CC BY
46
Научная статья УДК 34
https://doi.org/10.24412/2073-0454-2022-6-134-138 NIION: 2003-0059-6/22-502 MOSURED: 77/27-003-2022-06-701
Отмена гражданства как проблема современной теории конституционного права и объект конституционно-правового регулирования
Валентина Львовна Казакова
Московский университет МВД России имени В.Я. Кикотя, Москва, Россия, [email protected]
Научный руководитель: доктор юридических наук В. И. Червонюк
Аннотация. Гражданство как элемент государственного суверенитета, устойчивая конституционно-правовая связь лица и государства, порождает взаимные права и обязанности. При предоставлении лицом подложных документов либо установлении ложных сведений, а также совершении преступлений террористического или экстремистского характера возможна отмена гражданства. Отмена гражданства, позиционируемая как конституционно-правовое образование, автором рассматривается в различных аспектах: как нормативный комплекс; как конституционно-процессуальная деятельность полномочных органов государства; как разновидность конституционно-правовых отношений; как индивидуальный публично-правовой акт органа государства, уполномоченного законом принимать подобные решения; как юридический факт, с возникновением которого связано наступление определенных правовых последствий.
Ключевые слова: гражданство, право на гражданство, ложные сведения, подложные документы, основания приобретения и отмены гражданства, миграционный статус лица, в отношении которого принято решение об отмене гражданства
Для цитирования: Казакова В. Л. Отмена гражданства как проблема современной теории конституционного права и объект конституционно-правового регулирования // Вестник Московского университета МВД России. 2022. № 6. С. 134-138. https://doi.org/10.24412/2073-0454-2022-6-134-138.
Original article
The cancellation of citizenship as a problem of the modern theory of constitutional law and the object of constitutional regulation
Valentina L. Kazakova
Moscow University of the Ministry of Internal Affairs of Russia named after VYa. Kikot', Moscow, Russia,
vlkazakova@yandex. ru
Scientific leader: Doctor of Legal Sciences V. I. Chervonyuk
Abstract. Citizenship as an element of state sovereignty, a stable constitutional and legal relationship between a person and the state generates mutual rights and obligations. If a person provides false documents or establishes false information, as well as commits crimes of a terrorist or extremist nature, it is possible to revoke citizenship. In the article, the abolition of citizenship, positioned as a constitutional and legal education, is considered in various aspects: as a normative complex; as a constitutional and procedural activity of the competent authorities of the state; as a kind of constitutional-legal relations; as an individual public-legal act of a state body authorized by law to make such decisions; as a legal fact, the occurrence of which is associated with the onset of certain legal consequences.
Keywords: citizenship, right to citizenship, false information, forged documents, grounds for acquiring and revoking citizenship, migration status of a person in respect of whom a decision was made to revoke citizenship
For citation: Kazakova V. L. The cancellation of citizenship as a problem of the modern theory of constitutional law and the object of constitutional regulation. Bulletin of the Moscow University of the Ministry of Internal Affairs of Russia. 2022;(6):134-138. (In Russ.). https://doi.org/10.24412/2073-0454-2022-6-134-138.
Гражданство является одним из ключевых институтов современной государственности, неотъемлемым атрибутом суверенитета государства. Применительно
к реалиям современной России необходимость радикального усовершенствования института гражданства в контексте конституционно определенных целей и цен-
© Казакова В. Л., 2022
ностей1, потребностей развивающейся конституционной практики предопределяет постановку задачи относительно принятия нового Закона о гражданстве, в этой же связи использования инновационных механизмов в вопросах правового регулирования отмены гражданства2. В Перечне поручений Президента Российской Федерации по реализации Концепции государственной миграционной политики Российской Федерации на 2019-2025 гг. (утв. Президентом РФ 06. марта 2020 г. № Пр-469) предусмотрен комплекс мер, направленных на повышение уровня защиты прав человека и гражданина при принятии решений об отмене гражданства (п/п «а», «б», «в» п. 3) [1].
Очевидно, что решение этих сложных задач современной российской государственности невозможно без использования возможностей юридической науки, привлечения потенциала конституционно-правовой теории в частности.
