами краевого парламента.4 Кроме того, с середины 2000-х гг. завод фактически контролировал районную легислатуру -Земское Собрание Губахинского муниципального района.
Решающее превосходство «Метафракса» в ресурсах привело к тому, что именно характер стратегии его руководства явился определяющим фактором
2 Армен Гарслян взялся за район [Электронный ресурс]. URL: http://fedpress.ru/federal/polit/vibori/id_132222.html.
3 Марат Захаров. Чистка идет [Электронный ресурс] // Бизнес-класс. URL: http:Лtoww.busmess-class.su/artide.php?id=1581.
4 Официальный сайт Пермского регионального отделения партии «Единая Россия» [Электронный ресурс]. URL: http://edinros.er.ru/er/rubr.shtml9101848; официальный сайт Законодательного Собрания Пермского края [Электронный ресурс]. URL: http://www.parliament.perm.ru/meeting/?ID=87.
для формирования модели подчинения в Губахе. В 2007 г. пост главы занял Анатолий Гулин, директор Уральского химико-технологического колледжа в Губахе, ставленник завода.5 В 2009 г. был избран новый глава, им стал прямой представитель завода Алексей Мазлов, который участвовал в выборах как кандидат от «Единой России».6 Таким образом, предприятие обеспечивало избрание своих ставленников на пост главы города на каждых выборах. Глава, в свою очередь, решительно консолидировал под своим влиянием представительный орган самоуправления. Политика главы не встречала сопротивления, поскольку большинство избранных депутатов были заводскими или про-заводскими кандидатами. Немногочисленные избранные представители «Коксохима» (два человека в действующем созыве депутатского корпуса, два в предыдущем) после выборов придерживались нейтральной позиции, позже, в ходе работы в прозаводском депутатском корпусе, под давлением присоединялись к позиции большинства.7
Другим примером данной модели является ситуация в городе Нытва (Пермский край). Специфика города заключается в том, что коммунальные сети крупного местного предприятия ОАО «Нытва» и города неразрывно связаны и находятся в собственности завода. Это порождает целый ряд проблем для собственников и менеджмента предприятия. Так, в течение нескольких лет органы МСУ не ликвидировали задолженность муниципалитета за оплату услуг теплоснабжения ОАО «Нытва», которое является производителем тепла как для собственных нужд, так и для городского жилого сектора и социальных объектов. Это предопределяет необходимость постоянного взаимодействия предприятия с местной властью, которое может проходить как в режиме диалога, так и в режиме давления.
В 2005 г. главой города был избран Федор Обухов, руководитель водоканала - подразделения ОАО «Нытва». На выборах депутатов представительного органа про-заводские кандидаты получили половину мандатов, и предприятие не имело подавляющего большинства голосов в Думе. Прочие депутаты не имели широкой общественной поддержки, среди них не было крупных бизнесменов. Глава избрал стратегию перманентного давления на депутатов и подчинения локальной легислатуры, которую реализовал достаточно успешно. Таким образом в городе сложилась ситуация, когда представитель предприятия-кредитора (причем именно того его подразделения, которому накапливались долги) мог принимать и проводить через Думу решения от имени муниципалитета-должника, что и было основной целью формирования модели подчинения в этом случае.
В 2008 г. Обухов был переизбран на пост главы, но к этому времени он уже не имел поддержки со стороны ОАО «Нытва», которое не было удовле-
5 Данные избирательной комиссии Пермского края, 2007 г. [Электронный ресурс]. URL: www.permkrai.izbirkom.ru.
6 Данные избирательной комиссии Пермского края, март 2009 г. [Электронный ресурс]. URL: www.permkrai.izbirkom.ru.
7 Губахинский рабочий №36, 2005 г.; Губахинский рабочий №9, №11, №13, №46, №47, №53. 2006 г.; Губахинский рабочий №17, №33, №36. 2009 г.; Губахинский рабочий №9, №10, №44. 2010 г.
