CC BY
61Борщевский Г.А. Привлечение бизнеса к участию в государственном управлении: опыт и проблемы // Государственно-частное партнерство. — 2016. — Т. 3. — № 2. — С. 79-98. — doi: 10.18334^.3.2.36928
Язык публикации: русский
Involvement of Business into Public Administration: Experiences and Challenges
Georgiy Borshchevskiy1®
1 The Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration, Russian Federation
The article substantiates the claim that social processes in the modern world are significantly complicated by the presence of information technologies and new communications tools. In this regard, there is a need to improve the processes of interaction between government and business.
It is shown that by implementing the principles of openness, the government itself simplifies the task of creating an effective mechanism of interaction with the business community. The more complex the society is arranged, the greater the requirements to which such an interface should satisfy. The involvement of representatives of the expert community and businesses in the search of such solutions increases the degree of their confidence in the state and its representatives at all levels of governance.
Has been considered the concrete examples of the involvement of the business experts representatives to inducing and making of public decisions: the activities of the Civic Chamber of the Russian Federation, the Civic Chambers of the Russian Federation subjects, public councils under the public authorities. A critical review of the practice of the execution of public oversight, anti-corruption expertise and regulatory impact assessment of draft legal acts has been given. The problems and prospects for improving the policy of openness of public authorities has been considered.
KEYWORDS_
public authorities, transparency, open government, public oversight, regulatory impact assessment, examination, corruption management
Borshchevskiy, G.A. (2016). Involvement of Business into Public Administration: Experiences and Challenges. Public-Private Partnership, 3(2), 79-98. doi: 10.18334/ppp.3.2.36928
JEL: D73, H83, K20 Original Research Language: Russian
Received: 8 Apr 2016, Published: 30 Jun 2016
Public-Private Partnership, 2016, Volume 3, Issue 2
ABSTRACT
CITATION
© Borshchevskiy G.A. / Publication: Creative Economy Publishers
This work is licensed under a Creative Commons BY-NC-ND 3.0
H For correspondence: [email protected]
HIGHLIGHTS
► the most interesting is the work of the Government Expert Council of the Russian Federation
► the prospect of the Expert Council's activity is also in the fact that it plays the role of a sort of personnel reserve for management bodies
► open government today is a mechanism for the formation of the future government
► the participation of experts on a systematic basis in the activities of public authorities through the intermediary of the Civic Chamber of the Russian Federation, the Civic Chambers of the Russian Federation subjects, public councils of certain state bodies and participation of independent experts in various committees of public bodies
► public control is not identical with state control and supervision, not replace it
► in the current presidential cycle since 2012 the activity concerning involvement of the business community in the discussion and elaboration of public decision-making, and in the monitoring of the activities of state bodies has been activated
Государственно-частное партнерство, 2016, Том 3, Выпуск 2
Привлечение бизнеса к участию в государственном управлении: опыт и проблемы
Георгий Борщевский1®
1 Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации, Россия
АННОТАЦИЯ_
В статье обосновано утверждение, что в современном мире социальные процессы значительно осложняются наличием информационных технологий и новых средств коммуникаций. В связи с этим возникает необходимость в совершенствовании процессов взаимодействия государства и бизнеса.
Показано, что, реализуя принципы открытости, государственная власть упрощает себе задачу создания эффективного механизма взаимодействия с предпринимательским сообществом. Чем сложнее устроено общество, тем серьезнее требования, которым такой интерфейс должен удовлетворять. Вовлечение представителей экспертного сообщества и предпринимательства в поиск таких решений повышает степень их доверия государству и его представителям на всех уровнях власти.
Рассмотрены конкретные примеры привлечения представителей экспертов бизнеса к побуждению и принятию государственных решений: деятельность Общественной палаты РФ, общественных палат субъектов РФ, общественных советов при органах государственной власти. Дан критический обзор практики проведения общественного контроля, антикоррупционной экспертизы и оценки регулирующего воздействия проектов правовых актов. Рассмотрены проблемы и перспективы совершенствования политики открытости государственных органов власти.
