CC BY
220
политические науки
Гудулова Гульнара Омаровна ОТКРЫТОСТЬ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ...
УДК 321.021
ОТКРЫТОСТЬ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ОРГАНОВ: ПОНЯТИЕ, ЭЛЕМЕНТЫ, СТАНДАРТЫ
© 2017
Гудулова Гульнара Омаровна, аспирант
Российский государственный педагогический университет им. А.И. Герцена (191186, Россия, Санкт-Петербург, набережная реки Мойки, 48, e-mail: [email protected])
Аннотация. Повышая информационную открытость органов государственной власти, мы повышаем уровень доверия граждан государству и принимаемым властным решениям. Эффективная информационная политика органов государственной власти может способствовать развитию институтов гражданского общества, легитимировать действующие политические изменения и трансформации. В Российской Федерации в настоящее время реализуется комплекс мер, направленных на повышение информационной открытости. В этот процесс вовлечены общественные организации, органы государственной власти, граждане и представители бизнес-сообщества. В частности, масштабный проект «Открытого правительства», ознаменовавший переход к информатизации ряда процедур оказания государственных услуг, внедрения принципов, связанных с информационными технологиями, переход к оказанию государственных услуг четко в соответствии с требованиями административного регламента, информатизация государственного сектора, успешно реализуется и приносит системе государственного управления так необходимую ей поддержку граждан и организаций. В этой связи важным является рассмотрение механизмов взаимодействия граждан и государств, используя системный подход Дэвида Истона, систему поддержки и обратной связи, без которой система просто не сможет функционировать. Выстраивание механизмов обратной связи через такие институты как общественный совет, СМИ, раскрытие информации о деятельности органа государственной власти. В статье также приводится понятие «референтные группы», правильно определив которые, возможно верно и эффективно выстроить информационную политику. От правильной работы с рефератными группами зависти успешная реализация информационной политики.
Ключевые слова: информационная открытость, «референтные группы», «Открытое правительство», системный подход, реформа надзора, обратная связь
INFORMATION TRANSPARENCY OF PUBLIC ADMINISTRATION: CONCEPT, ELEMENTS, STANDARDS
© 2017
Gudulova Gulnara Omarovna, post-graduate student
Russian state pedagogical university of A.I. Herzen (191186, Russia, St. Petersburg, nab. Moika River, 48, e-mail: [email protected])
Abstract. Increasing Information transparency of public administration, we raise the level of citizens' trust in the state and accepted power decisions. An effective information policy is public administration can contribute to the development of civil society institutions, to legitimate the current political change and transformation. In the Russian Federation is currently implementing a set of measures directed at increasing information transparency. This process involved public organizations, governance, citizens and the business community. In particular, large-scale project "Open Government", which marked the transition to the information of a number of procedures for public services, the implementation of the principles relating to information technology, the transition to the provision of public services is clearly in accordance with the requirements of the administrative regulations, computerization of the public sector, is being successfully implemented and brings the system governance so it needs the support of citizens and organizations. In this regard, an important consideration is the mechanisms of interaction between citizens and states, using a systematic approach of David Easton, support and feedback system, without which the system simply can not function. The alignment of the responsiveness mechanisms through institutions such as the Public Council, media, the disclosure of information about the activities of the governance. The article also provides the concept of "reference groups", correctly identifying which, it is possible to build an information policy correctly and effectively. From the correct work with the reference groups of envy, the successful implementation of the information policy.
Keywords: information transparency, «reference groups», «Open Government», system approach, supervision reform, responsiveness
Открытость государственных органов: понятие, элементы, стандарты
Повышая информационную открытость органов государственной власти, мы повышаем уровень доверия граждан государству и принимаемым властным решениям, укрепляем государственный суверенитет и формируем гражданское общество. «В контексте глобальной геополитической нестабильности только сильное суверенное государство даст возможность построить в России то самое светлое и социально продвинутое гражданское общество, которое будет контролировать государство и обеспечивать закрепленную правом экономическую и политическую свободу граждан. Отсюда и требования к современной российского государственной информационной политике. Она призвана содействовать объединению людей, утверждению в массовом сознании социальной идеи приоритета государственных, общенациональных интересов над частными и узкокорпоративными». [6, с.58] Информационная открытость может способствовать развитию институтов гражданского общества, легитимировать действующие политические изменения и трансформации. «Законодательно установленный и неукоснительно обеспечиваемый на практике доступ к государственной информации выступает институциональной гарантией основных принципов национального (т.е.