Как показывает анализ проблемы, отмена гражданства как конституционно-правовое образование может рассматриваться в различных аспектах:
• как нормативный комплекс, охватывающий некую совокупность материальных и процессуальных установлений (норм, принципов, индивидуально-правовых актов, правовых позиций высших судов) конституционного права, определяющих: а) основания и процедуры принятия решения об отмене гражданства, в том числе, основанные на судебных решениях; б) органы государства, полномочные принимать решение об отмене гражданства; в) юридические средства и механизмы защиты прав лица, в отношении которого принимается решение об отмене гражданства. В указанном, формально-юридическом (нормативно-правовом) смысле отмена гражданства может быть представлена в качестве одного из субинститутов конституционно-правового института гражданства3;
• как вид юридических (конституционно-правовых) производств, или конституционно-процес-
1 В том числе выраженных в новеллах, внесенных в Конституцию РФ Законом о поправке к Конституции Российской Федерации от 14 марта 2020 г. № 1-ФКЗ и одобренных на Всероссийском голосовании 25 апреля 2020 г. (Собр. законодательства Рос. Федерации. 2020. № 23, ст. 3234).
2 Как следует из Концепции государственной миграционной политики Российской Федерации на 2019-2025 годы, основные задачи в сфере гражданства — совершенствование правовых, организационных и иных механизмов, регулирующих и обеспечивающих упрощенные правила приема в российское гражданство иностранных граждан, являющихся носителями русского языка, инвесторами, предпринимателями или выпускниками российских образовательных организаций и др. (Собр. законодательства Рос. Федерации. 2018. № 45, ст. 6917).
3 То обстоятельство, что в административно-правовой литерату-
ре данный институт (субинститут) нередко становится предметом
специального анализа, не устраняет его конституционно-правовой «принадлежности». В данном случае речь идет о реализации, охране и защите основных (конституционных) прав и свобод, и притом средствами конституционного права. При этом, как представляется, привлечение иных (отраслевых) юридических средств и юридических форм не изменяет конституционно-правовую природу данного института. Принципиально важно и то обстоятельство, что проблема отмены гражданства одновременно выступает объектом как материального, так и процессуального конституционного права.
суальная деятельность полномочных органов государства, связанная с принятием законодательно определенных решений, включая решение об отмене гражданства4;
• как разновидность конституционно-правовых отношений, сторонами которого выступают полномочные органы Российского государства и лицо, правомерность предоставления гражданства которому подвергается оспариванию и опровержению в установленном законом порядке;
• как индивидуальный публично-правовой акт органа государства, уполномоченного законом принимать подобные решения;
• как юридический факт, с возникновением которого связано наступление определенных правовых последствий, не только для самого лица, но и государства.
Гражданство — это одновременно атрибут государственности и важнейшая составляющая конституционного статуса личности. Законодательство любого государства стремится в соответствии с требованиями принципа правовой определенности сформулировать правовые основания и процедуры как приобретения гражданства, так и основания и процедуры его утраты. В соответствии со ст. 6 Конституции Российской Федерации гражданство Российской Федерации приобретается и прекращается в соответствии с федеральным законом, является единым и равным независимо от оснований приобретения. Как следует из ч. 3 ст. 6 действующей Конституции, гражданин Российской Федерации вправе изменить свое гражданство, в том числе, прекратить российское гражданство, приобрести иное гражданство либо стать лицом без гражданства. При этом основания прекращения гражданства могут быть различны. Как правило, это происходит по волеизъявлению лица, путем выхода из гражданства Российской Федерации. Однако российское законодательство — чч. 1 и 2 ст. 22 Федерального закона от 1 июля 2002 г. № 62-ФЗ — допускает прекращение гражданства России без согласия лица, чье гражданство прекращается5. Но это возможно только в отношении натурализованных (приобретших гражданство) граждан Российской Федерации.
В соответствии с положениями ст. 22 Федерального закона от 1 июля 2002 г. № 62-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации» (в ред. Федерального закона от 29 июля 2017 г. № 243-ФЗ) решение о приобретении российского гражданства подлежит отмене, если данное решение принято на основании представленных заявителем подложных документов или заведомо ложных сведений, либо в случае отказа заявителем от принесения Присяги гражданина Российской Федерации (ч. 1 ст. 22), равно когда целью приобретения гражданства Российской Федерации являлось осуществление деятельности, представляющей угрозу основам конституционного строя Российской Федерации (абз. 2 ч. 1 ст. 22), а также при вступлении в законную силу приговора суда об осужде-
4 В данном случае конституционное производство выступает элементом конституционного процесса [2, с. 95-113].
5 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2002. № 22, ст. 2031.