КЛЮЧЕВЫЕ СЛОВА_
органы государственной власти, открытость, открытое правительство, общественный контроль, оценка регулирующего воздействия, экспертиза, противодействие коррупции
ДЛЯ ЦИТИРОВАНИЯ:_
Борщевский Г.А. Привлечение бизнеса к участию в государственном управлении: опыт и проблемы // Государственно-частное партнерство. — 2016. — Т. 3. — № 2. — С. 79-98. — М: 10.18334/ррр.3.2.36928
JEL: D73, H83, K20 Язык публикации: русский
© Борщевский Г.А. / Публикация: Издательство «Креативная экономика» Статья распространяется по лицензии Creative Commons BY-NC-ND 3.0
н Для связи: [email protected]
ТЕЗИСЫ
► наиболее интересна деятельность Экспертного совета при Правительстве РФ
► перспектива деятельности Экспертного совета заключается и в том, что он играет роль своеобразного кадрового резерва органов управления
► открытое правительство сегодня - это механизм формирования будущего правительства
► участие экспертов на системной основе в деятельности государственных органов власти осуществляется через посредство Общественной палаты РФ, общественных палат субъектов РФ, общественных советов отдельных государственных органов и участие независимых экспертов в различных комиссиях государственных органов
► общественный контроль не тождественен государственному контролю и надзору, не заменяет его
► в ходе текущего президентского цикла с 2012 г. активизировалась работа по вовлечению бизнес-сообщества в обсуждение и выработку государственных решений, осуществление контроля деятельности государственных органов
Об авторах:
Борщевский Георгий Александрович, кандидат исторических наук, доцент кафедры государственной службы и кадровой политики Института государственной службы и управления, Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации ([email protected])
Введение
В современных условиях ввиду усложнения экономических отношений и ускоренного развития новых технологий наблюдается кризис традиционной бюрократической модели государства [5]. Для решения возникающих задач органы управления вынуждены обращаться к помощи различных общественных институтов, таких как саморегулируемые организации бизнеса, некоммерческие (негосударственные, неправительственные) организации, профсоюзы, экспертные сообщества. Расширяется спектр форм непосредственного участия рядовых граждан в выработке государственных решений: если в традиционной модели они могли участвовать в управлении лишь через выборы и референдумы, то ныне применяется широкий спектр краудсорсинговых технологий (общественная экспертиза, опросы, голосования по различным актуальным вопросам и пр.).
В рамках данной статьи рассмотрены некоторые базовые технологии привлечения представителей предпринимательского сообщества к процессу выработки государственных решений. Мы отставляем в сторону законотворческий процесс и связанные с ним вопросы лоббизма, концентрируясь преимущественно на вовлечении представителей бизнеса во взаимодействие с органами исполнительной власти. Основное внимание уделено различным формам экспертной работы предпринимательского сообщества, которые к настоящему времени прошли процесс институционализации в России. В первую очередь мы коснемся опыта подобной работы на федеральном уровне, лишь в необходимых случаях обращаясь к региональным практикам. Это позволит выявить ключевые точки роста и проблемные моменты в анализируемых процедурах, сформулировать приоритеты их совершенствования и развития в ходе продолжающегося этапа административной реформы в России.
Участие экспертов бизнеса в институтах открытого правительства
Социальные и экономические вызовы многообразны, возникают на различных уровнях. Их появление может диагностироваться гораздо быстрее и эффективнее, если в нем будут участвовать граждане, эксперты, объединения бизнеса. Вместе они могут не только определять проблемы, но и находить и предлагать новые интересные и эффективные решения этих проблем, проектировать различные реформы [7].
Идеология открытого правительства заключается в том, что работа органов власти должна быть понятной, процедуры разработки и принятия решений - прозрачными, бюджетный процесс - открытым, а услуги - доступными. Граждане должны понимать, что происходит в правительстве, регионе или муниципалитете, не прилагая для этого особых усилий. Такие механизмы позволяют формировать доверие граждан к системе управления [6].
Реализация проекта «Открытое правительство» на территории РФ, началась в соответствии с Указом Президента РФ от 8 февраля 2012 г. № 150 «О рабочей группе по подготовке предложений по формированию в Российской Федерации системы «Открытое правительство».
Открытое правительство - не отдельное министерство или ведомство. Это система механизмов и принципов, обеспечивающих открытость и подотчетность органов власти; экспертизу, вовлечение общества и бизнеса в принятие решений; прозрачность государственных расходов, закупок и инвестиций; эффективный общественный контроль. Цель привлечения граждан и объединений к управлению государством заключается в повышении качества принятых решений и достижение баланса интересов.
