CC BY
11
■ ■ ■ МЕДИАТИВНАЯ РОЛЬ ГЕНДЕРНЫХ КОММУНИКАЦИЙ В РАБОТЕ ЭКСПЕРТНЫХ СОВЕТОВ
Автор: ЗАХАРОВА В.И.
ЗАХАРОВА Вера Игоревна - директор по развитию и внешним коммуникациям Академии труда и социальных отношений, кандидат социологических наук, член-корреспондент РАЕН.
Адрес: 119571, Россия, г Москва, ул. Лобачевского, д. 90 Т.8(916) 413-86-68, E-mail: [email protected]
Аннотация: Для того чтобы понять возможности общественных и экспертных советов в коммуникационном процессе между органами государственной власти и институтами гражданского общества, следует обратить внимание на тот факт, что в структуру экспертных и общественных советов входят представители разных социальных групп, пола, возраста, религии, самых разнообразных организаций негосударственного характера, самостоятельно регулирующие свою внутреннюю жизнь: профессиональные и корпоративные объединения, политические партии, церковь и т.д. Однако, процент присутствия женщин на руководящих постах, как в органах государственной власти всех уровней, так и экспертных советах ничтожно мал. Вместе с тем, с социальной, политической и экономической точек зрения гендерный баланс выгоден, так как он повышает качество общественной и государственной жизни в демократическом правовом государстве, функционировании публичных органов власти. Государства-члены ООН, ЕС, СЕ взяли на себя ряд обязательств по усилению гендерного равноправия как одного из качественных признаков социальной справедливости, демократии, свободы и прав человека. В связи с этим, ЕС дает представителям гражданского общества привилегированный доступ к определяющим моментам процесса выработки политики.
Ключевые слова: медиация, гражданское общество, гендерный баланс, экспертные и общественные советы, общественная экспертиза, общественный контроль, гендерное представительство, гендерные коммуникации.
Медиация, как форма посредничества и урегулирования споров, в настоящее время находит все больше сфер применения. В первую очередь, это касается работы экспертных и консультационных советов, созданных в органах государственной власти всех уровней. При принятии важных государственных решений, законов, приказов и иных документов, необходимо учитывать мнение экспертного сообщества, которое в большей степени используют медиативные процедуры и распространены во многих сферах жизни человека, и его взаимодействия с обществом, а также в ходе диалога гражданского общества с государством. Данное направление, на наш взгляд, является весьма перспективным, хотя, в настоящее
время, еще не в полной мере, работающим. Если, например, рассматривать в качестве медиаторов т.н. «общественные» и «экспертные» советы, получившие широкое распространение как инструмент оценки законопроектов или инициатив власти, то государство, как одна из сторон диалога, получает независимую оценку конкретного проекта. В свою очередь, гражданское общество, получает возможность «скорректировать» конкретную инициативу с учетом своих интересов и определенным образом участвовать в контроле его исполнения. В целом, подобная форма диалога, является признанной практикой в развитых зарубежных странах и является важным «индикатором» уровня развития гражданского общества и немаловажным инструментом правового государства.
Для того, чтобы понять возможности общественных и экспертных советов в коммуникационном процессе между органами государственной власти и институтами гражданского общества, следует обратить внимание на тот факт, что в структуру экспертных и общественных советов входят представители самых разнообразных организаций негосударственного характера, самостоятельно регулирующие свою внутреннюю жизнь: профессиональные и корпоративные объединения, политические партии, церковь и т.д. Включенные в гражданское общество индивиды уже не распылены, не бессильны против возможных посягательств на их права и интересы со стороны государства. Но следует обратить внимание и на тот факт, что экспертные советы пока еще не монолитный, единый орган, а некий институт, в котором каждый из представителей готов «на себя тащить одеяло» и лоббировать интересы своей организации, в которой большей частью превалирует мнение мужчин, в этом и состоит одна из главных проблем работы общественных экспертных органов. Вместе с тем, с социальной, политической и экономической точек зрения гендерный баланс выгоден, так как он повышает качество общественной и государственной жизни в демократическом правовом государстве, функционировании публичных органов власти.
Государства-члены ООН, ЕС, СЕ взяли на себя ряд обязательств по усилению гендерного равноправия как одного из качественных признаков социальной справедливости, демократии, свободы и прав человека. В связи с этим, ЕС дает представителям гражданского общества привилегированный доступ к определяющим моментам процесса выработки политики. Еврокомиссия официально признала вклад неправительственных организаций - НПО, который создается при помощи самых различных инструментов, таких, например, как экспертные консультации.
