CC BY
26
ТРАНСФОРМАЦИЯ МОДЕЛЕЙ УПРАВЛЕНИЯ В КРУПНЫХ РОССИЙСКИХ ГОРОДАХ НА РУБЕЖЕ 2000-2010-х гг: ПЕРМЬ, ЕКАТЕРИНБУРГ, ОМСК*
УДК 321.01 Омск
Действующий созыв Омского городского Совета был избран по мажоритарной системе в марте 2007 года и состоял на тот момент из 39 депутатов. В городе сохраняются прямые выборы главы местного самоуправления. Расстановка политических сил. Характеристика главы города По замечанию экспертов, губернатор Омской области и мэр Омска являются крупней -шими фигурами в городе, которые по степени влияния и поддержке со стороны населения оставляют далеко позади всех остальных игроков политического поля.
Глава города Омска Виктор Шрейдер пришел к власти при поддержке губернатора области Леонида Полежаева. До этого с 1991 года он работал в должности главы администрации Центрального района, в 1997 стал главой администрации Центрального административного округа. С 1990 по 1998 год был депутатом городского совета Омска. В 2000-х Шрейдер работал в команде губернатора области (с 2001 в должности вице-губернатора, с 2004 - первый заместитель председателя Правительства Омской области). Мэром города Омска Шрейдерт был избран в марте 2005 года, получив 65,75 процентов голосов избирателей, участвовавших в выборах [5]. Выборы 4 созыва депутатов Омского городского Совета Выборы главы города и городского совета в Омске проводятся не единовременно; Виктору Шрейдеру предстояло работать с горсоветом, избранным еще в 2002 году. Эксперты единодушно отмечают пестроту состава этого совета. Одним из ярких примеров отсутствия консолидации в представительном органе называют то, что депутаты, будучи избранными, в течение нескольких месяцев не могли принять городской бюджет.
К моменту приближения даты выборов в Городской совет 4 созыва мэр города постарался сделать все возможное, чтобы сформировать более лояльный орган. Для этого
Н.С. БЕРДНИКОВА, О.Б. ПОДВИНЦЕВ
на городском уровне было создано движение «Омская инициатива». Основателями выступили несколько авторитетных общественных организаций - среди них, например, общество «Милосердие» Виктора Артемьева, Союз ветеранских объединений Владимира Гнусина, Союз предпринимателей Виталия Путинцева и ряд других.
Как отмечает в своем интервью омский политконсультант, занимавшийся продвижением «Омской инициативы», Сергей Старо-войтов, - «Общественники заявили, что пора влиять на политическую ситуацию в городе, хватит бардака в горсовете, надо что-то делать» [10]. В итоге такой прототип Общероссийского народного фронта, созданного как проект партии «Единая Россия» перед выборами в Государственную Думу РФ, собрал под своими знаменами партийцев, обеспечив им поддержку общественных организаций.
По признанию одного из экспертов, значительную роль в реализации проекта сыграла поддержка мэра города: «Шрейдер на тот момент являлся кандидатом от «Единой России» и проводил по пять-шесть встреч с жителями ежедневно» [15]. Как подчеркивали журналисты, участие мэра было выгодно обеим сторонам: «Личный рейтинг Виктора Шрейдера в городе в среднем в тот период находился на уровне 45-55 процентов, его поддержка была просто необходима кандидатам от «Омской инициативы». Как, впрочем, и мэру был нужен конструктивный горсовет» [10].
Один из экспертов комментирует ситуацию так: «Изначально городской совет был сформирован утилитарно: мэр, будучи сам членом ЕР, подобрал кандидатуры, предложил их «Единой России», они были выдвинуты от партии власти, и Шрейдер административно поддержал, «провел» их через систему выборов» [15].
Поддержка мэра наглядно выражалась даже в том, что на предвыборных листовках и плакатах фотография кандидата от ЕР в каждом конкретном округе стояла рядом с фотографией мэра. Лишь два кандидата из тех, что были выдвинуты ЕР, отказались от такого
Окончание. Начало в № 2, 2012.
Статья выполнена при поддержке Российского гуманитарного научного фонда. Научно-исследовательский проект «Модели взаимодействия городских легислатур с главами МСУ в малых и крупных городах России», грант РГНФ № 1 1-03-00377. Работа над статьей закончена в декабре 2011 г
продвижения. Как поясняет эксперт, один из них уже несколько созывов был депутатом и работал в компании, которая больше ориентирована на область. Он давно выдвигался по одному и тому же округу, и Шрейдер не мог перебить и авторитет этого депутата, и его поддержку со стороны области. Второй - связан деловыми и личными отношениями с депутатом ЗС, избранным от той же части города [15].