Возможности, предоставляемые системой «Открытое правительство»:
— Получать информацию о деятельности органов государственной власти. Помимо размещения открытых данных о своей деятельности, государственные органы используют и другие возможности для информирования населения о процессе и итогах работы1.
— Контролировать выполнение государственными и местными органами своих задач.
— Участвовать в подготовке и принятии государственных решений.
— Знакомиться с динамикой бюджетных доходов и расходов2.
— Участвовать в антикоррупционной экспертизе и оценке регулирующих воздействий проектов правовых актов. Такая возможность
1 Принят Федеральный закон от 7 июня 2013 г. № 112-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об информации, информационных технологиях и о защите информации», Федеральный закон «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления», который вступил в силу с 1 июля 2013 г. Этот закон установил, что общедоступная информация о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления предоставляется ими в формате открытых данных (п. «а» ч. 1 ст. 2).
2 Это возможно благодаря работе Единого портала бюджетной системы, который был создан на основании распоряжения Правительства РФ от 20 июля 2011 г. № 1275-р.
предоставлена на портале раскрытия информации о разработке федеральными органами исполнительной власти проектов нормативных правовых актов и результатах их общественного обсуждения.
Система управления институтами открытого правительства представлена на рисунке 1.
Министр по вопросам развития открытого правительства М. А. Абызов руководит процессом формирования системы, а также является ответственным в реализации механизмов и принципов «Открытого правительства». Деятельность министра обеспечивается Департаментом Правительства РФ по формированию системы «Открытое правительство». Департамент занимается вопросами разработки и реализации государственной политики в области формирования открытого государственного управления, подготовкой проектов нормативно-правовых актов, координированием работы Экспертного совета при Правительстве РФ и обеспечением работы Правительственной комиссии по координации деятельности открытого правительства.
Рисунок 1. Система управления открытым правительством
В рамках Департамента осуществляет свою деятельность отдел внедрения механизмов системы «Открытое правительство» в субъектах Российской Федерации, который занимается оказанием методической и организационной поддержки правительствам регионов. Также отдел взаимодействует с представителями экспертного сообщества в субъектах РФ, обобщением лучших практик региональной открытости.
Правительственная комиссия по координации деятельности открытого правительства отвечает за взаимодействие органов государственной власти с общественными и коммерческими
организациями и гражданами по всем вопросам их деятельности. Основной задачей комиссии является разработка предложений по формированию открытости органов государственной власти, повышению эффективности государственного управления и качества государственных услуг.
В контексте данной статьи наиболее интересна деятельность Экспертного совета при Правительстве РФ. Это совещательный орган, созданный с целью организации проведения экспертизы экономических и социально значимых решений Правительства РФ, федеральных органов исполнительной власти, правительственных, межведомственных комиссий и советов, а также для формирования вопросов со стороны институтов гражданского общества для обсуждения с Председателем Правительства РФ и по его поручению - с федеральными органами исполнительной власти.
Основная задача Экспертного совета - участие представителей экспертного сообщества в процессе подготовки и реализации решений Правительства и федеральных органов исполнительной власти. Члены Экспертного совета проводят экспертизу законопроектов и проектов государственных программ, готовят свои предложения по их корректировке, а также могут принимать участие на заседаниях Правительства. Кроме того, Экспертный совет активно участвует в разработке и внедрении принципов и механизмов системы «Открытое правительство».
Предлагать кандидатов в члены Экспертного совета могут федеральные и региональные органы исполнительной власти, органы местного самоуправления муниципальных образований с населением свыше 500 тыс. человек, Общественная палата РФ, общественные советы при федеральных органах исполнительной власти, политические партии, Российская академия наук и отраслевые академии наук, ведущие российские высшие учебные заведения, общественные объединения предпринимателей и профессиональные союзы, общественные объединения, имеющие сеть региональных представительств, а также ведущие федеральные и региональные средства массовой информации.
Экспертный совет не закрытая структура. Кандидаты, не вошедшие в его основной состав, остаются в постоянном экспертном пуле. Совет обращается к ним по рассматриваемым вопросам, собирает их оценки и предложения через сеть Интернет. В целом система «Открытое правительство» направлена на постоянное качественное расширение
экспертной базы, а также вовлекаемой в процесс обсуждения государственных решений и программ общественности.