При этом у НПО в распоряжении есть два пути для оказания влияния на политику ЕС [1]:
- во-первых, они могут использовать уже существующие связи со своими сторонниками в национальных правительствах в надежде, что посланники от правительств в ЕС будут представлять их голоса;
- во-вторых, они могут непосредственно вести «лоббистскую деятельность» в Брюсселе, поскольку ЕС позволяет некоммерческим организациям оказывать влияние на этапе формирования политики.
В результате горизонтального подхода к созданию коалиции, различие между «инсайдерами» и «аутсайдерами» среди общественных организаций в системе принятия решений ЕС не являются принципиальными.
Так, многие НПО придерживаются по отношению к европейским властям традиционной тактики «аутсайдеров» (прямое действие, использование правовых механизмов, применение конфронтационной стратегии), одновременно приняв «инсайдерские» подходы (консультация, образование, научные исследования и т.д.).
Европейские исследования вопроса, показывают, что воздействие средств массовой информации на субъект принятия политических решений, проведение научных исследований и участие в политическом лоббировании следует считать наиболее эффективными тактиками воздействия НПО на властные структуры.
В целом, диалог между ЕС и НПО, как правило, работает лучше всего в областях, где существует некоторая проблематика для обсуждения. Это особенно справедливо, например, в области охраны окружающей среды, торговли и развития.
Переходя к особенностям взаимодействия НПО и властных органов в России, отметим, что специалисты, оценивающие современный уровень развития отечественного гражданского общества, отмечают, что для развития взаимодействия гражданского общества и государства в современных условиях, нужны гендерно сбалансированное представительство женщин в органах публичной власти и экспертных советах; развернутая программа общественно-политической модернизации, создание которой необходимо при глубоком учете имеющихся у государства и гражданского общества ресурсов и потенциалов их взаимодействия.
Современная политика модернизации России качественно меняет требования к функционированию целостной общественно-политической системы. Уже на начальном ее этапе проявились ее серьезные недостатки: преобладание ведомственных подходов, сложности и медлительность межведомственных согласований, общепризнанное распространение коррупции, преобладание бюрократических процедур, трудности в исполнении принятых решений, в достижении конечных результатов.
Также сказывается ее недоверие бюрократии к инициативам гражданского общества, к механизмам общественной и независимой экспертизы [2].
За последнее десятилетие существенно повысились качественные параметры работы НКО, квалификация их руководителей, номенклатура оказываемых услуг. Также повысился квалификационный потенциал специализированных НКО, способных осуществлять независимую и общественную экспертизу.
Позитивный вклад в развитие потенциала НПО внесли усилия государства по созданию благоприятных правовых и социально-экономических условий их деятельности (принятие законодательных актов, смягчившие условия регистрации и деятельности НПО; и т.д.).
Важнейшим мероприятием, в данном контексте, является создание Общественной палаты РФ, которая была сформирована в соответствии с Федеральным законом РФ «Об Общественной палате Российской Федерации» от 4 апреля 2005 года № 32-Ф3.
Основной задачей этой организации, согласно ст. 1 Закона, является обеспечение взаимодействия граждан Российской Федерации, общественных объединений с федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Федерации и органами местного самоуправления в целях учета потребностей и интересов российских граждан, защиты их прав и свобод, прав общественных объединений при формировании и реализации государственной политики в целях осуществления общественного контроля за деятельностью федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, а также в целях содействия реализации государственной политики в области обеспечения прав человека в местах принудительного содержания.
Приоритетными направлениями работы Палаты являются защита прав и свобод граждан, развитие гражданского общества в России, проведение общественной экспертизы федеральных законопроектов, осуществление общественного контроля за деятельностью органов государственной власти.
В настоящее время в Общественную палату РФ входит 168 человек (после принятия в состав России Республики Крым и Севастополя), представляющих 3 равнозначные группы. Это 85 представителей региональных общественных палат; 40 россиян, которых указом утверждает Президент РФ; 43 представителя общероссийских общественных объединений, из них: 129 - мужчин и 39 - женщин.