творено характером и результатами его взаимодействия с представительным органом власти.8 Обухов не смог решить проблему растущей задолженности города перед предприятием ни через муниципальную администрацию, ни через Думу, при этом стремился дистанцироваться от топ-менеджмента завода и взять под собственный контроль решение всех вопросов местного значения. Его победа была обеспечена за счет административного ресурса и за счет того, что региональная власть не возражала против его избрания.9 Опираясь на эти ресурсы, Обухов продолжил руководить в режиме подчинения легислатуры, контролировал новый созыв депутатского корпуса, снял со своих постов нескольких руководителей муниципальных предприятий и в 2009 г. даже добился отставки сити-менеджера города Александра Вороного, который вмешивался в политический процесс и проявлял самостоятельность.10 Таким образом, Обухов в течение двух сроков полномочий контролировал городскую легислатуру, но без поддержки иных влиятельных сил - предприятия и региональной администрации, эта модель если и сложилась бы, то не просуществовала длительное время. В данном случае формирование и функционирование модели подчинения было обусловлено сильной политической позицией главы, обеспеченной другими участниками политического процесса, и его собственным авторитарным стилем руководства муниципалитетом.
Интересно рассмотреть также ситуацию в городе Верхняя Пышма. Здесь предпосылкой к формированию модели подчинения стало активное вмешательство в политические процессы градообразующего предприятия КУЭМ (комбинат «Уралэлектромедь»), головного предприятия Уральской горнометаллургической кампании (УГМК). С 2000 г. город возглавлял Владимир Лешков, который, по инициативе и при поддержке предприятия фактически контролировал деятельность не только администрации, но и локальной легислатуры. На очередных выборах депутатов в 2004 г. большинство мест в составе Думы заняли представители комбината, а председателем стал Александр Шполтаков, до этого работавший на комбинате в течение 20 лет.11
Таким образом, с 2000 г. УГМК фактически контролировал органы самоуправления городского округа, обеспечивая поддержку избирателями выдвинутых им кандидатов на муниципальных выборах. Предприятие рассчитывало и на переизбрание Лешкова в 2005 г., но сенсационно на выборах победил независимый кандидат Юрий Яковлев.12 На момент избрания он был временно безработным, до этого возглавлял профессионально-техническое училище и не был связан обязательствами с руководством комбината. При этом его нельзя считать случайной фигурой на городской политической сцене: с 1996 по 2000 гг. он был председателем городской Думы, тогда еще не полностью
8 Данные избирательной комиссии Пермского края, октябрь 2008 г. [Электронный ресурс]. URL: www.permkrai.izbirkom.ru.
9 Водопьянов В. Единороссы прокатились. // Коммерсантъ-Пермь. 28.10.08.
10 Вороной уступил дорогу [Электронный ресурс]. URL http://www.amurpolit.ru/federal/polit/vlast/id_150149.html.
11 Официальный сайт городского округа Верхняя Пышма [Электронный ресурс]. URL: http://www.movp.ru/localpow/duma/
12 Данные избирательной комиссии Свердловской области [Электронный ресурс]. URL: www.ikso.org.; УГМК не смогла выиграть выборы мэра в собственной «столице» [Электронный ресурс]. URL: http://www.uralpolit.ru/page_34576.html.
прозаводской.13 Яковлев, однако, не смог остаться независимым политиком и активно противостоять оппозиционной Думе. УГМК оказывало сильное давление на нового главу и в целом продолжало направлять ход политического процесса на локальном уровне. Несмотря на поражение их прямого представителя на выборах главы города, предприятие контролировало местную Думу. Кроме того, ряд ключевых должностей, таких как первый заместитель главы городского округа, председатель счетной палаты, руководители местных силовых структур, занимали лояльные по отношению к КУЭМ персо-ны.14
Взаимоотношения главы и Думы в этот период не были примером модели подчинения «в чистом виде». Подчиненное положение главы не позволяло ему определять политику местной администрации или выстраивать отношения с представительным органом. Исполнительная и представительная ветви местной власти работали достаточно обособленно, согласовывая политические решения не друг с другом, а с руководством УГМК.15 После ухода Юрия Яковлева город возглавляли ставленниками предприятия: в 2009-2010 гг. Виктор Аверенков, с 2010 г. - Надежда Мамаева.16 Опираясь на поддержку предприятия, они контролировали работу локальной легислатуры. Про-заводской состав нового созыва Думы в данном случае означал отсутствие потенциала конфликта между представительной и исполнительной властями.
Конфронтационная модель предполагает конфликт между главой города и легислатурой. При этом речь идет о постоянно воспроизводящихся конфликтных ситуациях, то есть имеет место перманентное противостояние местной легислатуры и главы. В политическую жизнь малого города это привносит элемент конкуренции, соревновательности и борьбы. При определенных условиях эта тенденция может перерасти в определяющий факт местной политической жизни.