Немалую роль в достижении результата на выборах, по мнению экспертов, сыграла и созданная мэром система КТОСов (комитетов территориального общественного самоуправления), через которую в ходе избирательной кампании шла работа «в полях». Эти органы сформированы на базе старших по домам, квартальных, домовых комитетов. В этой системе мэр за счет бюджета города оплачивал аппарат управления в виде председателя и секретаря. В руководство КТОСов часто выбирается конкретный, согласованный в городском округе человек. Оргкомитет по проведению конференции, как правило, контролируется специалистом районной администрации» [15].
Кандидаты от «Омской инициативы» были выставлены в каждом из 39 округов, 34 из них победили и получили депутатские мандаты в представительном органе городского самоуправления.
Что касается влияния на этот процесс областных властей, то эксперты отмечают, что губернатор и его аминистрация практически не вмешивались в процесс подбора кандидатов в депутаты и распределения руководящих должностей в горсовете. Это связывают с тем, что и сам мэр был поддержан губернатором, и до 2007 между ними были вполне лояльные отношения. Однако в дальнейшем эти отношения испортились.
Анализ состава депутатов
городского Совета 4 созыва
Большинство мест в новом созыве получили депутаты, настроенные лояльно по отношению к главе города. Однако говорить о том, что группа из 34 депутатов изначально была монолитной, не стоит. По замечанию экспертов, в числе победителей были и кандидаты, попавшие в список по партийной линии, и люди, связанные скорее с губернатором, чем с мэром.
В итоге, структуру городского Совета Омска формально можно представить таким образом.
В партийном отношении 34 места получили одномандатники-единоросы (список «Омской инициативы» на деле оказался идентичен списку партии ЕР), представители партии КПРФ сократили присутствие в Совете до 4 мест, 1 кандидат прошел в Думу без поддержки политических партий.
Однако, по словам экспертов, партийной дисциплины во фракции ЕР в городском совете не наблюдается. Внутри партийных рядов идет борьба между городом и регионом (между ГС и ЗС). «Особенно противостояние усилилось в связи с борьбой мэра и губернатора. Поэтому председатель фракции - это, по большому счету, пустое место. Мнения депутатов ГС резко отличаются от того, что рекомендует партия, и депутаты имеют возможность высказать свою точку зрения» [15].
Депутаты, представляющие КПРФ, напротив, как правило, действуют весьма консолидированно, голосуя против вносимых предложений, хотя их голоса в итоге не имеют значения После начала конфликта между мэром и губернатором депутаты-коммунисты иногда стали поддерживать позицию мэра.
Нынешний состав Омского городского Совета отличает большое число представителей социальной сферы. Всего это 15 депутатов, в т. ч. восемь работников муниципальных учреждений здравоохранения и трое директоров школ. Они, так или иначе, находятся в зависимости от муниципальной власти и являются основой подконтрольной мэру группы. «Их изначально для этого и продвигали на выборах, чтобы проводить определенные решения, потому что их уговаривать не надо - команду дал, и все. Голосуют они так, как им скажет та структура, которая на них имеет влияние. Как правило, свои честные вопросы они все равно решают: выбивают средства для своих учреждений. Но не по принципу «кто более нуждается, а кто ближе к власти», - рассуждает один из экспертов [15].
В неформальной структуре избранного в 2007 году городского Совета выделялись также небольшие группы, ориентировавшиеся не столько на мэра или губернатора, сколько на других лидеров, занимавших более скромные позиции. В зависимости от ситуации, от того, какие вопросы стояли на повестке дня, группы консолидировались, разделялись и перемешивались. В случае если вопрос так или иначе касался определенной группы, они могли выступить и против градоначальника, отстаивая собственные интересы. Однако по большей части у Шрейдера было устойчивое лояльное большинство.
Переломный момент — обострение отношений между губернатором и градоначальником Ситуация изменилась летом 2010, когда между градоначальником и губернатором разразился скандал. Точнее, как отмечают эксперты, в этот момент скандал перешел в публичную плоскость. Произошло это после того как во время отпуска губернатора были
распространены слухи о его смерти. Леонид Полежаев в резкой форме обвинил в распространении этих слухов городские власти [1]. Подоплека этой истории осталась неясной, однако информационная война уже не утихала. В подконтрольных правительству области СМИ стали распространяться материалы, сюжеты и фильмы с критикой в адрес мэрии. Затем речь пошла уже о собственно политических действиях.