К сожалению, практика, сложившаяся за последние несколько лет в стране с привилегированным положением мужчин во властных и экспертных кругах, весьма деструктивна, и как видно из реальной картины, породила ухудшение качества жизни наседания, крутой размах практически безнаказанной коррупции, семейственность и т.д.. Вместе с тем, в отличие от государственной и общественной жизни, взгляд бизнеса на тендерную диверсификацию сильно изменился за последние несколько лет. Эксперты установили, что компании с женщинами в составе совета директоров показывают более высокую эффективность, чем компании с чисто мужским управленческим составом. Этот эффект обнаружен в исследовании, проведенном компанией Thomson Reuters. И это под-
тверждается историей России, где довольно большое количество лет у власти довольно эффективно и конструктивно находились женщины, например, княгиня Ольга, царевна Софья Алексеевна (сводная сестра Петра I), Екатерина I, Анна Иоанновна, Анна Леопольдовна, Елизавета, Екатерина II. Следует подчеркнуть, что при них Россия не только не утратила статуса великой европейской державы, но во многих случаях укрепила его и получила новые территории. Долгое время вход российским женщинам в политику и общественную жизнь был практически закрыт до 1917 года. Стимулятором для активизации женской половины страны стала известная фраза В.И. Ленина: «каждая кухарка должна научиться управлять государством», которая дала рождение многим нормативным актам, регулирующим права и свободы женщин, а также создании ряда общественных организаций, в частности, женских советов, женотделов партийных органов, женского сектора при ЦК ВКП(б) и т.д.
Говоря о процентном соотношении женщин и мужчин в парламенте, то до 1980-х годов они составляли довольно солидный процент, однако в 90-х годах 20 века реванш взяли мужчины, так: в Верховном Совете СССР женщины составляли 32,8 процента, в РСФСР — 35 процентов, в союзных республиках — 36,2 процента, в автономных — 40,3 процента, а, уже в Верховном Совете РСФСР - 5,4 процента. Вместе с тем, рассматривая общее число работников, занимающих должности в органах государственной власти всех уровней, следует отметить, что женщины превалируют, их примерно 70 процентов, следовательно, мужчин - 30. Однако, на руководящих постах женщин очень небольшой процент, в частности: женщин-депутатов в Государственной Думе около 13 процентов, к тому же все четыре фракции парламента возглавляют мужчины, руководители комитетов ГД — 4 женщины. Совет Федерации хоть и возглавляет женщина, а вот других представительниц прекрасного пола около 4 процентов, и лишь один комитет возглавляет женщина. Среди депутатов законодательных собраний субъектов РФ в среднем 9-10 процентов женщин, но в некоторых они вообще отсутствуют. Такая же картина складывается и в органах исполнительной власти. Соответственно, экспертные советы создаются по такому же принципу, только 3 процента женщин возглавляют экспертное сообщество в органах государственной власти всех уровней, притом, что практически основная работа лежит на женских руках.
Осуществляя деятельность в общественных экспертных органах, эксперты используют несколько видов гендерных коммуникаций:
- коммуникации внутренние, между экспертами своего экспертного совета;
- коммуникации внешние, с руководителями органов, в чью компетенцию входит данный экспертный совет;
- коммуникации внешние, с представителями НКО и гражданами;
- коммуникации внешние, с представителями других общественных советов и т.д.
Разгадать сложную загадку, почему потенциал российских женщин на политическом и экспертном олимпе мало используется, практически невозможно, хотя есть и заключения ученых о том, что женщина - высшая форма эволюционного развития живых существ на планете, физиологически наиболее приспособленная к выживанию в любых условиях.
Для проведения экспертизы общественно значимых законопроектов, а также решения отдельных актуальных проблем, помимо экспертных советов при органах государственной власти, создаются рабочие группы в общественных палатах, большую часть которых, также возглавляют мужчины. Образование Общественной палаты является важным шагом на пути становления гражданского общества в Российской Федерации. Благодаря появлению данной организации российская общественность получила возможность контролировать деятельность органов государственной власти (в том числе и деятельность законодателя) и местного самоуправления и выступать в качестве медиатора между представителями некоммерческого сектора, гражданами, бизнеса и власти.
Деятельность общественной палаты, по своей сути, имеет очень много общего с медиацией - фактически, некоторые острые вопросы взаимоотношений государства и гражданского общества разрешаются именно здесь. Подтверждением тому, можно считать тот факт, что в последние годы существенно активизировалась работа Общественной палаты Российской Федерации по экспертизе законопроектов. Значимым примером эффективности этой деятельности стал проведение экспертизы законопроекта, связанного с изменением правового статуса учреждений бюджетной сферы.