В качестве примера можно взять город Дзержинск (Нижегородская область). С середины 2000-х гг. внутриполитические отношения в Дзержинске были конфликтными. При этом имели место не только конфликт главы с депутатами, но и внутренние противоречия в локальной легислатуре. Депутатский корпус четвертого созыва был четко разделен на две неформальные группы - сторонников и противников действующего мэра города Виктора Портнова. Лидером его сторонников в представительном органе был его политический союзник (и родственник) Павел Воронин. Отношения депутатских групп внутри Думы были напряженными, однако оставались рабочими и конструктивными во многом благодаря председателю Илье Поляшову, опытному и авторитетному политику, депутату четырех созывов. На заседаниях Думы, ее комитетов и рабочих групп, во время кулуарных переговоров
13 Городской Интернет-портал Верхней Пышмы [Электронный ресурс]. URL: http://www.vpportal.ru/content/view/343/43/.
14 Экспертное интервью с политконсультантом К.В.Киселевым (г. Екатеринбург). 27.09.2011.
15 Интервью с депутатом городской Думы Верхней Пышмы (Свердловская область). 28.09.2011.
16 Информация пресс-службы администрации Верхней Пышмы (Свердловскоая область).
председатель успешно «сглаживал» противоречия между оппонентами и помогал им достигать компромиссов. В результате представительный орган местной власти работал достаточно эффективно.17
Взаимоотношения главы и Думы, напротив, переросли в глубокий, затяжной конфликт. Имея влияние на часть депутатов, глава города стремился распространить его на весь депутатский корпус. Отношения с оппозиционными депутатами он видел или в формате их подчинения исполнительной власти, или в режиме перманентной активной борьбы. Не имея возможности подчинить весь депутатский корпус, он не шел на компромиссы и диалог с оппонентами и продолжал конфронтацию.18 Свидетельством того, что локальная легислатура в целом не была подчинена главе Портнову, стал конфликт по поводу схемы выборов главы города. Депутаты выступали за сохранение всеобщих прямых выборов, а Администрация предлагала вариант избрания главы из состава депутатского корпуса и введения должности сити-менеджера. По инициативе администрации вопрос о внесении в Устав поправок, меняющих процедуру выбора главы, выносился на рассмотрение Думы шесть раз. В каждом случае предложение администрации отвергалось, и каждое обсуждение усиливало напряжение в отношениях исполнительной и
19
представительной властей.
На состоявшихся в 2010 г. выборах главы города победил самовыдвиженец, депутат Законодательного собрания области Виктор Сопин,20 который был лидером городской оппозиции и главным оппонентом Портнова, когда тот возглавлял город. Сторонники Сопина заняли все ответственные позиции в муниципальной администрации. Виктор Портнов, Павел Воронин и их последователи заняли нишу городской оппозиции, активно оппонировали главе, критиковали политику муниципальной администрации, финансировали оппозиционную газету «Репортер».
Одновременно с избранием главы прошли выборы депутатов городской Думы. 17 депутатов из 36, то есть почти половина, были переизбраны и вошли в состав депутатского корпуса пятого созыва. 21 По этой причине в новом созыве Думы сохранилась и неформальная группа сторонников прежнего мэра Портнова, что предопределило конфликт депутатов с новым главой. Виктор Сопин выбрал гибкую стратегию взаимодействия с депутатским корпусом, допускающую компромиссы и взаимные уступки. Однако отношения главы и легислатуры вновь свелись к конфронтации. Основная причина была в жесткой позиции сторонников Портнова, которые отказывались от диалога и саботировали все значимые инициативы администрации. За два года проти-
17 Интервью с депутатом городской Думы г. Дзержинск (Нижегородская область). 23.11.2011.
18 Интервью с депутатом городской Думы г. Дзержинск (Нижегородская область). 23.11.2011.
19 Портал «Политика», неофициальный сервер г. Дзержинска [Электронный ресурс]. http://politika-dzr.ru/.
20 Электоральная статистика. Данные избирательной комиссии Нижегородской области. [Электронный ресурс].
http://www.nnov.izbirkom.ru/
21 Электоральная статистика. Данные избирательной комиссии Нижегородской области. [Электронный ресурс].
http://www.nnov.izbirkom.ru/
востояния их отношения с главой стали еще более напряженными, конфликт приобрел перманентный характер. Сам Виктор Портнов и его союзник Павел Воронин также вошли в состав пятого созыва Думы, что усугубляло конфронтацию. Кроме того, конфликтными были взаимоотношения Виктора Сопина с фракцией «Справедливой России» в локальной легислатуре, объединяющей семь депутатов, и личные отношения с ее лидером Андреем Герасимовым, который выступал конкурентом Сопина на муниципальных выборах. Отношения Виктора Сопина с некоторыми бывшими сторонниками, пе-перешедшими из четвертого в пятый созыв Думы, также осложнились, по причине того, что глава исполнил не все неформальные договоренности, заключенные с депутатами до его избрания, и вопреки ожиданиям поддержи-
22
вал не все их инициативы.