В Экспертном совете создано около 20 рабочих групп по основным тематическим направлениям. Всего в совете более 360 постоянных членов и к работе привлекаются еще 1,5 тыс. экспертов, в том числе из регионов. За время работы совета им проведено более 700 экспертных обсуждений, подготовлено более 200 заключений по различным темам (социально-экономическая политика, инновации, противодействие коррупции, программы развития госкомпаний, реформа системы госконтроля и т. д.).
Перспектива деятельности Экспертного совета заключается и в том, что он играет роль своеобразного кадрового резерва органов управления. Таким образом, открытое правительство сегодня - это механизм формирования будущего правительства.
Участие экспертов в деятельности государственных органов
Участие экспертов на системной основе в деятельности государственных органов власти осуществляется через посредство Общественной палаты РФ, общественных палат субъектов РФ, общественных советов отдельных государственных органов и участие независимых экспертов в различных комиссиях государственных органов.
Общественная палата РФ является гражданским и социальным институтом, целью которого является налаживание диалога между обществом и государством3.
Общественная палата РФ обеспечивает защиту демократических принципов развития гражданского общества, прав и свобод граждан; обеспечение национальной безопасности; согласование при принятии решений в сфере экономического и социального развития.
Палата использует разнообразные формы работы: общественные слушания, круглые столы, выездные заседания. Ежегодно на декабрьском пленарном заседании заслушивается и принимается Доклад Общественной палаты о состоянии гражданского общества в Российской Федерации. Общественной палатой проведена экспертиза более 150 проектов социально значимых федеральных законов и нормативных правовых актов, в том числе законов о саморегулируемых организациях, о целевом капитале, о призыве на военную службу, о работе
3 Федеральный закон от 4 апреля 2005 г. № 32-ФЗ «Об Общественной палате Российской Федерации».
с обращениями граждан, о местном самоуправлении и др. Ежегодно Палата проводит более ста публичных мероприятий.
В свою очередь, общественные палаты субъектов РФ обладают разным правовым статусом и неравными полномочиями.
Важным механизмом являются общественные советы при федеральных органах исполнительной власти. Кандидатами в члены общественного совета могут быть граждане РФ старше 21 года, имеющие опыт работы не менее года по профилю деятельности министерства или ведомства, при котором формируется совет. При этом кандидатуры в члены общественного совета выдвигаются исключительно общественными объединениями и НКО, которые: зарегистрированы и осуществляют деятельность на территории России; действуют не менее трех лет; не находятся в процессе ликвидации; осуществляют деятельность, соответствующую профильной деятельности министерства или ведомства.
Полномочия членов совета истекают по прошествии двух лет с момента проведения первого заседания совета. Члены общественного совета, полномочия которых истекли, могут попасть в новый состав совета, однако им, помимо прохождения общей процедуры публичного выдвижения кандидатуры и конкурсного отбора, нужно представить отчет о своей деятельности в предыдущем составе совета для оценки ее эффективности.
Эксперты отмечают, что одними из самых значимых для общества вопросов о деятельности государственных органов являются вопросы о кадровом составе министерств и ведомств и о противодействии коррупции. Именно поэтому мониторинг кадровой работы и работы по противодействию коррупции стал приоритетным направлением деятельности общественных советов. Кроме того, они следят за качеством оказания гражданам госуслуг.
Важным направлением деятельности общественных советов является соблюдение государственными органами стандарта открытости, что важно в контексте снижения административных барьеров и транзакционных издержек для бизнеса [8].
В федеральных органах исполнительной власти и на уровне субъектов Российской Федерации формируются и внедряются стандарты информационной открытости, направленные, в первую очередь, на обеспечение максимальной доступности для граждан информации о деятельности органов власти в доступной и понятной форме.
Правительство РФ утвердило Концепцию открытости федеральных органов исполнительной власти (ФОИВ), ставшую основой Стандарта открытости ФОИВ4. Стандарт является комплексным документом, который состоит из трех функциональных блоков:
— Концепция открытости, описывающая основные принципы и механизмы открытости;
— Методические рекомендации по реализации принципов открытости в ФОИВ;
— Методика мониторинга и оценки результатов внедрения этих принципов.