Этот законопроект затрагивал интересы огромного большинства населения и, в силу своей большой социальной значимости, требовал тщательной экспертизы. Экспертиза, проведенная Общественной палатой, выявила существенные недостатки этого законопроекта. Материалы этой экспертизы вызвали широкий общественный резонанс, привлекли внимание ряда политических партий.
Диалог между представителями Правительства и Общественной палаты Российской Федерации привел к лучшему пониманию позиций сторон. Следует высоко оценить конструктивную позицию Правительства, которое сняло законопроект со второго чтения в Государственной Думе и внесло в него поправки с учетом заключения Общественной палаты Российской Федерации. Впоследствии данный закон был принят с учетом доработок общественной палаты. Подобные дискуссии, также вызвал и проект ФЗ «Об образовании в Российской Федерации», а также ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации».
Необходимо отметить, что оба проекта были существенно доработаны с учетом общественной дискуссии, хотя их окончательные варианты и не в полной мере устроили общественность.
Однако данные примеры сотрудничества вполне могут рассматриваться в качестве образца плодотворного сотрудничества между властью и гражданским обществом, примером эффективного общественного контроля.
Важным фактором реализации потенциала гражданского общества, его воздействия на развитие общественно-политической системы России стало создание системы общественных палат субъектов Федерации, общественных советов при Полномочных представителях Президента Российской Федерации в Федеральных округах.
Создание общественных палат позволило активизировать деятельность НПО в регионах, использовать потенциал гражданского общества для диалога и сотрудничества с властями регионов. Деятельность региональных палат дает замечательные примеры выдвижения общественных инициатив, выработки содержательных рекомендаций.
В то же время следует отметить недостаточную их активность в осуществлении функций общественного контроля. Это обусловлено, как зачастую недостаточной квалификацией членов этих палат для осуществления содержательного контроля приоритетных программ развития, разработки и исполнения региональных бюджетов, так и неготовностью большинства региональных властей сотрудничать с общественностью в деле осуществления такого контроля.
Важным препятствием на пути более эффективного участия региональных общественных палат в осуществлении общественного контроля является недостаток их правовых полномочии, закрепленных в соответствующих законах субъектов Федерации.
Также вкладом в расширение взаимодействия органов государственного управления и общественности стало создание общественных экспертных советов при большинстве федеральных министерствах и ведомствах.
В ряде случаев эти советы позволили мобилизовать усилия общественности для выработки рекомендаций в различных областях деятельности соответствующих органов управления. В последние годы сформировался набор инструментов взаимодействия общества и власти в виде тематических переговорных площадок и общественных советов ведомств.
Однако, некоторые общественные и экспертные советы особенно регионального и ведомственного уровня, к сожалению, зачастую играли роль «декорации» диалога с общественностью и независимыми экспертами. Во многих случаях они сознательно отстранены от реального процесса выработки стратегий развития и приоритетных задач их реализации.
На устранение данной ситуации, был направлен принятый относительно недавно ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации».
Данный закон устанавливает правовые основы организации и осуществления контроля за деятельностью органов власти всех уровней, государственных и муниципальных организаций, иных органов и юридических лиц, реализующих отдельные публичные полномочия.
К субъектам контроля относятся федеральная и региональные общественные палаты, общественные палаты (советы) муниципалитетов, общественные советы при федеральных и региональных органах исполнительной власти.
Кроме того, могут создаваться общественные наблюдательные комиссии, наблюдательные советы, общественные инспекции, группы общественного контроля, иные организационные структуры, а также определены их права и обязанности.
Контроль проводится в виде общественных мониторинга, проверки, экспертизы, а также в таких формах, как общественные обсуждения, общественные (публичные) слушания и др. Также возможно применение нескольких его форм.
В целом, данный закон, призван качественно изменить систему общественного контроля в Российской Федерации, устранить имеющиеся в этой сфере проблемы и недоработки. В то же время, так как с момента принятия данного закона пришло еще столь незначительное время, что оценить насколько данный закон будет «рабочим», в настоящее время не представляется возможным - для такой оценки необходим более длительный срок.
В то же время, оценивая существующую структуру общественного контроля, еще не вполне измененную согласно положениям ФЗ № 212, необходимо сделать вывод о том, что современная деятельность общественных и экспертных советов требует кардинального совершенствования.