Таким образом, политическая ситуация в Дзержинске остается показательным примером конфронтационной модели отношений главы и легислатуры. В данном случае интересно и то, что муниципальные выборы изменили персональный состав органов власти и оппозиционного движения, но не общий расклад политических сил. До 2010 г. глава Портнов конфликтовал с оппозицией, представленной в местной легислатуре и возглавляемой Сопи-ным. После 2010 г. глава Сопин конфликтовал с Портновым, лидером депутатской оппозиционной группы. Ситуация после выборов выглядит зеркальным отражением предвыборной ситуации.
Если в Дзержинске бизнес не оказывает значимого влияния на развитие политической ситуации, то на примере Верхней Салды (Свердловская область) можно рассмотреть схему взаимодействия главы с локальной легислатурой в условиях, когда бизнес не только участвует в политическом процессе, но выступает в качестве ведущего, определяющего актора местной политики. Верхняя Салда является типичным моногородом. В этом небольшом городе с населением чуть больше 50 тысяч человек расположено крупнейшее в стране и мире предприятие, выпускающее изделия из титана и его сплавов - ВСМПО-АВИСМА.23 Закономерно, что завод финансово «содержит» муниципалитет, играет ключевую роль не только в экономической, но и общественной и политической жизни города.
Интересно, что в Верхней Салде конфронтационная модель сменилась моделью подчинения, причем до этого конфронтационная модель существовала более десяти лет, несмотря на смену персон на посту главы города и изменения расклада политических сил.
С конца 1990-х гг. отношения главы Вениамина Сипайлова и полностью поддерживавшей его муниципальной администрации, с одной стороны, и местной легислатуры, лоббировавшей интересы предприятия, с другой, были конфликтными. Основной причиной конфронтации было нежелание главы
22 Интервью с депутатом городской Думы г. Дзержинск (Нижегородская область). 23.11.2011.
23 Официальный сайт Корпорации ВСМПО-АВИСМА [Электронный ресурс]. URL: www.vsmpo.ru.
представлять интересы предприятия, которое вылилось в личный конфликт с гендиректором корпорации АВИСМА Владиславом Тетюхиным. Так, в преддверии очередных выборов мэра в 2000 г. Тетюхин потребовал от Сипайлова смены нескольких его заместителей, в качестве причины называлось нежелание депутатов работать с администрацией в ее нынешнем составе.24 Глава отказался уволить своих подчиненных, в ходе выборной кампании открыто оппонировал кандидату «от завода» Игорю Косилову и по итогам голосования одержал победу.25 В том же году состоялись выборы депутатов городской Думы. Подавляющее большинство в местной легислатуре получили представители ВСМПО, фактически независимых кандидатов осталось двое. Игорь Косилов был избран председателем представительного органа. Следующие четыре года были периодом затяжного конфликта исполнительной и представительной властей.26 Одной из «точек напряжения» был вопрос о возможности передачи на баланс муниципалитета социальных объектов предприятия, на содержание которых тратились большие средства. Сипайлов отказывался решать вопрос в пользу предприятия.
Ко времени следующих муниципальных выборов в 2004 г. конфронтация достигла апогея. Результаты выборов изменили расклад сил на городском политическом поле: Сипайлов проиграл выборы Игорю Косилову.27 Если прежде Косилов руководил про-заводскими депутатами как председатель представительного органа, теперь он стал это делать как глава исполнительной власти. Тем не менее, несмотря на то, что Косилов был представителем предприятия и на основе этого мог построить партнерские, конструктивные отношения с про-заводским депутатским корпусом, их отношения свелись к жесткой конфронтации.28 Один из депутатов Думы объясняет: «У нас были крайне негативные отношения, полное недоверие депутатского корпуса к главе городского округа, полное непонимание, нежелание чтобы глава «натягивал одеяло на себя», зачастую пытаясь принимать волевые решения, пытаясь найти лазейки в законах, чтобы можно было отстранить депутатов и решать какие-то вопросы самостоятельно»29. Депутаты противостояли давлению со стороны главы: «саботировали, не принимали многие решения, откладывали решение вопросов, зачастую прорабатывали их заново, возвращали многие документы».30 По словам одного из депутатов, они «не принимали решения, не проводили их, чтобы каким-то образом тормознуть его (главы - авт.) деятельность и поставить его (главу - авт.) на место».31
24 Интервью с Н.А.Сабакаевым, депутатом Думы Верхнесалдинского городского округа. 29.10.2011.