нии лица за совершение преступления террористической и экстремистской направленности (ч. 2 ст. 22) [3]. Очевидно, что в данном случае нельзя применять конституционный императив «лишение гражданства», так как по своей природе данная процедура представляет причинно-следственную связь между действиями самого гражданина и ответным действием государства.
Безусловно, для лица в отношении которого принято решение об отмене решения о приобретении гражданства, наступают крайне неблагоприятные последствия. В первую очередь, разрыв государственно-правовой связи между государством и гражданином. Несмотря на незначительное число принимаемых решений об отмене решений о приобретении гражданства Российской Федерации, по сравнению с общим количеством принятых решений о приобретении гражданства (на 1 декабря 2020 года 213 из 563342 соответственно, и составляет 0,04 %) исследование данной формы прекращения гражданства представляется актуальной [4].
Положения ч. 2 ст. 22 Федерального закона «О гражданстве Российской Федерации» гарантируют судебный контроль отмены решения о приобретении гражданства, за исключением отказа гражданина от принесения Присяги (ч. 1 ст. 22)1. Как показывает практика, почти 80 % от числа отмененных решений о приобретении гражданства, решения принятые по установленным в судебном порядке фактам предоставления подложных документов или сообщения заведомо ложных сведений [4].
На необходимость уточнения критерия «предоставление подложных документов или сообщение заведомо ложных сведений» указал Конституционный Суд Российской Федерации в Определении от 15 января 2019 г. № 2-О [5]. В сформулированной в Определении правовой позиции особо подчеркнуто, что при применении соответствующего установленного факта в судебном порядке, такое установление не служит безусловным основанием для отмены решения о приеме в гражданство. Отмеченный вывод Конституционного Суда Российской Федерации еще ранее получил развитие в правовой позиции, сформулированной в Определении от 25 октября 2016 года № 2211-О [6], в котором специально подчеркнуто, что из содержания указанной нормы Закона о гражданстве вытекает, что она распространяется только на случаи, когда отсутствовали законные основания для приобретения российского гражданства и возникновения устойчивой правовой связи лица с Российской Федерацией, выражающейся в совокупности их взаимных прав и обязанностей.
Для реализации выводов федерального органа конституционного контроля указанных определений были подготовлены и внесены изменения в Положение о порядке рассмотрения вопросов гражданства Российской Федерации (Указ Президента Российской Федерации от 17 июня 2020 года № 398) [7], определяющие перечень подложных документов и заведомо ложных сведений, к которым отнесены: документы, содержащие недостоверную информацию о заявителе (фамилия, имя, отчество, дата и место рождения, гражданство либо отсут-
1 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2002. № 22, ст. 2031.
ствие гражданства); подложные документы о наличии установленных Федеральным законом «О гражданстве Российской Федерации» оснований и соблюдении условий приобретения или прекращения гражданства Российской Федерации либо заведомо ложные сведения об этом (при отсутствии таких оснований и несоблюдении таких условий); подложные документы об отсутствии предусмотренных оснований отклонения заявлений об изменении гражданства Российской Федерации либо заведомо ложные сведения об этом. Указанные изменения вступили в силу в июле 2020 года. При этом основанием для уточнения критерия «представления подложных документов или сообщение заведомо ложных сведений» послужила ранее существовавшая практика обращений в суд с целью установления таких фактов, не являющихся подтверждением выполнения условий приема в гражданство Российской Федерации. Например, ложные сведения о регистрации по месту жительства или о близких родственниках.
В связи с отмеченным, очевидно, что конструкция ч. 1 ст. 22 Федерального закона о гражданстве нуждается в серьезной коррекции.
Одновременно требует специального анализа применяемый для отмены решения о приобретении гражданства такой критерий, как вступивший в силу приговор суда о совершении лицом преступления террористической или экстремистской направленности, который установлен действующим законодательством в 2017 году2. Как представляется, в данном случае необходимо рассмотреть вопрос соотнесения дат вступления в силу приговора суда, решения о приеме в гражданство и принятой нормы.
Таким образом, в формально-юридическом значении отмена решения есть акт полномочного органа государства относительно нуллификации ранее принятого решения о предоставлении иностранному гражданину (лицу без гражданства) гражданства Российской Федерации. При этом основанием принятия такого решения являются обстоятельства, прямо предусмотренные действующим законодательством.