В декабре 2010 года в СМИ появились сообщения о том, что губернатор готовит указ об отрешении мэра от должности. [7]. Этого не произошло. Однако обнародовало итоги собственной экспертизы актов, принятых омской мэрией в последние годы и заявило о том, что в каждом третьем документе мэрии обнаружены «признаки коррупционной составляющей».
По словам экспертов, трещина раскола между мэром и губернатором прошла через все политическое поле города, разделив его на два лагеря. В этом контексте изменился и расклад сил в местном представительном органе. На депутатов Совета, считавшихся лояльными Шрейдеру, началось воздействие со стороны администрации губернатора. В итоге мэр стал стремительно терять контроль над лояльными депутатами. Ситуацию усугубили изменения в федеральном законодательстве, согласно которым вопросы организации оказания первичной медико-санитарной помощи могут быть переданы в сферу полномочий органов власти субъектов Федерации. Таким образом, некогда подконтрольные депутаты-врачи оказались в непростой ситуации.
В то же время давление на Шрейдера шло и по партийной линии. В конце декабря 2010 года политсовет «Единой России» вынес Шрейдеру взыскание. На заседании якобы даже решался вопрос об исключении Виктора Шрейдера из партии, но 33 члена политсовета из 40 тогда проголосовали против. В результате градоначальнику дали три месяца для исправления социально-экономической ситуации в Омске [8].
Серьезным вызовом со стороны региональной власти стало принятое в мае 2011 года решение Законодательного Собрания области об установлении в Омске пропорциональной системы выборов депутатов городского Совета. При этом реакция Шрейдера, который был крайне недоволен введением пропорциональной системы, вполне понятна: список ЕР формируется не мэром, а парторганизацией, в руководстве которой люди придерживаются линии губернатора.
После принятия решения на уровне региона Омский горсовет подал иск к региональному парламенту, в котором выставил требование отмены решения областного заксобрания о полном отказе от одномандатных округов и введении исключительно пропорциональной избирательной системы. Однако внутри горсовета по этому поводу возник раскол, в итоге депутаты, минуя и администрацию города, и председателя городского совета, стали договариваться друг с другом. Исковое заявление было решено отозвать [19].
Взаимодействие с депутатами.
Процесс принятия важных
для мэра решений
В целом эксперты оценивали Шрейдера как весьма властную личность. Один из собеседников приводит в пример такую модель взаимодействия: «Мэр имел практику накануне городского Совета собирать у себя фракцию ЕР, хотя он просто являлся членом президиума политсовета партии, не являлся руководителем городской партийной организации. На этом совещании обсуждалось, как нужно голосовать на следующий день. Иногда им резко говорили, как нужно голосовать». В качестве одного из примеров продавливания важного для города решения эксперт приводит вопрос о согласии на продажу части активов одного из крупных муниципальных предприятий «Омскэлектро». Однако отмечает, что «когда давление было очень жестким, вплоть до вызова в кабинеты, угроз и шантажа, это вызвало отрицательную реакцию» [15].
По мнению экспертов, к осени 2011 года разделение городских депутатов на промэр-ских и прогубернаторских стало наиболее значимым, причем меняется оно в неблагоприятную для городской администрации сторону: «Сначала соотношение было однозначно в пользу мэра - 25-30 человек -скорее промэрские, остальные - трудно определить. Сейчас - примерно 50 на 50» [15]. Другой эксперт в число «однозначно промэрских» зачисляет 13 депутатов из 39 [15]. В связи с тем, что областная власть стала активно работать с депутатами, многие либо находятся в состоянии колеблющихся, либо переходят в группу «активно прообластных». Однако совершенно новая ситуация возникла в связи с переходом Шрейдера в Государственную Думу в декабре 2011 года и прогнозируемой отставкой Полежаева. И все это в преддверии новых выборов в городской Совет.
Рассмотренные случаи, по нашему мнению, свидетельствуют не столько о некоей тенденции к формированию определенной
модели городской власти в крупных российских городах в конце 2000-х - начале 2010-х годов, сколько о подвижности положения дел в этом отношении и состоянии неопределенности.
Изменение модели взаимодействия между главой города и депутатским корпусом в Перми связано не только с заменой прямых выборов градоначальника выборами из числа депутатов, но и со сменой конкретных фигур на этом посту, за которой стоит усиление влияния региональной администрации. Игорь Шубин, будучи сильной фигурой, стремился полностью контролировать политическое поле на городском уровне, выстраивал взаимодействие с представительным органом, скорее подавляя стремления депутатов отклониться от собственного курса, но и будучи способен предложить им некие компенсации в виде согласования отдельных решений, важных для конкретных депутатов.