25 Электоральная статистика. Данные избирательной комиссии Свердловской области [Электронный ресурс]. URL: www.ikso.org
26 Верхняя Салда в преддверии поглощения [Электронный ресурс]. URL http://www.vibori.info/news/article.php?id=807.
27 Электоральная статистика. Данные избирательной комиссии Свердловской области [Электронный ресурс]. URL: www.ikso.org.
28 Игорь Косилов. Мы только играем в демократию / Салдинский рабочий. №38-2008 г.
29 Интервью с Т.В. Кудря, депутатом Думы Верхнесалдинского городского округа. 29.10.2011.
30 Там же.
31 Там же.
В 2008 г. главой стал Николай Тихонов, ранее занимавший пост помощника генерального директора ВСМПО-АВИСМА.32 Выборы не были конкурентными (по инициативе предприятия был зарегистрирован «технический» кандидат-оппонент), и их итог был предсказуем (победа ставленника корпорации, более 80% голосов при низкой явке). Администрация при поддержке Думы реализовала инициативы, призванные минимизировать возможность возникновения конфликта между ветвями местной власти и снизить риск прохождения независимых кандидатов на ответственные посты: прямые выборы главы города были отменены, а вместо одномандатных округов на выборах депутатов были введены многомандатные. Локальная легислатура была поставлена в подчиненное положение по отношению к главе города. АВИСМА более не допускала внутриполитических конфликтов и в целом усилила контроль над муниципальной властью. Даже совещания на предприятии предполагали обязательное присутствие мэра.33 Показательно, что в этот период муниципалитет взял на себя обязательства по содержанию части общих для города и завода коммунальных сетей и социальных объектов. В 2011 г. депутаты выбрали главой города Константина Ильичева и назначили на пост главы администрации Сергея Нистратова.34 Оба кандидата в настоящее время представляют интересы предприятия в органах местной власти. Политика новых городских руководителей в отношении местной легислатуры повторяет стратегию Тихонова и вписывается в схему подчинения представительной власти исполнительной.
Показательным примером конфронтационной модели является также город Александровск (Пермский край). Конфликт представительной и исполнительной ветвей власти в городе первоначально в значительной степени лежал в русле личных отношений мэра Сергея Сертакова и главы Александровского машиностроительного завода (АМЗ) Геворга Меграбяна. Конфликт проявился после 2000 г., когда по итогам выборов депутатов городской Думы относительное большинство получили про-заводские кандидаты, и депутатский мандат получил сам Меграбян. Будучи амбициозным и властным руководителем, Меграбян стремился влиять не только на весь депутатский корпус, но и на исполнительную власть. Так, по его инициативе было внесено предложение об изменениях в Уставе, значительно ограничивающих административные полномочия главы. С другой стороны, позиции Сергея Сертакова были достаточно прочными, он опирался на массовую поддержку городского сообщества, и в 2001 г. был переизбран на второй срок с результатом более 70% голосов избирателей.35 Конфликтные отношения главы и представительного органа определяли общий политический климат в городе и негатив-
32 Данные избирательной комиссии Свердловской области [Электронный ресурс]. иР1_: www.ikso.org
33 Экспертное интервью с политконсультантом К.В.Киселевым (г. Екатеринбург). 27.09.2011.
34 Официальный сайт г. Верхняя Салда [Электронный ресурс]. иР1_: http://www.v-salda.ru/index.htm
35 Электоральная статистика. Данные территориальной избирательной комиссии Александровского района. Данные Избирательной комиссии Пермского края. [Электронный ресурс]. иР1_: www.permkrai.izbirkom.ru.
но сказывались на эффективности функционирования управленческой системы. Например, с задержками принимались годовые городские бюджеты (в 2004 г. муниципалитет не имел бюджета три месяца), в нескольких микрорайонах по инициативе предприятия периодически отключали подачу тепла и администрация не могла решить проблему с коммунальными сетями. Конфликт был вынесен в публичную сферу.36 На страницах местной прессы Сер-таков и Меграбян в течение нескольких лет вели переписку, состоящую из взаимных обвинений.37 Оппоненты даже избегали встречаться на торжественных городских мероприятиях.