Стандарт открытости содержит набор основных механизмов5:
— работа с референтными группами ведомства;
— принятие планов деятельности до 2018 года и годовой публичной декларации целей и задач;
— публичная отчетность;
— размещение информации о деятельности, в том числе на сайте ведомства;
— независимая антикоррупционная экспертиза и общественный мониторинг правоприменения;
— обеспечение понятности нормативно-правового регулирования;
— работа с открытыми данными;
— взаимодействие с общественным советом;
— взаимодействие со средствами массовой информации;
— работа с обращениями граждан, общественных объединений и предпринимательского сообщества.
Формируется «Библиотека практик» открытого управления, которые реализуются на региональном в 30 субъектах РФ. В частности, эти проекты нацелены на:
увеличение участия граждан в управлении (геоинформационные порталы для работы с обращениями созданы в Республике Татарстан, Москве и Красноярском крае);
повышение качества и доступности государственных и муниципальных услуг (единые медицинские информационно-
4 Распоряжение Правительства РФ от 30 января 2014 г. № 93-р «О Концепции открытости федеральных органов исполнительной власти».
5 См.: Методические рекомендации по реализации принципов открытости в ФОИВ и Методика мониторинга и оценки этой деятельности (утверждены Правительственной комиссией по координации деятельности Открытого правительства; Режим доступа: http://openstandard.ru/#documents).
аналитические системы работают в Москве и Санкт-Петербурге, Республике Татарстан и Республике Башкортостан, Тульской, Ленинградской и Самарской областях);
привлечение инвестиций (региональными инвестиционными картами пользуются в Калужской, Тульской, Ульяновской, Самарской областях, Республике Башкортостан);
совершенствование кадрового потенциала (электронные паспорта компетенций госслужащих используются в Тульской и Ивановской областях, Краснодарском крае).
В Тульской и Свердловской областях, Республике Саха (Якутия) разработали, а теперь внедряют свои стандарты открытости. Идет работа по развитию региональной экспертной сети.
На базе Некоммерческого фонда «Аналитический центр «Форум» (АЦФ) организован Проектный офис Открытого правительства, который обеспечивает операционную среду для внедрения Стандарта открытости. Эта работа предполагает:
— определение содержания (повестки дня) взаимодействия системы открытого правительства с ФОИВ;
— организацию и модерирование экспертных обсуждений;
— совершенствование методологии и технологии модерации;
— аналитическую подготовку проектов решений.
Мониторинг и оценка открытости ФОИВ осуществляется
с помощью трех основных методов, представленных на рисунке 2.
Система мониторинга и оценки
самообследование (самоанализ) органами исполнительной власти достигнутых результатов по внедрению и развитию механизмов [инструментов} открытости
социологические исследования го изучению удовлетворенности граждан и (или) референтных групп уровнем открытости федеральных органов исполнительной власти
экспертная оценка эффективности внедрения органами исполнительной власти механизмов (инструментов) открытости и соответствия их деятельности принципам, целям и задачам, предусмотренным Концепцией
Рисунок 2. Методы оценки открытости органов власти
Экспертный совет, а также иные представители экспертного сообщества, привлекаемые к работе АЦФ, выполняют в отношении Стандарта открытости несколько функций:
— разрабатывают и оценивают предложения по использованию новых механизмов открытости (например, по применению в этих целях итоговых коллегий ФОИВ);
— готовят аналитическую базу для адаптации общих методических рекомендаций по внедрению механизмов открытости к особенностям конкретного министерства или ведомства;
— обеспечивают экспертную оценку результатов внедрения этих принципов.
В 2015 году лидерами рейтинга открытости среди ФОИВ стали Минобороны (индекс - 57,5), МЧС (56,6) и Минэкономразвития (50,0) [1].
Идеология открытости распространяется на компании, контролируемые государством. Внедрение экспертных институтов при формировании инвестиционных программ и проектов госкомпаний уже приводит к существенному повышению эффективности государственных расходов. К таким институтам относятся:
— советы потребителей, созданные сегодня при восьми крупнейших естественных монополиях;
— региональная сеть межотраслевых советов потребителей в субъектах Российской Федерации (уже созданы 60 таких советов);
— институт публичного независимого технологического и ценового аудита крупных проектов с государственным участием;
— независимая экспертиза долгосрочных программ развития госкомпаний, включающих механизм персональной ответственности высшего управленческого звена (ключевые показатели эффективности).