демократического, правового) государства: народовластия, гласности и публичной- подотчетности правления [1, с. 148]. Существует достаточное количество определений термина информационная политика, каждый их которых отражает суть данного явления политической жизни и трактовки данного термина могут различаться в зависимости от определения субъекта и объекта данных отношений, а также тем, какой подход к определению данного понятия брать за основу. Например, сторонники социально-экономического развития государства, будут при формировании определения данного термина за основу брать взаимосвязь общества и государства. Сторонники технического прогресса и информатизации больший акцент сделают на соотношении уровня информатизации и расширения коммуникационно-информационных механизмов. Полагаем, что при попытке дать определение термину «информационная политика» нужно учитывать и социально-экономические характеристики, и информатизацию и уровень свободы СМИ и гражданского общества, а также процессы данного взаимодействия. Все это и будет составлять информационную политику современного государства.
В Российской Федерации в 2014 году премьер-министром Д.А. Медведевым было подписано распоряжение об утверждении Концепции информационной открыто-
Gudulova Gulnara Omarovna INFORMATION TRANSPARENCY .
political sciences
сти органов государственной власти. Нельзя сказать, что до этого времени в России не существовало нормативно-правовых актов, регулирующих данную сферу деятельности. Попытки сформировать нормативно-правовые основания предпринимались еще в 90-х годах. В частности, в 1998 г. в России была принята Концепция государственной- информационной- политики, главными стратегическими целями которой- назывались «обеспечение перехода к новому этапу развития России — построению демократического информационного общества и вхождение страны в мировое информационное сообщество» [2,26]. В данной концепции основной упор делался на развитие информационных технологий и телекоммуникаций, без внимания к наполнению самой системы информационного взаимодействия государства и его граждан. Но новый документ, разработанный экспертным советом при Правительстве в целях повышения прозрачности и подотчетности власти и удовлетворенности граждан качеством государственного управления, систематизировал данную сферу, сформировав не только четкие указания относительно направлений развития, но и методики оценки открытости органов государственной власти. В концепции содержатся принципы расширения участия гражданского общества в разработке и экспертизе решений органов государственной власти, качественного изменения принципов информационной работы министерств и ведомств. Кроме того, концепция содержит механизмы общественного контроля над деятельностью органов государственной власти. И концепция и методические рекомендации по реализации информационной открытости составляют стандарт открытости органов государственной власти. Данный стандарт направлен на повышение эффективности мер по совершенствованию системы государственного управления.
Следует отметить, рассуждая об информационной открытости органов государственной власти, что в России в рамках административной реформы системы государственного управления, которая была начата еще в начале двухтысячных годов, были заложены основы формирования принципов «открытого Правительства». Переход к информатизации ряда процедур оказания государственных услуг, внедрения принципов, связанных с информационными технологиями, переход к оказанию государственных услуг четко в соответствии с требованиями административного регламента, все это следствие реформ, которые продолжаются в настоящее время в системе надзорной деятельности органов государственной власти через внедрение принципов «открытого Правительства». «Основная задача электронного управления состоит в изменении горизонтальных и вертикальных взаимоотношений между правительственными структурами и гражданами на основе применения сетевых операций, информационных технологий и коммуникационных сетей. Главные цели такого управления -оптимизация предоставления правительственных услуг населению и бизнесу, расширение степени участия всех избирателей- в процессах формирования власти, руководства и управления страной, обеспечение открытости и взаимной- подотчетности между гражданами и правительством». [7, с. 152] Кроме того, концепция информационной открытости также декларирует принцип выстраивания обратной связи с гражданским обществом. Как, например, системный подход к изучению политических процессов. Основоположником данного подхода является Дэвид Истон, который представляет политические перемены как результат сложного взаимодействия «входящих и исходящих факторов» в зависимости от характера политического общества, его строя, типа правления, а также уровня активности внешних факторов [4, с. 38-53]. Так вот, в рамках данного подхода политическая система и среда связаны. Среда воздействует на субъекты принятия решений с помощью требований, давления и поддержки. Система же подготавливает, принимает и