С приходом к власти Игоря Сапко отнесение пермского случая к одной из заявленных моделей становится более проблематичным, так как новый глава города не является сильным и самостоятельным игроком, способным выстраивать отношения с представительным органом. Фигура мэра выглядит слабой, так как у него нет своей команды, он всецело зависит от губернатора и в случае потери поддержки может тотчас лишиться своего места. В данной схеме он играет роль функционера, скорее выступает проводником воли субъектов, желающих извне повлиять на принятие того или иного решения. При этом пестрый по составу представительный орган, большинство в котором лишь формально ориентировано на краевую власть, может в дальнейшем вести себя непредсказуемо. Это связано, в частности, с тем, что, краевым властям далеко не всегда интересны те решения, которые принимаются на городском уровне. Они могли бы выстроить систему работы с городскими депутатами, которая существовала при Шубине, но затраченные усилия в данном случае будут превышать заинтересованность в результате. Партии «Единая Россия» тоже не отводится роль контролирующего начала, тем более, что она вряд ли окажется в состоянии эту функцию выполнять).
В Екатеринбурге, оценивая существующую систему городской власти, один из местных депутатов высказался таким образом: «человек, создавший «слабую Думу», сильной ее не сделает. Раньше, при Аркадии Чернецком, у нас была модель: «сильный мэр - слабая Дума», а сейчас же, если ничего не изменить, будет «слабый глава - слабая Дума» [11].
Каждому из экспертов нами было предложено самостоятельно оценить, к какой из моделей взаимодействия главы и представительного органа можно отнести екатеринбургский случай. Мнения на этот счет разделились. Одни уверенно доказывают существование модели подавления, другие говорят о полном консенсусе депутатов, которые получают некоторые элементарные преференции взамен на конструктивное общение с «коллективным Чернецким». В результате администрация может проводить практически любые необходимые ей решения. Один из экспертов, рассуждая о наличии признаков той или иной модели, предложил свою концепцию, согласно которой городскую Думу вообще нельзя назвать субъектом, а значит, не стоит и говорить о характере взаимоотношений: «Дума является продолжением администрации. Произошло сращивание этих ветвей власти на городском уровне» [18].
Тем не менее, двигаясь в рамках заявленной гипотезы, на наш взгляд, стоит говорить о модели конструктивного взаимодействия. Стоит учитывать, что в данном случае схема осложнена тем, что с представительным органом взаимодействует формальный глава, за которым «стоит» теневой коллектив под предводительством экс-главы города.
Оценка нынешней ситуации как консенсуса связана с тем, что на сегодняшний день наблюдается полное отсутствие противоречий между главой и представительным органом. Власти удалось провести в Думу абсолютное большинство зависимых от городской администрации депутатов, к которым не нужно применять санкции для подавления.
Однако неопределенность ситуации придает неустойчивый и очевидно временный характер явления под названием «коллективный Чернецкий». Судьба этой коалиции полностью зависит от политической судьбы ее лидера. В случае ухода Чернецкого с политической арены или прихода новых людей к руководству городской администрации система рушится. Областная власть в данном случае вряд ли обладает ресурсом для ее спасения и стабилизации.
В Омске то, что было ранее одним из основных факторов, обуславливающих прочность позиций Шрейдера - несамостоятельность городских депутатов и возможность их контролировать, - в условиях начавшейся конфронтации с главой региона превращается в козырь для его главного оппонента. Орган власти, сформированный таким образом, может быть переориентирован на другой источник внешнего воздействия, что и происходит.
На наш взгляд, изначально омский случай укладывался в рамки модели конструктивного взаимодействия. На выборах абсолютное большинство получил мэрский список, большинство депутатов были готовы голосовать созвучно позиции главы города. Однако в условиях конфронтации двух ведущих политических сил в дальнейшем эта модель начала трансформироваться в конфронтационную. Глобальное изменение политической ситуации скорее всего вернет ее на «нулевой уровень».
В целом можно констатировать, что во всех трех случаях имеет место ослабление системы городского управления и прежде всего фигуры главы города. В Перми и Омске это происходило как следствие экспансии региональных властей на городской уровень принятия решений, в Екатеринбурге - за счет развития общей политической ситуации в регионе, на которое оказывают воздействие федеральные тренды. Если ослабление позиций главы города было неизбежно, то в отношении представительного органа можно наблюдать и некоторое усиление именно в качестве противовеса сильной фигуре руководителя МСУ Однако это может рассматриваться как временное ситуационное явление. В целом
данная тенденция может привести к становлению новой консенсусной модели, основанной на принципе «слабый мэр - слабая Дума».