Отмеченное указывает на, так сказать, формально-юридический контекст оценки феномена отмены гражданства. Между тем в сущностном, конституционно-правовом (социально-правовом), смысле проблема отмены гражданства не может быть сведена исключительно к отмеченным, несомненно, важным формально-юридическим аспектам. Акт отмены гражданства непосредственным образом влияет на содержание конституционно-правового статуса как самого лица, утратившего титул носителя российского гражданства, так и на конституционный статус членов его семьи (даже при том, что действие содержащейся в ч. 3 ст. 22 Федерального закона о гражданстве оговорки является безусловным)3 и неизбежно сопряжен со значительными ограничениями тех фундаментальных прав и свобод, которые обусловлены состоянием гражданства.
2 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2017. № 31 (Часть I), ст. 4792.
3 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2002. № 22, ст. 2031.
Однако в контексте нуллификации принятого решения о предоставлении гражданства необходимо оценить его последствия, связанные с юридически значимыми действиями лица в период нахождения его в статусе гражданина как в профессиональной, так и в частной сфере. Безусловно, необходимо законодательное закрепление всех процедур, связанных, например, с действием актов, вынесенных лицом при осуществлении им государственно-властных полномочий, и в отношении которого отменено гражданство. Кроме того, учитывая значительную дифференциацию между правами и обязанностями граждан и иностранных граждан, необходимо рассматривать и этот аспект при отмене гражданства.
Именно в этой связи проблема отмены гражданства, как представляется, должна быть подвергнута осмыслению в аспекте оценки объективного (действительного) основания приобретения права на гражданство или оценки действительности права на гражданство. Действительность права на гражданство имплицитно предполагает фактические основания или наличие таких обстоятельств (истинных фактов), которые являются необходимыми и достаточными для принятия решения о предоставлении иностранному гражданину российского гражданства. Напротив, принятие решения о предоставлении гражданства при отсутствии такого фактического основания указывает на недействительность права на гражданство, а, следовательно, и на объективно существующие предпосылки для его отмены. По этой причине действительность права на гражданство предопределяет опровержимый характер акта отмены гражданства. Иными словами, презумпция истинности всякого акта об отмене решения о предоставлении гражданства по своей природе не может быть отнесена к числу неопровержимых.
Представляется, что за основу понимания действительности права на гражданство может быть взят концепт «устойчивая связь лица с государством», являющийся ключевым для понимания состояния гражданства и оценки действительности права на гражданство как в национальном законодательстве, так и в региональном (европейском) и международном праве. Это вневременная, не ограниченная пространством правовая связь лица с государством, основанная на принадлежности этого лица к государству, а равно взаимных правах и обязательствах носителя данного титула и государства. Как отмечалось, конституционно, в форме абсолютного запрета, установлено, что такая связь не может быть прервана волей государства. В то же время в определенных случаях, как это следует из устоявшейся судебной практики, решений Верховного Суда Российской Федерации, гражданин не может добровольно разорвать эту связь при условии, что какое-либо иное государство не предоставляет ему своего гражданства (Определение Верховного Суда Российской Федерации от 28 июня 2012 г. № АПЛ12-327)1. Таким образом, обстоятельства, подтверждающие сохранение такой связи иностранного гражданина (лица без гражданства) с Российской Федерацией являются
1 См.: Бюллетень Верховного Суда Рос. Федерации. 2012. № 11.
фактическим и юридическим основанием для предоставления такому лицу на основе его волеизъявления российского гражданства. Напротив, факты, подтверждающие утрату устойчивой связи лица с Российской Федерацией, должны расцениваться, во-первых, в качестве фактической утраты этим лицом российского гражданства и, во-вторых, предполагать в то же время приведение в отношении данного лица механизма прекращения гражданства на основании его утраты. С другой стороны, отмена решения о гражданстве не равносильна разрыву устойчивых связей лица и государства.
В контексте обеспечения прав и свобод лиц, в отношении которых принято решение об отмене гражданства, как представляется, необходимо также исследовать правовые последствия такого решения, и в зависимости от оснований отмены решения и с учетом принципа пропорциональности определить миграционный статус данной категории лиц. Тем самым при решении данного вопроса будет обеспечен баланс публичных и частных интересов, действия и решения органов государства приобретут действительно гуманитарный (конституционный) смысл. Особенно это касается лиц, которые до отмены гражданства не имели иного гражданства, кроме гражданства Российской Федерации.
Список источников
1. http://www.kremlin.ru (дата обращения: 10.03.2020).
2. Червонюк В. И. Конституционный судебный процесс : учеб. пособие / В. И. Червонюк. М. : Московский университет МВД России имени В. Я. Кикотя, 2017.