Долгосрочные программы развития и инвестиционные программы госкомпаний с 2015 года рассматриваются кабинетом министров и проходят анализ на площадке Экспертного совета при Правительстве, а после их утверждения обязателен независимый аудит. Обсуждение его результатов также происходит под эгидой Открытого правительства. Аналогичный механизм независимого аудита предусмотрен и для крупных инвестиционных проектов, в которые вовлечены компании с государственным участием.
Ранее глава Правительства поручил Минэкономразвития и министру РФ по вопросам Открытого правительства Михаилу Абызову совместно обеспечить принятие ДПР и КПЭ во исполнение соответствующих указаний Президента, озвученных в ходе послания Федеральному Собранию в 2014 году. В том же 2014 г. Экспертный совет при Правительстве рассмотрел более 50 долгосрочных программ
госкомпаний - многие из них были отправлены на доработку, более 80 % из них были исправлены с учетом замечаний.
Открытое правительство совместно с Росимуществом подготовили предложения по изменению методик составления долгосрочных программ развития (ДПР) компаний с государственным участием, входящих в специальный перечень Правительства. Речь идет о 63 акционерных обществах, в отношении которых определение позиции РФ как акционера осуществляется Правительством. Изменения были внесены также в методики расчета ключевых показателей эффективности (КПЭ), проведения аудита ДПР и достижения КПЭ, расчета зависимости вознаграждения руководства компаний от КПЭ и в целом результатов реализации этих программ.
Долгосрочные программы развития компаний с государственным участием должны стать интегральной частью комплекса мер по совершенствованию системы корпоративного управления в России.
В рамках этой работы под эгидой Открытого правительства уже реализуются несколько проектов, в частности по внедрению механизмов общественного контроля за инвестиционными программами естественных монополий, независимого технологического и ценового аудита (ТЦА) инвестиционных проектов с государственным участием, апробации этих механизмов в пилотном режиме. Так, Экспертный совет с привлечением широкого круга экспертов уже рассмотрел результаты ТЦА проекта реконструкции и модернизации БАМа и Транссиба. Кроме того, Экспертный совет сопровождает проект строительства Центральной кольцевой автодороги (ЦКАД).
Участие бизнеса в осуществлении общественного контроля
В 2008 г. по инициативе депутатов был принят Федеральный закон № 76-ФЗ «Об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и о содействии лицам, находящимся в местах принудительного содержания», над которым работали почти 8 лет.
В 2014 г. принят федеральный закон об общественном контроле6. Согласно ему, субъектами общественного контроля являются: Общественная палата РФ; общественные палаты субъектов и муниципальных образований; общественные советы при органах
6 Федеральный закон от 21.07.2014 № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации».
государственной власти. Для осуществления контроля также могут создаваться: общественные наблюдательные комиссии; общественные инспекции; группы общественного контроля и иные организационные структуры общественного контроля. Граждане могут выступать в качестве общественных контролеров, общественных инспекторов и общественных экспертов.
Общественный контроль не тождественен государственному контролю и надзору, не заменяет его. Цели общественного контроля -привлечение внимания государства к проблемам, недостаткам в работе и влияние на принимаемые решения. Общественный контроль возможен прежде всего тогда, когда власть этого хочет или как минимум не препятствует работе соответствующих институтов. Конкретным примером общественного контроля, актуальным для бизнес-сообщества, является участие общественности в процессе закупок для государственных нужд.
В законодательстве о контрактной системе имеется жесткое обязательство для государственного заказчика предоставлять широкий перечень информации для осуществления общественного контроля, а также введены дополнительные случаи обсуждения госзакупок, при осуществлении которых должно учитываться мнение общества [4].
Уже на стадии планирования закупок представители общественности имеют право высказываться об их целесообразности, обсуждать условия и начальную цену. Причем закупки, подлежащие обязательному общественному обсуждению, не могут быть осуществлены без проведения такого обсуждения. Обсуждать общественность сможет далеко не все закупки, а только наиболее крупные. На переходный период до 2016 года обязательному общественному обсуждению будут подлежать закупки свыше 1 млрд руб. На региональном уровне планируется обсуждать закупки свыше 100 млн руб., а на местном уровне - в зависимости от вида муниципального образования.
Формы общественного контроля отражены на рисунке 3.
Результатами обязательного общественного обсуждения закупок могут быть изменения в планах и планах-графиках закупок, в документации о закупках или даже отмена закупки.
Общественный мониторинг -
постоянное или временное наблюдение за деятельностью органов власти, государственных и муниципальных организаций, иных органов и организаций.