Тем не менее, контроль региональной власти над городским управлением выглядит достаточно шатким, если имеет место вообще. Позиции губернаторов в настоящее время тоже нельзя назвать прочными, а управление городскими делами из стен региональных администраций оказывается неэффективным и затруднительным. То же можно сказать об осуществляемом из того же источника контроле над депутатским корпусом городского самоуправления. При определенных обстоятельствах существующее внутри городских представительных органов «активное оппозиционное меньшинство» может начать играть большую роль и даже нынешние созывы депутатов способны будут проявить достаточную самостоятельность, чтобы перехватить, по крайней мере, на какое-то время, инициативу в решении городских проблем в свои руки.
Реализация того или иного сценария, как уже отмечалось, во многом зависит от развития ситуации в стране в целом и от того, каким реальным потенциалом обладает выстроенная в России в настоящее время «вертикаль власти».
1. Гадалина А. 2010. Леонида Полежаева попросят объясниться // Коммерсантъ(Омск). № 161 (4459).
02.09.2010. URL: http://www.kommersant.ru/doc/14966527isSearchFTrue.
2. Дожили! Новым мэром Екатеринбурга стал Евгений Порунов // ИА «URA.Ru». 23.11.2010. URL: http://ura.ru/ content/svrd/23-11-2010/news/1052122324.html.
3. Изотов И. 2011. Пермская гордума отклонила проект бюджета-2012 // Российская газета. Пермь.
23.11.2011. URL: http://www.rg.ru/2011/11/23/reg-pfo/perm-budjet-anons.html.
4. Колезев Д. 2008. Утвержден список кандидатов в депутаты Екатеринбургской гордумы от «Единой России» // ИА «URA.Ru». URL: http://ura.ru/content/svrd/25-12-2008/news/49501.html.
5. Кто есть кто в Омске: Шрейдер Виктор Филиппович // Коммерческие вести. URL: http://kvnews.ru/ people/sh/308.
6. Метликина В. 2011. «Культурная лихорадка» сразила пермских депутатов // ИА «ФедералПресс» URL: http://fedpress.ru/59/polit/budget/id_228116.html.
7. Митьковская А., Лавский В. 2010. Сибирский полпред вмешался в омский конфликт // Коммерсантъ (Омск). № 234 (4532). 17.12.2010. URL: http://www.kommersant.ru/doc/15591397isSearchFTrue.
8. Митьковская А. 2011 Политсовет «Единой России» не дождался Виктора Шрейдера // Коммерсантъ (Омск). № 54 (4592). 30.03.2011. URL: http://www.kommersant.ru/doc/16109197isSearchFTrue.
9. Подвинцев О. Б. 2010. «Глиняные ноги» партии власти. Чем обусловлены проигрыши «Единой России» на местных выборах 2008-2010 гг.: кризисом в обществе или самой ее природой? / «Pro et Contra». Том 14. № 3. Май-июнь 2010. С. 97-105.
10. Старовойтов С. 2007. «Омская инициатива» как политический бренд стоит больше миллиона долларов» // Коммерческие вести. № 18. 16.05.2007. URL: http://kvnews.ru/archive/2007/jur18(791)/cast/6342.
11. Фамиев Н. 2010. О ситуации в Екатеринбурге // ИА «URA.Ru». 29.11.2010. URL: http://ura.ru/content/ svrd/29-11 -2010/articles/1036255851 .html.
12. Экспертное интервью с депутатом Екатеринбургской городской Думы от 28.10.2011.
13. Экспертное интервью с депутатом Пермской городской Думы от 3.11.2011.
14. Экспертное интервью с работником аппарата администрации города Екатеринбурга от 30.10.2011.
15. Экспертное интервью с работником аппарата администрации города Омска от 21.09.2011.
16. Экспертное интервью с работником аппарата администрации города Перми от 1.11.2011.
17. Экспертное интервью с редактором информационного агентства (Екатеринбург) от 28.10.2011.
18. Экспертное интервью с руководителем политконсалтингового агентства (Екатеринбург) от 29.10.2011.
19. Экспертное интервью с депутатом Омского городского Совета (представитель оппозиции) от 20.09.2011.
20. Экспертное интервью с депутатом Омского городского Совета (представитель оппозиции) от 21.09.2011.
21. Экспертное интервью с депутатом Омского городского Совета (член партии «Единая Россия») от 21.09.2011.
22. Экспертное интервью с депутатом Пермской городской Думы (представитель оппозиции) от 4.11.2011.
23. Экспертное интервью с депутатом Пермской городской Думы (член партии «Единая Россия») от 3.11.2011.