поддерживает решения, корректирует их в зависимости от результатов лоббистских усилий заинтересованных групп. Теоретик данного подхода декларирует, что от внешней среды исходят импульсы, на которые реагирует политическая система. Эти импульсы воспринимаются политической системой и преобразуются в политические решения и действия. Существуют два типа импульсов, воздействующих на политическую систему: требования и поддержка. Без требований, поступающих из внешней среды, политическая система не смогла бы функционировать. Однако одни требования, без поддержки, способны разрушить политическую систему. Поэтому системе необходимы как требования, так и поддержка. В этой связи выстраивание обратной связи с гражданским обществом как нельзя лучше влияет на государство и весь процесс управления. При знакомстве с концепцией информационной открытости необходимо учитывать тот фак, что для простоты и понятности способов, которыми должны руководствоваться специалисты, ответственные за осуществление информационной политики в органах государственной власти, в концепции вводится ряд основных механизмов работы в данном направлении. Первое с чем мы, например, сталкиваемся, это с термином референтные группы, а также разъяснением, что представляет данный термин и подробной инструкцией, как необходимо работать с референтными группами. Итак, референтные группы - это максимально широкие социальные группы физических и юридических лиц, которые обладают схожими запросами и для которых орган власти осуществляет свою деятельность; их мнения, предпочтения, ожидания и оценки являются отраслевым ориентиром для федерального органа исполнительной власти и должны учитываться при принятии и реализации решений [4, с. 2]. Это те группы, на которые ориентирована деятельность органов государственной власти. Например, для Департамента Росприроднадзора по Северо-Западному федеральному округу - это приро-допользователи, которые являются объектами надзора, а также те организации, которые обращаются в орган за получением ряда государственных услуг, среди которых, например, получение лицензии на деятельность по обращению с отходами. Таким образом, необходимо правильно определить референтные группы. Чтобы верно и эффективно проводить информационную работу необходимо знать, на кого ориентированы материалы, которые готовим к распространению. И в этой связи не стоит забывать про тот факт, что деятельность человека в информационном пространстве так же, как и в случае других видов взаимодействия с окружающим миром, изучается как проявление поведения. Информационное поведение, по мнению Т. Уилсона: «все возможные виды человеческого поведения относительно информационных источников и каналов, включая активный и пассивный поиск, и использование информации» [8, с. 181-183]. На информационное поведение накладывают отпечаток уровень образования, социальный статус, религиозные убеждения и взгляды, сформировавшиеся под воздействием внутренних и внешних факторов, убеждений индивида. Далее, зная о таком феномене, как информационное поведение, учитывая особенности восприятия индивидом или группой людей информации, можно выстраивать саму информационную работу и искать способы и каналы распространения информации. Возвращаясь к стандарту, в документе также приводятся примеры, мотивирующие на правильное и верное определение референтных групп. В частности, зная потребителей информации, мы можем выстраивать формат преподнесения материала, прогнозировать ожидаемый эффект от полученной информации, иметь возможность проводить разъяснительную работу и доводить до сведения заинтересованных групп важную информацию. В этой связи возрастает и качество оказания государственных услуг. Кроме того, орган государственной власти, работая с референтными группами, может получить
312
Azimuth of Scientific Research: Economics and Administration. 2017. Т. 6. № 4(21)
политические науки
Гудулова Гульнара Омаровна ОТКРЫТОСТЬ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ...
сведения о проблемах, с которыми они сталкиваются, а также предложить пути решения данных проблем через разъяснения, профилактическую работу и т.п. «Обратная связь является лакмусовой- бумажкой, позволяющей- судить об эффективности политической- коммуникации, о возможности и степени влияния объекта на субъект»[5, с. 22]. После верного определения рефренных групп и выявления их предпочтений важно следовать следующим принципам: информирование (об изменениях законодательства, о планах, наиболее важных задачах, электронных сервисах и т.п.); наличие обратной связи, о которой мы говорили ранее; вовлечение в процесс принятия решений, сотрудничество, а также оценка эффективности работы органа государственной власти. Например, Департамент Росприроднадзора по СЗФО в рамках реализуемой в Российской Федерации реформы контрольно-надзорной деятельности проводит ежеквартальные публичные обсуждения правоприменительной практики. В рамках последних в текущем году обсуждений, состоявшихся в октябре 2017 года, ведомство разработало анкету оценки эффективности деятельности органа государственной власти, которую посетители обсуждений могли заполнить. В анкете также содержались вопросы о том, удовлетворены ли граждане качеством оказания государственных услуг, работой органа, какие бы изменения предприятия отели видеть в работе органа в целях повышения удобства взаимодействия.