Отдельно остановимся на вопросах общественной экспертизы и направлениях мобилизации ресурса экспертного сообщества. Одним из основных инструментов продвижения интересов гражданского общества является экспертная активность.
В то же время, практика их работы, особенно в регионах, свидетельствует о том, что эффективность бюджетных затрат, равно как эффективность законодательной деятельности, существенно ослаблена склонностью властей всех уровней к принятию решений «камерным» образом, в лучшем случае опираясь на «постоянных» экспертов.
Результатом такой политики является разложение этики профессиональных сообществ. На наш взгляд, изучение и учет независимых и альтернативных экспертных точек зрения при принятии ответственных
решений должно стать нормой, а не исключением из правил. К сожалению, в принятом ФЗ № 212 правовой статус общественной экспертизы и экспертов, очерчен весьма рамочным образом - всего в двух статьях данного закона.
Завершая настоящую статью, и оценивая медиативную роль общественных и экспертных советов в коммуникационном процессе между органами государственной власти и институтами гражданского общества, отметим, что эта роль, потенциально очень велика и обусловлена самой природой гражданского общества. Ведь гражданское общество не может ставить себе целью уничтожение или ослабление государственной власти. Напротив, оно нуждается в сильном государстве, с развитой формой демократии и соблюдением конституционных и международных принципов равноправия всех граждан, которое обеспечивает общенациональные интересы и играет роль арбитра между различными структурами гражданского общества.
Список литературы
1. ОкатовА.В. Эволюция представлений о гражданском обществе в западном об-ществознании // Гражданское общество в России и за рубежом. - 2011. - № 1. - С. 22.
2. КиселёваА.А., Савва М.В. Функции некоммерческих организаций в развитии гражданского общества // Гражданское общество и правовое государство. - 2013. -№ 6- С. 32-34.
3. Захарова В.И. СМИ как медиатор между властью и обществом // Коммунико-логия. 2014. Том 8, № 6. с. 183-202 .
■ ■ ■ MEDIATION ROLE OF GENDER COMMUNICATIONS IN THE WORK OF EXPERT COUNCILS
Author: ZAKHAROVA V. I.
ZAKHAROVA Vera Igorevna, Director of development and external communications of the Academy of labor and social relations, candidate of sociological Sciences, member-correspondent of the Russian Academy of natural Sciences. Address: 119571, Russia, Moscow, Lobachevsky street, 90 Tel.: 8(916) 413-86-68, E-mail: [email protected]
Abstract: in order to understand the possibility of public and expert councils in the communication process between public authorities and civil society institutions, should pay attention to the fact that the structure of expert and public councils include representatives of different social groups, gender, age, religion, variety of the state of nature, self-regulating their internal life: professional and corporate associations, political parties, Church, etc. However, the percentage of presence of women in leadership posts in government bodies at all levels, and
kommyhmkoflornq - communicology
expert advice is negligible. However, with social, political and economic points of view, the gender balance is favorable, as it improves the quality of public life in a democratic legal state, the functioning of the public authorities. The States members of the UN, EU, COE has undertaken a number of commitments on strengthening gender equality as one of the qualitative characteristics of social justice, democracy, freedom and human rights. In this regard, the EU gives civil society representatives with privileged access to the defining moments of the policy-making process.
Keywords: mediation, civil society, gender balance, expert and public councils, public expertise, social control, gender representation, gender communication.
References:
1. Okatov A.V. Evoluciya predstavleniea o gragdanskom obshestve v zapadnom obshestvoznanii// Gragdanskoe obshestvo v Rossii I zarybegom - 2011. - No. 1. -S. 22// Okatov A. V. The Evolution of ideas about civil society in Western social science // Civil society in Russia and abroad. - 2011. - No. 1. - P. 22.
2. Kiseleva A. A., Savva M. V. Fynkcii nekommercheskix organizacii v razvitii gragdanskogo obshestva// Gragdanskoe obshestvo i pravovoe gosydarstvo - 2013. - No. 6 - s. 32-34.//Kiseleva A. A., Savva M. V. The Functions of nonprofit organizations in the development of civil society // Civil society and legal state. - 2013. - No. 6 - P. 32-34.
3. Zakharova V.I. SMI kak mediator megdy vlastu I obshestvom// Kommynikologiea. 2014. T. 8. No. 6. S.183-202. [Zakharova V.I. Mass media as a mediator between government and society // Communicology. 2014. Volume 8, No. 6. P. 183-.202].