В 2005 г. прошли выборы главы городского поселения, на которых победу одержал Валентин Родионов, ставленник предприятия.38 В течение всего следующего срока полномочий представители завода в администрации и Думе работали как единая управленческая команда. Однако следующие муниципальные выборы в 2009 г. стали началом нового витка конфликта. Соперником Родионова в борьбе за пост главы стал Владимир Петров, один из немногих депутатов, выступавших против лоббирования интересов предприятия через Думу, редактор оппозиционной газеты «Боевой путь», кандидат от ЛДПР. Предприятие рассчитывало на победу Родионова и «монополизацию» МСУ, но в первом туре ему не хватило 50 голосов, а во втором избиратели поддержали Петрова.39 Ключевые посты в администрации заняли сторонники избранного главы. Новый расклад политических сил означал возвращение к конфронтационной модели отношений исполнительной и представительной властей. Таким образом, в случае Александровска можно говорить о постоянно воспроизводящемся процессе внутренней борьбы за власть.
В качестве примера конфронтационной модели можно рассмотреть также ситуацию в г. Ревда (Свердловская область), где в 2004 г. главой стала малоизвестная в городе Анна Каблинова, руководитель местного управления юс-тиции.40 В составе представительного органа были представители двух крупных заводов - Среднеуральского медеплавильного завода (СУМЗ) и Ревдинского электрометаллургического завода (РЭМЗ), которыми владели разные собственники - в также нескольких не столь крупных предприятий и ряд представителей городских бюджетных учреждений.
С момента избрания и на протяжении всего срока полномочий отношения между Анной Каблиновой как главой городского округа и представительным органом Ревды были конфликтными. Глава не сумела наладить конструктивный диалог ни с одной из групп в локальной легислатуре. В Думе
36 Боевой путь №52, 2000 г.; Боевой путь №36, №37. 2003 г.; Боевой путь №7, 2004 г.
37 Боевой путь №5, №7, №8, №9, №12, №16, №17, №20, №33. 2001 г.; Боевой путь №13, 2003 г.; Боевой путь №11, №15. 2004 г. Корпоративная газета ОАО «АМЗ» №17, №24, №25. 2000 г.; Корпоративная газета ОАО «АМЗ» №14, №24, №33. 2001 г.; Корпоративная газета ОАО «АМЗ» №28, №39. 2004 г.
38 Электоральная статистика. Данные Избирательной комиссии Пермского края. [Электронный ресурс]. иР1_: www.permkrai.izbirkom.ru.
39 Электоральная статистика. Данные Территориальной избирательной комиссии Александровского муниципального района. Данные Избирательной комиссии Пермского края. [Электронный ресурс]. иР1_: www.permkrai.izbirkom.ru
40 Данные Избирательной комиссии Свердловской области, 2004 г. [Электронный ресурс]. иР1_: www.ikso.org.
было сформировано неформальное объединение представителей СУМЗа, Ревдинского кирпичного завода и Ревдинского завода ОЦМ - трех предприятий, находящихся в собственности Уральской горно-металлургической кампании (УГМК). Представители УГМК стремились к установлению постоянных отношений с главой и достижению неких неформальных договоренностей, однако все попытки свелись к повторяющимся конфликтам. Представители РЭМЗа в составе Думы, напротив, были достаточно пассивны (по причине смены собственника и топ-менеджмента и ряда внутренних проблем на предприятии в этот период), но и их взаимоотношения с ис-исполнительной властью оставались напряженными. Позиции главы и депу-татов-«бюджетников» по решению городских социальных проблем, прежде всего по объему финансирования основных социальных программ, не совпадали, что также провоцировало конфликты.