3. Федеральный закон от 29 июля 2017 г. № 243-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О гражданстве Российской Федерации» и статьи 8 и 14 Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2017. № 31 (Часть I), ст. 4792.
4. https://мвд.рф/Deljatelnost/statistics/migracionnaya.
5. Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы Усманова Бахтиера Касымжановича на нарушение его конституционных прав частями первой и второй статьи 22 Федерального закона «О гражданстве Российской Федерации» : определение Конституционного Суда Российской Федерации от 15.01.2019 № 2-О // Документ опубликован не был // СПС «КонсультантПлюс».
6. Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы Мехтиева Талеха на нарушение его конституционных прав статьей 22 Федерального закона «О гражданстве Российской Федерации» : определение Конституционного Суда Российской Федерации от 25.10.2016 № 2211-О // Документ опубликован не был // СПС «Консультант-Плюс».
7. О внесении изменений в Положение о порядке рассмотрения вопросов гражданства Российской Федерации, утвержденное Указом Президента Российской Федерации от 14 ноября 2002 г. № 1325 : указ Президента РФ от 17.06.2020 № 398 (в ред. от 24.07.2020) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2020. № 26, ст. 4085.
References
1. http://www.kremlin.ru (accessed: 10.03.2020).
2. Chervonyuk V. I. constitutional judicial process : textbook manual / V. I. Chervonyuk. Moscow: Moscow University of the Ministry of Internal Affairs of Russia named after V.Ya. Kikot', 2017.
3. Federal Law № 243-FZ of July 29, 2017 «On amendments to the federal law «On citizenship of the Russian Federation» and articles 8 and 14 of the federal law «On the legal status of foreign citizens in the Russian Federation» // Collection of legislation of the Russian Federation. 2017. № 31 (Part I), article 4792.
4. https://MBg.p$/Deljatelnost/statistics/migracionnaya.
5. On the refusal to accept for consideration the complaint of Usmanov Bakhtier Kasymzhanovich for violation of his constitutional rights by Parts One and two of Article 22 of the Federal law «On citizenship of the Russian Federation»
: determination of the Constitutional Court of the Russian Federation № 2-o of 15.01.2019 // the document was not published // SPS «Consultantplus».
6. On the refusal to accept for consideration the complaint of Mehtiev Talekh for violation of his constitutional rights by Article 22 of the Federal law «On citizenship of the Russian Federation» : definition of the Constitutional Court of the Russian Federation dated 25.10.2016 № 2211-O // the document was not published // SPS «Consultantplus».
7. On amendments to the regulation on the procedure for considering citizenship issues of the Russian Federation, approved by decree of the president of the Russian Federation № 1325 of November 14, 2002 : decree of the president of the Russian Federation № 398 of 17.06.2020 (as amended on 24.07.2020) // Collection of legislation of the Russian Federation. 2020. № 26, article 4085.
Информация об авторе
В. Л. Казакова — соискатель кафедры конституционного и муниципального права Московского университета МВД России имени В.Я. Кикотя.
Information about the author V. L. Kazakova — Degree applicant at the Department of Constitutional and Municipal Law of the Moscow University of the Ministry of Internal Affairs of Russia named after V.Ya. Kikot'.
Статья поступила в редакцию 26.04.2022; одобрена после рецензирования 22.06.2022; принята к публикации 30.08.2022.
The article was submitted 26.04.2022; approved after reviewing 22.06.2022; accepted for publication 30.08.2022.
Конституционное право России. Учебник. Под ред. Г. А. Гаджиева, Б. С. Эбзеева ; под общ. ред. П. А. Кучеренко, Н. М. Чепурновой, Л. Т. Чих-ладзе. 2-е изд., перераб. и доп. 479 с. Гриф НИИ образования и науки. Гриф МУМЦ «Профессиональный учебник». Гриф МНИЦ Судебной экспертизы и исследований.
Учебник подготовлен с учетом изменений, внесенных в Конституцию Российской Федерации в 2020 г., а также изменений, внесенных в законодательство Российской Федерации в связи с конституционной реформой.
Дан комплексный анализ основных конституционно-правовых институтов, раскрыта их правовая природа. Рассматриваются наиболее актуальные современные теоретические разработки конституционно-правовой науки и правоприменительной практики.
Исследованы новые для конституционных норм понятия, проанализировано изменение правового статуса органов публичной власти.
Для студентов вузов, обучающихся по направлению «Юриспруденция».
I" ч
Конституционное право России
Ц_№
УЧЕБНИК Второе издание