Общественная проверка -
действия по сбору и анализу
информации, фактов и обстоятельств, касающихся общественно значимой деятельности органов и организаций.
Общественная экспертиза -
основанные на использовании специальных знаний анализ актов и решений органов власти проверка их соответствия законодательству.
Общественное обсуждение -
публичное обсуждение общественно значимых вопросов, а также проектов решений с обязательным участием в должностных лиц и заинтересованных граждан.
Общественные [публичные) слушания - собрание граждан,
организуемое субъектом общественного контроля, для обсуждения вопросов, имеющих общественную значимость.
Рисунок 3. Формы общественного контроля
По заказу Минэкономразвития России был разработан сайт «Ваш контроль». Он собирает оценки и комментарии о работе государственных органов, позволяет изучить отзывы других посетителей о конкретном органе или учреждении, а также предоставляет информацию о получении госуслуг и т. д. В декабре 2012 г. Правительство РФ утвердило постановление, обязывающее выявлять мнение граждан о качестве оказанных им госуслуг. На сайте «Ваш контроль» можно оценить в баллах качество оказанной услуги; написать подробный отзыв; посмотреть оценки, которые были выставлены ведомству другими потребителями услуг. Благодаря сайту для руководителей органов власти представляется возможным видеть впечатление о функционировании возглавляемых ими структур на общественность и бизнес-среду, планировать и обсуждать изменения с целевыми группами.
Проблемы и решения
В ходе текущего президентского цикла с 2012 г. активизировалась работа по вовлечению бизнес-сообщества в обсуждение и выработку
государственных решений, осуществление контроля деятельности государственных органов7.
К настоящему времени можно говорить о некоторых успехах в данной сфере. Запущены и работают специальные порталы, обеспечивающие предварительное публичное обсуждение проектов нормативных правовых актов и оценку их влияния на бизнес-среду8.
«Открытое правительство» работает с 2014 г., и за это время создан комплексный рейтинг открытости по 41 ведомству; стартовал «перезапуск» общественных советов по новым правилам; работает открытый формат проведения заседаний итоговых коллегий министерств и ведомств; опубликовано более 11 тысяч наборов открытых данных, создано более 200 приложений и сервисов на их основе.
В области закупочной деятельности на едином портале раскрывается существенный объем информации о государственных закупках, реализована возможность для общественного обсуждения крупных - более 1 млрд руб. - сделок9.
Создан единый реестр проводимых контрольно-надзорными органами проверок, который предоставляет возможность в открытом доступе, по единому учетному номеру, присваиваемому проверке, отслеживать ее проведение и соответствие требованиям [3].
Совершенствуются публичные антикоррупционные планы госорганов. Ведутся работы по созданию карты отраслевых коррупционных рисков, прежде всего для строительства и ЖКХ.
Реализуется оценка регулирующего воздействия (ОРВ) проектов правовых актов в целях улучшения условий ведения предпринимательской и инвестиционной деятельности. Важнейший элемент ОРВ - публичные консультации10. Они предполагают обсуждение проекта акта на стадии его разработки с заинтересованными лицами, прежде всего с представителями предпринимательского сообщества, с экспертами из разных областей экономики, а также иными органами и организациями с целью более точного определения
7 Указ Президента РФ от 7 мая 2012 г. № 601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления».
8 Официальный сайт для размещения информации о подготовке федеральными органами исполнительной власти проектов нормативных правовых актов и результатах их общественного обсуждения (http://regulation.gov.ru/).
9 Официальный сайт Единой информационной системы в сфере закупок (http://www.zakupki.gov.ru/).
10 Федеральный закон от 17 июля 2009 г. № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов».
возможных последствий введения регулирования, рисков и негативных эффектов. Консультации могут проводиться в режиме онлайн11.
Внедряется новый механизм - оценка фактического воздействия (ОФВ) принятого нормативного акта на регулируемую сферу.
Благодаря активному участию рабочей группы по борьбе с коррупцией в сопровождении исполнения Национального плана противодействия коррупции на 2014-2015 гг. Россия серьезно продвинулась в международном рейтинге стран по уровню противодействия коррупции, составленном организацией «Трансперенси Интернешнл».
Наряду с достижениями следует отметить наличие крупных недостатков в функционировании анализируемой сферы.