Конфликтные ситуации усугублялись командным, директивным стилем общения, который избрала глава в отношении представителей бюджетных учреждений.41 Муниципальный бюджет принимался и утверждался с проволочками и опозданием каждый год. Представительный орган направлял жалобы в правительство области, например, критикуя работу исполнительной власти по программе «Достойное жилье».42 Глава на страницах местной газеты «Городские вести» обвиняла депутатов в неоперативной работе, откладывании принятия важных решений.43 Показателен один из откликов на эти статьи, появившийся на городском Интернет-портале: «За четыре года глава так и не научилась вести диалог, а по-прежнему опускается до публичных ссор. Осталось только баррикады в администрации построить между кабинетами главы и Думы».44
Противостояние особенно обострилось в последний год работы главы в связи с инициативой депутатского корпуса о внесении в Устав поправок об отмене процедуры выборов главы городского округа всеобщим голосованием. Ситуация разрешилась только с уходом Анны Каблиновой на работу в региональную правительственную структуру (ее назначили управляющим Западным управленческим округом Свердловской области, и теперь она занимается контролем над работой исполнительной власти муниципалитетов) и избранием нового состава Думы.45
В данном случае изначально не было потенциала конфликта, однако отсутствие общих, совпадающих или пересекающихся интересов, иных «точек соприкосновения» у исполнительной и представительной ветвей местной власти на фоне негибкой, конфликтной политической стратегии с обеих сторон закономерно привело к перманентной конфронтации. При этом ни одна
41 Интервью с депутатом городской Думы Ревды (Свердловская область). 27.09.2011.
42 Сайт Новости Ревда-инфо.ру [Электронный ресурс]. URL: http://www.revda-info.ru/
43 Анна Каблинова. // Городские вести. Апрель 2008 г.
44 Неофициальный сайт: г.Ревда [Электронный ресурс]. URL: http://forum.revda.su/
45 Экспертное интервью с политконсультантом К.В.Киселевым (г. Екатеринбург). 27.09.2011.
сторона не имела решающего превосходства в ресурсах, и пока их «политический вес» был сопоставим, не могла перевести взаимоотношения в режим модели подчинения. В период, когда Анна Каблинова занимала пост мэра, председателем Думы был Владимир Южанин. После отмены прямых выборов главы города и ухода Каблиновой с городской политической сцены новым главой депутаты единогласно выбрали Южанина.46 Это означало переход к модели конструктивного взаимодействия главы и легислатуры.
Модель конструктивного взаимодействия предполагает некоторый уровень договоренностей между главой и представительным органом: отказ каждой стороны от конфронтации и нацеленность на совместную работу и диалог. Важно отметить, что это не отменяет конкуренции между главой и депутатским корпусом, но она в этом случае не имеет антагонистического характера.
По такой модели в течение последнего десятилетия происходило взаимодействие между главой города и городским представительным органом в городе Чусовой (Пермский край). В 2000 г. главой города и одновременно председателем городской Думы стал Виктор Бурьянов, популярный в городе публичный политик, который возглавлял Чусовой еще в 1990-е гг. Его давним политическим оппонентом был Анатолий Жвакин: они конкурировали за пост главы Чусовского горисполкома в советское время, и затем - за выборные посты в 1990-е гг. В 2000 г. Жвакин был избран в состав представительного органа.47 Он имел широкую общественную поддержку, получил наибольшее число голосов среди кандидатов по всем округам. Противостояние Виктора Бурьянова как главы города и Анатолия Жвакина как самого авторитетного из депутатов могло бы спровоцировать конфликт между администрацией и Думой, однако обе стороны были настроены на совместную работу в режиме конструктивного диалога.
Решение депутатов пересмотреть Устав и разделить должности глав исполнительного и представительного органов МСУ встретило сопротивление со стороны главы и всей городской администрации. Однако политическое влияние Бурьянова было не настолько велико, чтобы он мог контролировать важные инициативы депутатского корпуса, и решение было принято без эскалации конфликта. За время работы этого созыва Думы возникали и другие «точки напряжения»: несколько депутатов не могли договориться с администрацией по некоторым экономическим (точнее имущественным вопросам), связанным с интересами их бизнеса, некоторые депутаты обвиняли главу в поддержке некого «криминального лобби»,48 разнились мнения депутатского корпуса и администрации по поводу муниципальной реформы. Эти и другие
46 Смена власти в Ревде [Электронный ресурс]. иР1_: http://www.upmonitor.ru/editorial/comments/2008-06-02/1135/
47 Электоральная статистика. Данные территориальной избирательной комиссии Чусовского муниципального района. Данные Избирательной комиссии Пермского края. [Электронный ресурс]. иР1_: www.permkrai.izbirkom.ru.
48 Ряд крупных городских конкурсов с серьезным финансированием в Чусовом во время руководства городом В.Ф. Бурьянова выигрывала структура местного криминального авторитета Х.Х. Сунгатуллина. Также у депутатов возникали вопросы по поводу процедур приватизации муниципального имущества.
противоречия не перерастали в затяжной конфликт. Ни одна из сторон (администрация и Дума) не имела очевидного, решающего преимущества, и поэтому не шла на эскалацию конфликта.