Кроме того, концепцией информационной открытости определяются каналы взаимодействия государственных органов и граждан. Выделяются прямые - непосредственная работа органа с рефератными группами, и опосредованные - через проводников. В качестве проводников могут выступать члены общественных советов, которые год от года набирают все большую популярность среди органов государственной власти. Ну и, конечно же, не стоит забывать о каналах, по которым данное взаимодействие будет осуществляться. Каналами взаимодействия могут выступать публичные мероприятия (пресс-конференции, «прием граждан», посещение публичных мероприятий и т.п.), социальные сети и интернет-сайты, профильные мероприятия, как, например, встреча с предпринимателями Санкт-Петербурга и Ленинградской области и т.п. Стоит отметить, «Результаты исследования, проведенного научным под- разделением Media Effects Research Laboratory, действующим при Университете Пенсильвании в США, свидетельствуют о взаимосвязи интерактивности сайтов и имиджа организаций, которым эти сайты принадлежат: чем больше проявляется интерактивности, тем выше репутация компании.» [5, с. 23]. Еще к одной новации, о которой уже говорилось, но без которой рассмотрение информационной открытости органов государственной власти будет неполным, это реформирование контрольно-надзорной деятельности. Уже отмечалось, что ряд органов, участвующих в реформировании контрольно-надзорной деятельности, проводит ежеквартально встречи с представителями бизнеса и гражданами. Мероприятия доступны для посещения всеми желающими. Каждый может прийти, послушать информацию, задать вопросы и получить ответы. Получается, что орган совершенно открыт для всех. Это действенный механизм обратной связи между гражданами и государством. Кроме того, в рамках реформирования проводится анализ дублирующих функций органов государственной власти, проводится оценка эффективности системы надзора, а также оптимизация всей системы надзора с целью снижения нагрузки на предприятия. Необходимо подчеркнуть, что изменениям в ближайшем времени подвергнется и действующее законодательства. Надзор будет носить риск-ориентированный подход. А, те предприятия, которые соблюдают закон и не являются злостными нарушителями, будут избавлены от излишнего внимания органов государственной власти. Ряд надзорных органов уже разработал чек-листы, которые будут использоваться в
ходе проведения надзорных мероприятий. Так, предприятие, зная о приходе органов надзора, может в личном кабинете, скачав специализированное программное обеспечение, ответить на вопросы, содержащиеся в данных чек-листах, что позволит оценить уровень соответствия ведения деятельности требованиям действующего законодательства. И, если выявлены несоответствия, то устранить их своевременно до прихода органов надзора. Такое, своего рода, домашнее задание позволит снизить нагрузку на бизнес и создать максимально прозрачные условия для взаимодействия. Есть все основания полагать, что данные изменения также играют важную роль в процессе повышения информационной открытости органов государственной власти. Доступ к информации обеспечивает не только повышение доверия граждан государству и органам его управления, но и является гарантом стабильности и функционирования национального государства. «Поддержание информационной открытости государственных органов и обеспечение права на доступ к государственной информации составляют священную конституционную обязанность каждого должностного лица в государстве». [1, с. 149]
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ:
1. Афанасьева О.В. Доступ к информации как институт национального государства // Полис. 2010. №5. С. 146-544.
2.Бурова Ю.Е. Информационная политика и ее формирование в современных российских условиях. // Известия Уральского федерального университета. Серия 1: проблемы образования, науки, культуры. 2015. №2. С.21-34.
3. Головенкин Е.Н. Системный подход Дэвида Истона: опыт создания политической теории. // Вестник Московского государственного университета. Серия 12. Политические науки. 2015. №4. С.38-53
4. Евдокимов В.А. Интерактивность как качество публичной политики. // Полис. 2011. №5. С. 21-25.
5. Концепция открытости федеральных органов исполнительной власти. Выпуск 2 [Электронный ресурс]: портал Открытого правительства URL: http://open.gov. ru/upload/iblock/38b/38b10a4e8eb43b913b8535f35a4 5f369.pdf
6. Маркелов К.В. Между гражданским обществом и государством: информационная политика на перепутье. // Социология власти. 2004. №5. С. 55-58.
7. Михалёв А.Ю. Роль интернета в политике государств современного мира. //Вестник МГЛУ. 2015. Выпуск 26 (737). С. 147-154
8. Robinson.A., Robinson.L. Building on models of information behaviour: linking information seeking and communication / Journal of Documentation. 2013. No69, pp. 181-183.
Статья поступила в редакцию 28.09.2017
Статья принята к публикации 24.12.2017