Общественная палата РФ и общественные палаты субъектов являются по статусу общественными организациями, и их рекомендации не обязательны для исполнения государственными органами, что снижает эффективность их деятельности.
В свою очередь, общественные советы функционируют лишь при 40 из 80 федеральных органов исполнительной власти. Порядок формирования общественных советов вызывает справедливую критику экспертов [2].
С точки зрения функционирования системы открытого правительства отмечается, что граждане недостаточно активно приобщаются к использованию системы. По результатам опроса ВЦИОМ, оценить работу Открытого правительства смогли лишь 19 % респондентов, а 81 % опрошенных признались, что ничего о нем не слышали.
Проблемой является отсутствие рамочного правового акта, который определил бы требования к работе открытого правительства и показатели эффективности этой работы. К числу препятствий также можно отнести и существующую разрозненность данных: как информация об открытом правительстве, так и доступная информация о деятельности федеральных органах исполнительной власти размещается на разных сайтах, единой навигации по которым пока не предусмотрено. На портале «большоеправительство.рф» в разделе «Открытые данные» представлены данные об итогах развития политики открытости на ведомственном, региональном и местном уровне. Однако
11 Официальный интернет-ресурс Министерства экономического развития Российской Федерации (http://orv.gov.ru/).
граждане по-прежнему вынуждены самостоятельно определять, к ведению какого органа относится ведение информационных баз и реестров по определенной теме, а затем искать нужные сведения на его официальном сайте. Ситуацию могла бы исправить разработка и размещение на сайте Открытого правительства единого навигатора раскрываемой информации. Кроме того, значительно упростило бы ориентацию в возможностях Открытого правительства размещение на портале «большоеправительство.рф» перечня всех интернет-ресурсов, посредством которых эта система реализуется.
Далеко не во всех ФОИВ реализация планов открытости носит системный и регулярный характер, является одним из приоритетов деятельности; работа с референтными группами по предоставлению информации, получению обратной связи в отношении принимаемых решений и поставленных задач носит эпизодический характер. Остаются нереализованными предложения экспертного сообщества в отношении большей открытости гражданской службы, включая оптимизацию системы привлечения кадров и оценки деятельности госслужащих.
Таким образом, ФОИВ и Правительство пока не перешли к системному взаимодействию с экспертным сообществом - общественно значимые решения зачастую принимаются без какого-либо предварительного обсуждения, либо такое обсуждение проходит формально, не представляются мотивированные обоснования при отклонении предложений. За последние годы зафиксировано более сотни случаев уклонения государственных органов от процедуры ОРВ, иногда умалчивается информация о предложениях, поступивших от экспертов.
Этот перечень отнюдь не является исчерпывающим. Но и по нему можно понять, что успех внедрения принципов и механизмов открытости в работу органов власти в значительной степени зависит от человеческого фактора - осознанной вовлеченности в этот процесс самих чиновников. Идею «открытости» нужно разделять, как и идею государственного «служения». Для их вызревания нужны время и «питательная среда», которую можно постепенно формировать методическими рекомендациями и обменом лучшими практиками.
ИСТОЧНИКИ:
1. ГлушненковаЛ.Т. Проблемы повышения прозрачности деятельности органов власти //
Научные труды SWORLD. - 2015. - № 1. - С. 59-65.
2. Дмитриева Н.Е., Стырин Е.М. Открытое государственное управление: задачи и
перспективы в России // Вопросы государственного и муниципального управления. - 2014. - № 1. - С. 128.
3. Клименко А.В., Минченко О.С. Государственное регулирование экономики: вопросы
теории и лучшая практика // Вопросы государственного и муниципального управления. - 2016. - № 3. - С. 7-30.
4. Контрольно-надзорная деятельность в Российской Федерации: Аналитический
доклад. - М.: РСПП, 2016.
5. Оболонский А.В. Кризис эффективности административно-бюрократического
государства и поиски выхода: опыт США // Вопросы государственного и муниципального управления. - 2014. - № 2. - С. 145-170.
6. Остром Э. Управляя общим: эволюция институтов коллективной деятельности. - М.:
Мысль, 2010.
7. Baldwin R., Cave M., Lodge M. The Oxford Handbook of Regulation. - Oxford: University
Press, 2010.
8. Being an Independent Regulator. - Paris: OECD Publishing, 2016. - (The Governance of
Regulators).