В середине 2000-х гг. Виктор Бурьянов проиграл выборы и лишился поста главы города, большая часть его сторонников не прошли в Думу.49 На городской политической сцене появился новый сильный игрок - крупное предприятие ОАО «ЧМЗ» (металлургический завод). Глава вновь образованного городского поселения, сотрудники местной администрации и большинство депутатов нового созыва были представителями завода. Однако после электорального поражения Виктор Бурьянов не ушел с политической арены, напротив, он стал лидером формирующейся в городе оппозиции администрации и предприятию. Среди его сторонников оказались несколько местных предпринимателей, на бизнес которых городская власть оказывала давление, несколько руководителей муниципальных предприятий и организаций, потерявших свои должности в результате политически мотивированных перестановок, редактор и журналисты, работавшие на выборах против заводского блока. Бурьянов и ряд его сторонников дополнительно укрепили свои позиции, получив мандаты депутатов районного уровня.
Таким образом, к следующим городским выборам соотношение сил на политической сцене снова изменилось. Наметилось противостояние между оппозиционной группой бывшего мэра Виктора Бурьянова и действующей командой администрации. Выборная кампания 2008 г. была напряженной, но уже в это время Бурьянов понимал, что в случае победы ему нужно будет выстраивать конструктивные отношения с руководством и предприятия, и муниципального района, и готовил почву для будущего консенсуса. По этой причине он не шел на открытую конфронтацию, в публичных выступлениях положительно отзывался о менеджменте и прежних директорах завода, не допускал резких высказываний в адрес глав города и района, ставленниках предприятия.50 По итогам выборов Бурьянов занял пост главы городского поселения, а на выборах депутатов городского представительного органа победили в основном заводские кандидаты.51 Таким образом, глава по-прежнему не был настолько влиятелен, чтобы подчинить себе легислатуру, но он заставил ЧМЗ признать ограниченность его возможностей на городском политическом поле. Сложившийся расклад политических сил заставил оппонентов вести конструктивный диалог и искать компромиссы. Показательно, что в результате неофициальных договоренностей между Бурьяновым, заводом и депутатским корпусом в должности главы администрации города был утвержден Анатолий Жвакин. Прежнее политическое соперниче-
49 Электоральная статистика. Данные территориальной избирательной комиссии Чусовского муниципального района. Данные Избирательной комиссии Пермского края. [Электронный ресурс]. иР1_: www.permkrai.izbirkom.ru.
50 Амир Хисматуллин. // Мир Чусового, 18 августа 2008 года. № 69 (18745). Мир Чусового. Сентябрь-октябрь 2008 г.
51 Электоральная статистика. Данные территориальной избирательной комиссии Чусовского муниципального района, октябрь 2008 г. Данные Избирательной комиссии Пермского края. [Электронный ресурс]. иР1_: www.permkrai.izbirkom.ru.
ство было забыто (или отложено), представительный орган оперативно поддерживал инициативы администрации, на всех публичных мероприятиях Бурьянов и Жвакин демонстрировали единодушие в комментировании планов совместной деятельности, и даже информационную политику две ветви власти формировали совместно (в редакции газеты «Единый Чусовой» работали журналисты из прежней оппозиции).
Пример города Чусового наглядно демонстрирует, как модель конструктивного взаимодействия может реализовываться на практике в течение длительного времени. Она допускает внутриполитические взаимодействия, основанные на консенсусе, с меняющимся составом участников, с меняющейся ресурсной базой, в ходе которых исполнительной власти приходится идти на уступки власти представительной и наоборот.
Теоретически, логично предположить возможность четвертой модели, которая характеризуется доминированием городской легислатуры над главой самоуправления. Однако ее реализация на практике в сегодняшних политических условиях маловероятна. Победы депутатского корпуса над главой в российских малых городах имели место, но были локальными и краткосрочными и не переросли в тенденцию.
Таким образом, распространенный сегодня тезис о повсеместном доминировании глав МСУ на локальном политическом поле представляется существенно преувеличенным. Он не является отражением реальной политической ситуации в малых городах, а остается скорее неким политологическим мифом, связанным с одной стороны с недостаточной исследованностью проблематики, с другой - с прямыми аналогиями с региональным уровнем.
Список литературы
1. Подвинцев О.Б. Разнообразие малых городов в контексте разнообразия российских регионов // Такая разная Россия. Политические процессы и местные сообщества в малых городах. Пермь, 2007.
